什麼是行政績效評估
行政績效評估就是運用科學、客觀的方法、標準和程式，對行政績效信息進行收集、整理、歸納、總結，並在此基礎之上進行整體評估的活動，也稱為行政績效考核。
“績效”也稱“業績”、“成績”、“效果”等，指的是個人或組織開展的活動所取得的成就或產生的積極效果。績效的觀念首先運用於項目管理和人力資源管理方面，是管理科學和實踐中的重要範疇之一。如果我們將行政管理視為一種動態的過程，將實施行政管理活動的組織看作一個有機系統的話，那么在探討了行政管理的各種職能活動和方法程式以後，自然會涉及這些活動的結果和這個系統的輸出。這些結果和輸出就是行政管理的績效。具體來說，行政績效就是行政機關利用法律、政策等手段進行社會管理活動和自身管理活動所產生的工作成就以及積極效果。
美國著名公共行政學家尼古拉斯-亨利認為，“績效考核就是對執行公共方案時產生的一系列數據定期進行收集與報告，這些數據包括輸入、工作量、輸出(或最終產品)、效果(如靈敏度、顧客滿意度、責任心)和生產率(即單位成本的輸出)。”美國審計總署也提供了公共部門績效評估的定義，它是“便於公共決策者獲取相關信息的一種方法，比如關於某一問題，關於為解決或緩解該問題所採用策略的相對有效性，關於特定方案的實際有效性”。因此，公共部門的績效評估應該關注於公共組織的整體性績效信息，在此基礎上，對組織的績效進行客觀的評價。
行政績效評估的特點
1.系統性
行政績效評估是一個動態的過程，而不僅僅是評估的結果。有的學者認為，績效評估是指一個組織試圖達到某種目標、如何達到以及是否達到目標的系統化過程。①可見，行政績效評估是與行政組織的目標結合在一起的，它收集相關信息的過程是與組織的系統行為相統一的，它的核心價值也指向組織的根本目標和職能。另外，行政績效評估關注的不僅是政府行為的結果，也是政府在實現這些結果時所付出的代價和成本，因此，行政績效評估雖然在政府活動之後才能最終形成，但是它的過程蘊涵在行政組織活動的全過程之中。另外，一項政策或者方案的實施過程也可以分階段進行績效評估，所獲得的結果可以為行政人員的監控提供實際的信息和數據，及時追蹤和發現政策執行中的問題，以利於在下階段的工作中予以調節和修正。
2.層次性
行政機關是一個層級組織．從不同的層級和部門來看，都有自己的工作績效，因此，整個行政機關的績效評估也呈現出層次性。從巨觀上說，有中央、省級、市級行政機關的績效評估；從中觀上說，有一個部門的績效評估，如國土資源部的行政績效評估、公安廳的行政績效評估；從微觀上看，有某個科室和公務員的行政績效評估。正是這種層次性使得行政績效評估十分複雜，在實際操作中，必須根據不同的評估對象制定相應的評估指標和方法。另外，從行政行為方面看，績效評估可以針對某個具體的公共政策，也可以針對組織在某一個時間段內的整體工作，這兩者之間體現了明顯的層次性。
3.注重定量性
績效考核的關鍵可以說就在於，它以量化的方式評價和反映組織的工作效果，並清晰地指出組織是否朝著它的既定目標前進。績效評估最初發軔於私營企業，主要原因是它可以量化企業的經營業績和效益，為衡量企業的生產經營狀況提供十分有用的工具和手段，這也是行政管理改革運動中人們將它引入到公共部門管理中來的主要動因。例如，美國有的地方政府為了進行標準化績效管理，為行政部門制定了量化指標，作為行政績效評估的主要標準和手段。美國的俄勒岡州把如下指標寫入了該州法律：到2010年，90％的俄勒岡人將定期進行有氧鍛鍊，70％的兒童將免於齲齒，半數成年人將接待過一名外國遊客；明尼蘇達州則確定用25年的時間把嬰兒死亡率下降到一定水平；等等。
以往，由於政府的自身特點和官僚體制的不透明的操作過程，使得社會很難對政府的活動及其結果獲得了解和進行監控。對政府的行政績效進行量化的統計和分析，有助於克服這一弊端，從而十分清晰地反映政府的工作成就和進展情況，使社會了解政府各項政策的制定、執行的基本狀況和實際效果，為客觀評價政府的運作合法性和成功度提供可靠的依據和支撐。這是行政績效評估廣為各國採納和實踐的一個重要原因。
4.多角度性
政府部門追求的目標和價值具有多樣性和層次性，同時也富有彈性。目標的多樣性表現為，作為社會管理者的政府同時要追求政治、經濟、軍事、社會、文化等不同性質的目標，而政府的某項公共政策也大都是各種目標的集合體，包含各種社會價值。目標的層次性表現為，在具體的政策和政府行為中，政府追求的眾多目標表現出一定的層次感和主次性，各種目標和價值應該在一定的秩序中尋求和諧與共存。這樣一來，對政府的績效進行評估，往往表現出多角度性和多樣性的特點，也就是說，不能簡單以一種標準來衡量和評價政府的整體績效，而必須從不同的目標和價值的角度對政府的產出進行分析。同時，若依據不同的標準和角度進行行政績效評估，也可能得出不同的結果，因此，協調好行政部門的各種目標之間的關係，並以此進行合理、科學的績效評估是十分重要的問題。
5.公正性
學者尼古拉斯·亨利認為，私營部門已經有現成的底線衡量標準——邊際利潤。但公共部門沒有一個可以容易接受的底線。方案評估領域的研究者們正在努力研究考核技術，用以評價公共服務的相對效率和效力。這就說明，私營部門運用績效評估的價值取向很簡單，就是經濟利益，或者說私人的經濟效益。但是公共部門提供公共服務，以公共利益為價值取向，這就要求，不論是行政績效評估的標準還是執行活動，都必須體現社會公正性與合理性，符合公共行政的基本價值觀。
6.複雜性
行政管理的對象主要是社會及其成員，而社會是十分複雜的綜合體，處於瞬息萬變的動態過程之中。公共政策和行政行為的實施過程不僅受到管理主體自身因素的影響，更受到許多社會中不可控制因素的制約。例如，我們從某個警察局得到幾種明確的輸出數據，如逮捕的嫌疑犯人數、派出的巡警數目等，將這些輸出除以相關的輸入，如警察局的預算等，以得到該警察局的相關績效數據。然後，對其他警察局也進行這種計算，再把不同警察局的績效數據進行比較。那些沒能達到平均績效的警察局自然被認為沒有發揮出潛在的效率和效力。但是，事實上，不同的警察局都面對一些不同的、無法控制的環境因素，如生活在貧困線以下的人口比例。這樣，警察局的績效很難在公平的基礎上進行比較。換言之，負責高犯罪率或貧困人口占較大比重的地區的警察局，就很難與犯罪率和貧困水平不同地區的警察局進行比較。如果要進行這樣的績效對比分析，那么就必須考慮到實際情況的差異，並將它們合理地融人評估之中，而這樣無疑會使問題複雜化。
行政績效評估的地位和作用1
行政績效評估在現代公共行政學中占有重要的地位和作用，是行政管理活動不可缺少的一個環節，也是行政學術研究的一個重要組成部分，因而各國在實踐和理論上都給予了相當的重視和關注。具體來說，行政績效評估的作用和功能主要有：
(一)行政績效評估的責任落實作用
依據學者弗萊恩的觀點和看法，公共部門對公民至少在三個方面的事情上負主要責任：一是政府的支出必須獲得人民的同意並按照正當程式支出；二是資源必須有效率地利用；三是資源利用必須達到預期的效果。與此同時，人們期望政治家能為自己的決策和行為負責。上述這些責任都要求存在某種對績效進行評價的方式。如果不能測評政府的績效，那么，公眾很難知道公共部門負起了哪些責任，完成了什麼任務。因此，從現實和落實責任角度來看，行政績效評估是很重要的。
(二)行政績效評估的對比作用
對不同行政管理部門的經濟、效率、效益情況進行全面比較，這是績效評估的一個重要組成部分。這一比較一般可以採取三種形式：橫向比較，即比較不同部門在同一時期的表現；縱向比較，即比較同一部門在不同時期的表現；綜合比較，即實際表現與可能達到的最佳狀態的比較。績效評估的比較功能，並不是說它使上述形式的比較成為可能，而是說它使這些比較趨於準確、客觀、科學。比較本身並不是目的，以行政組織為對象的績效比較也不是為了獎優罰劣。其主要目的是通過比較發現問題，尋找差距，挖掘潛力，尋求改進的途徑。
(三)績效評估的計畫輔助作用
績效評估在計畫階段的輔助作用，首先表現在績效指標有助於管理目標的分化。更為重要的是，績效評估的結果有助於確定下一階段的指標並依此合理分配資源。一個具體的管理目標或指標的制定至少要參照三個方面的信息：①有關部門前一階段的表現狀況；②部門內部工作條件、工作程式及環境方面的變化；③社會需求與社會環境變化的預測。績效評估的作用，就在於它滿足了第一方面的信息需求。因此，某一階段的評估結果，就成為下一階段計畫的基礎和出發點。
(四)績效評估的監控支持作用
行政管理工作進入實施階段後，必須時時對執行情況進行嚴密的監測，如發現背離計畫的情況，就要預測它的可能後果並採取相應的控制措施。這就是管理活動中的監測與控制。績效評估在這裡的作用，主要表現在它為監控提供了信息支持。評估雖分階段進行，但為評估而收集信息的工作卻是持續不間斷的，並最終成為日常工作的一部分。為評估而擬訂的績效指標及據此收集的系統資料，就是監控的一個重要的、現成的信息來源。
(五)績效評估的民主和教育作用
通過把政府各部門、各個公共服務機構在各方面的表現情況作出全面的、科學的描述並公之於眾，無疑有助於廣大民眾了解、監督、參與政府的工作。同時，評估過程也是一個教育過程。它能幫助公眾利用績效評估作為分析工具，總吉他們同公共部門打交道的經歷，激發深刻的思考，確立自己對服務質量或效益的測定標準等等。
(六)績效評估在吸引政治資源方面的作用
績效評估把政府的開支用途、運轉情況、為提高績效所作的努力與結果、面臨的困難等公之於眾，有利於克服公眾中固有的或因一兩次不愉快經歷而形成的偏見，在公眾中建立和鞏固對政府的信任，從而起到吸引更多政治資源的效果：吸引社會資助和捐款來應付嚴重自然災害；吸引志願者參加政府的某些服務工作；吸引社會上的研究機構和專家為政府出謀劃策，解決難題；吸引社區建立自己的福利機構來彌補政府服務能力的不足；等等。
績效評估還具有政治合法化、人力資源開發等方面的功能。最為重要的是，績效評估的廣泛套用，有助於在行政組織內部形成濃厚的績效意識，從而把提高績效的努力貫穿於行政管理活動的全過程，滲透到管理決策的各個環節。
我國現階段大力開展和完善行政績效評估，除了上面的作用和功能以外，還能收到以下幾方面的效果：
第一，開展行政績效評估能推進我國政治體制改革。
由於長期受到計畫經濟的影響，我國政府過去一直強調對社會經濟生活進行大一統的管理。這就造成了政府機構臃腫，效率低下，成本高昂。改革開放以來，我們雖然已經沿著社會主義市場經濟的方向前進了很多，但還存在很多問題。在進一步深化改革過程中，必須對政府的投入產出、政府行為的效率與效果進行評價，確定問題所在，並接受人民民眾的監督，這是民主政治的基本要求。同時，隨著體制改革進程，小政府、大社會的格局正在逐漸形成，政府績效評估及其評估結果為這種變革提供了理論上的支持和技術上的幫助。
第二，行政績效評估能夠提高我國政府的行政績效。
現代政府管理的核心問題是提高績效。在傳統計畫經濟體制下，我國行政機關一般都是從政治等角度來看待行政方式和結果，很少重視行政投入成本、行政效率、行政效益等問題。行政績效評估體現了“以結果為本”的管理理念，要求“按效果而不是按投入撥款”，而按效果撥款的前提是對結果的科學測定。在績效評估的推動下，各種機構都要求根據本部門的內在職能和固有規律，制定本行業、本部門的工作績效考評機制，事實上為各項工作劃定了基本的工作標準和底線，這無疑會極大地促進行政績效的提高。
第三，行政績效評估能改善和提高我國政府的信譽和形象。
政府部門的活動信息往往具有壟斷性和不透明性，民眾一般難以看到政府內部的具體工作。一方面，行政績效評估實際上是一種信息活動，其特點是評估過程的透明和信息的公開，把政府在各方面的業績情況作出全面、科學的描述並公布於眾，這無疑有助於廣大民眾了解、監督和參與政府的工作，也是政府由“暗箱操作”到“陽光行政”的重要途徑。另一方面，政府績效評估並不只是展示成功，它也暴露政府的不足和失敗，這並不一定損害政府部門的信譽，相反，政府向公眾公開所面臨的困難和問題，並展示其為提高行政績效所作的努力及其結果，有利於克服公眾對政府的偏見，建立公眾對政府的信任。
行政績效評估的重要性1
（一）行政績效評估意義的負面闡釋
績效評估的重要性可以從正面和負面兩個角度來闡釋。正面闡釋即從正面論述測定的積極意義，負面闡釋則側重於研究不進行測定或者不能精確測定可能導致的消極後果。
經濟學家沃爾夫曾從負面討論績效評估的重要意義。在他看來，不進行測定或測定不精確會導致幾種消極後果：
1、公共物品的過度供給，成本上升和浪費。“當不能很精確地測量非市場活動的產出和運行時，非市場活動的總供給，或特定的非市場活動的供給(比如，政府的防衛和規劃功能)，就會趨向於較高。當它們的質量和數量經不起檢測時，生產這些產品就需要更多的投入(或成本)。多餘的成本可以被認為是由於缺乏精確地量度成本的標準而導致的浪費”。
2、鼓勵官僚的預算最大化傾向。由於缺乏把利潤作為推動或評價其運行的標準，非市場機構“便根據機構成員和下級單位對擴大預算和保護其免受削減所做出的貢獻來對其行為做出評價。機構內的動力是來自於對那些能夠‘證明成本的合理性而不是減少成本’的成員的獎賞”。
3、導致公共機構內部的私人目標。由於缺少直接的運行指示器，公共機構必須發展它們自己的標準，“用來確立非市場組織內的目標，用以指導、規制和評估機構運行和機構人員的行為。公共機構就具有‘私人的’內在目標”，從而偏離公共機構為公眾服務的宗旨。
（二）行政績效評估意義的正面闡釋
1、行政績效評估體現了公共管理的新思維
迄今為止的行政管理實踐中，以韋伯為代表的層級制模式一直占據著主導地位。層級制行政模式以政府壟斷為基礎，權力高度集中、嚴格死板的規章制度、過程取向的控制機制、官吏的非人格化等等是其主要特徵。層級制相對於小農經濟時代的行政管理是一個巨大的進步，它最適應於煙囪林立的大工業時代。但是，人類已經進入了後工業時代和信息社會，層級制行政模式被認為已經過時，新時代呼喚著“後層級制行政模式”。
根據當代行政改革的實踐，學術界對公共管理的新範式和新思維做了概括和總結。從下面的討論可以看出，績效評估為公共管理新思維提供了有力的技術支持。
行政績效評估與市場模式。傳統行政管理模式的基礎是政府對公共服務的壟斷，現代管理模式則強調市場機制和個人選擇。市場機制主要是競爭機制——公私組織之間、公共組織之間的充分競爭，其主要形式是市場檢驗、契約出租、內部市場等。科學的績效評估對公共管理“市場模式”的作用在於：幫助高層決策者根據實際績效水平選擇理想的公共服務提供者；幫助決策者對契約實施情況進行嚴密的監督和控制；提供各個公共服務機構績效方面的信息，引導公眾做出正確的選擇；在公共部門內部形成濃厚的競爭意識，提高服務質量和工作效率。
行政績效評估與分權化改革。傳統行政模式的主要特徵之一是權力高度集中，依靠煩瑣的規章制度實行嚴密的層級控制。過分集權和死板的規章制度壓抑人的積極性和首創精神，最終導致效率低下。現代行政管理的新範式則是“分權的政府：從等級制到參與和協作”。政府內部的分權化改革實現了上下級關係由直接隸屬關係到契約關係的轉變，上級對下級的控制由著眼於工作過程到著眼於工作結果的轉變。對於分權化以後的機構，主管部門不再直接指導和干涉它們的日常工作。其主要責任是：配置資源，主要是撥款；建立工作要求、結果及產出方面的具體指標；設計具體程式和測定方法，監測和評估各獨立單位的工作。顯而易見，績效評估是分權化改革的迫切要求，又是分權化改革得以順利實施的技術保證。
行政績效評估與結果為本的管理。傳統行政管理模式“注重的是投入，而不是結果”，而現代政府則是以結果為本的“講究效果的政府”。結果為本的管理要求“按效果而不是按投入撥款”，而按效果撥款的前提是對結果(即績效)的科學測定。傳統行政管理模式“由於不衡量效果，也就很少取得效果”。反過來說，現代管理要取得效果，就必須對結果進行科學的量度。績效評估是以結果為本的現代管理觀念實施的前提和保證。
2、行政績效評估是提高政府績效的有效工具
現代政府管理的核心問題是提高績效。管理學家阿姆斯特朗指出：“要改進績效，你必須首先了解目前的績效水平是什麼”。“測定是績效管理的一個關鍵環節：如果你不能測定它，你就無法改善它。除非在績效目標實現程度的測定方法方面達成一致或諒解，否則，一切確定績效目標或標準的努力都是徒勞無益的”。在公共部門管理中，績效評估具有計畫輔助、監控支持、報告、政策評價和激勵等多項功能，對政府績效的提高和改進具有重要的意義。
在備受柯林頓推崇的《改革政府》一書中，作者以“業績測量的力量”為題，以許多生動的事例闡明了績效評估對提高政府績效的重要作用：測量能推動工作；若不測定效果，就不能辨別成功還是失敗；看不到成功，就不能給予獎勵；不能獎勵成功，就有可能是在獎勵失敗；看不到成功，就不能從中學習；看不到失敗，就不能糾正失敗。
3、行政績效評估有助於提高政府的政治合法性
展示成果，能贏得公眾的支持。績效評估是向公眾展示工作效果的機會，展示成果能贏得公眾對政府的支持。 展示績效狀況，能推動公眾對政府的監督。許多政府部門的服務處於壟斷地位，無法同其他地方或部門比較——公民不能體驗其他部門的服務，甚至不能直接體驗本地區的服務(如消防、國防等純公共物品)。績效評估的實質是一種信息活動，其特點是評估過程的透明和信息的公開。因此，評估和公布績效狀況是公眾“體驗服務”的一種方式。把政府各部門、各個公共服務機構在各方面的表現情況做出全面的、科學的描述並公之於眾，無疑有助於廣大民眾了解、監督和參與政府的工作。
行政績效評估，能幫助提高政府的信譽。績效評估並不只是展示成功，它也暴露不足和失敗。暴露不足和失敗並不一定損害政府部門的信譽。相反，它有助於提高政府的信譽，因為它向公眾展示了政府為提高績效而做出的不懈努力。
作為一種需求導致的活動，組織績效評估是任何組織都無法迴避的。當代西方行政管理實踐已經證明了績效評估對改進公共管理的重要意義。我國的組織績效評估還沒有制度化、規範化，基本上停留在自發、半自髮狀態，體現出盲目性、單向性、封閉性等特徵，由此帶來了運動式行政管理的弊端和檢查評比中的不正之風。因此，借鑑其他國家的先進經驗，探討和建立適合我國情況的組織績效評估理論框架、方法體系及操作程式，從而使組織績效評估規範化、系統化、制度化、科學化，已經成為我國行政管理現代化的迫切要求。
行政績效評估的指標體系
行政績效評估是運用不同的指標來衡量政府績效的過程，因此，確立評估的指標體系是評估活動的基礎和核心。所謂行政績效評估的指標體系，是指行政組織根據一定的價值準則所設定的作為衡量行政績效高低的一系列數據、標準的總和。前面已經談到，行政績效評估具有多目標性和彈性的特徵。行政機關作為公共權力的行使者，必須服務於公共利益。但是，社會層面的公共利益範圍廣泛、內容頗多，政府所追求的價值也不一而足，這就為行政機關的行為設定了多種目標和價值取向，也對行政績效的評估提出了指標體系系統化的要求。把行政績效的指標單一化和簡要化，會抹殺行政組織的價值多樣性，對行政組織自身發展和社會發展都會造成嚴重的負面影響。在中國共產黨十六屆三中全會上，中共中央提出了堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的科學發展觀，並強調要教育幹部樹立正確的政績觀。十屆人大二次會議的政府工作報告又強調指出，樹立正確的政績觀是加強政風建設的一項重要內容。科學的發展觀和正確的政績觀就是要克服現實中存在的以單一的經濟指標和數字進行政績評估的錯誤傾向，引導績效評估與考核逐漸走向全面化、科學化和整體化。
根據不同的標準，對行政績效評估的指標體系可作不同的分類。
（一）根據行政績效的內容性質劃分行政績效評估指標體系
1. 經濟發展指標
經濟績效表現在經濟的持續發展上，國民經濟不僅在量上擴張，而且在結構合理的前提下有質的提升。一般來說，一國的行政經濟績效主要是指巨觀經濟發展水平，主要指標有：
①人均國民收入的水平；②人均國民收入的增長率；③社會就業率；④進出口總額；等等。當然，也有經濟學家提出了不同看法。美國馬里蘭大學的兩位經濟學家默瑞爾教授和奧爾森教授指出，為更加準確地衡量一國經濟的真實績效，需要考慮其實際人均國民收入增長率和潛在人均國民收入增長率的差距。換言之，良好的經濟績效意味著一國能儘可能地挖掘該國經濟成長的潛在能力，縮小其實際人均國民收入增長率和潛在人均國民收入增長率的差距。
2. 社會發展指標
社會績效是在經濟發展基礎上的社會全面進步。社會全面進步內涵豐富，包括：人們的生活水平和生活質量的普遍改善和提高；社會公共產品供給及時到位，社會治安狀況良好，人們安居樂業；社會和諧有序，社會群體、民族之間協調，沒有明顯的對抗和尖銳的衝突；等等。具體來說，可以有以下一些指標：
(1)社會教育事業發展指標。包括適齡兒童就學率，單位人群的國中、高中和大學畢業率，國家財政年度投入教育的比例，學生身體素質指標等一系列指標。
(2)社會衛生健康事業發展指標。包括單位人群的醫療機構數目、單位人群的醫療設施數目、年度人均醫療健康支出、不同地區之間健康支出的差異值、國家醫療投入的實際效果等指標。
(3)環境保護指標。包括國家森林面積、人均森林面積、人均耕地面積、人均水資源數量、人均綠化面積等指標。
(4)社會治安和事故指標。包括年度治安事件的發生率，各類案件的發案率和破案率，各類交通、安全事故的頻率，事故死亡人數等指標。
3. 政治發展指標
在市場經濟條件下，政治績效最經常表現為制度安排和制度創新。市場經濟的遊戲規則是一種政府制度安排，這是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越強，政治績效就越容易體現。政治發展內容寬泛而抽象，指標不易確定，但主要包括：
(1)行政機構管理指標。包括行政機構中公務員數量、與人口總數的比例，行政機關自身支出占全部財政支出的比例等。
(2)行政決策指標。包括政治性的行政決策民主化程度指標、公眾和社會專家參與決策程度指標、決策程式的時效指標等。
經濟發展、社會發展和政治發展三類指標是有機結合在一起的巨觀層面的行政績效評估指標。經濟發展在整個行政績效體系中發揮基礎作用，沒有經濟發展，後兩者將失去物質基礎。社會發展是行政績效體系中的價值目標，沒有社會全面發展，經濟發展也將失去意義。政治發展是整個行政績效體系的中樞與核心，為實現經濟發展和社會發展提供制度和法律的保證。只有這三方面指標有機地、全面地運用於行政績效評估，才能達到客觀和公正地評估行政績效的目的。
（二）根據評估的方法劃分行政績效評估指標體系
根據評估的方法劃分，行政績效評估也有若干類指標，國內外學者對此有著不同的看法。學者芬維克認為行政績效評估包括了三個層面：經濟(economy)、效率(efficiency)和效益(effectiveness)，即著名的3E指標。學者弗萊恩在此基礎上加上了公平(equity)指標，成為4E，受到世界各國管理實踐者的認同，下面進行具體說明。
1. 經濟評估指標
經濟評估指標即成本評估指標，一般指組織投入到管理項目中的資源水準。成本指標關心的是“投入”的項目，以及如何使投入的項目獲得最經濟的利用。換句話說，成本指標要求的是以儘可能低的投入或成本，提供與維持既定數量和質量的公共產品或服務。成本指標好像是在詢問：“某組織在既定的時間內，究竟花費了多少錢?是不是按照法定的程式花費金錢?”經濟指標並不關注服務的品質問題。
資金是行政管理活動的血液。然而，一個行政組織從事管理活動時實際投入的並不是金錢，而是由金錢轉化而來的人力、物力、設備等等。即使在一些涉及金錢直接付出的活動中(如救濟金的發放)，也需要人力、物力和固定資產來處理個案申請。這些人力、物力、設備等構成了行政組織對特定管理活動的投入，而獲得和維持這些人力、物力、設備所花的資金，就是投入的成本。不經濟既可以表現為獲得某一投入(如購買一台設備)花了高於市場價的資金，又可以表現為超量投入，如辦公條件過於豪華、設備閒置等等。
2.效率評估指標
效率指標要測定的是“行政機關在既定時間內，預算投入究竟產生了什麼樣的結果”。人們通常將行政效率定義為行政投入與行政產出的比率關係。一般說來，行政效率與行政投入呈反比例關係，在行政產出一定的情形下，行政投入越高，行政效率越低；反之，行政效率越高。而行政產出與行政效率則呈正比例關係，在行政投入一定的情形下，行政產出越高，行政效率越高。效率評估主要測定產出與投入的關係。這一關係可由一系列效率指數顯示出來。效率指標通常包括：服務水準的提供、活動的執行、服務與產品的數量、每項服務的單位成本等。
我們在日常生活中經常使用效率這一概念。例如一項公益政策從決策到實施用了很短的時間，我們就說行政組織的效率很高。但這不是嚴格意義上的效率評估。效率評估對效率的描述至少應具備兩個特徵：第一，這一描述是定量而非定性的；第二，這一描述反映的是整體而非個別情況。這是組織績效評估的必然要求。
效率一般可以分為兩種類型：一類是生產效率(productive efficiency)，它是指生產或提供服務的平均時間成本；另一類是配置效率(allocative efficiency)，它是指組織所提供的產品或服務是否能滿足利害關係人的不同偏好，也就是說，在政府部門所提供的各種項目中，如國防、教育、健康等，其預算配置比例是否符合民眾的偏好順序。
例如，英國政府部門和社會科學界在長期的實踐中，開發了一套複雜的效率測定技術方法。它涉及一些專門的概念，如“技術效率”、“配置效率”，包括不同的分析技術，如回歸分析、數據網路分析、參照系與非參照系比較技術等等。
3.效益評估指標
效益評估關注的是組織工作的質和社會效果，也就是行政管理的有效性。沒有質的量和沒有效益的效率是毫無意義的。效益評估是評估內容中最為重要的一項。
行政管理工作包羅萬象，不同部門的工作性質差別很大，因而其效益的展示方式也不同。對某些行政管理活動而言，其效益只能通過產出的質來體現，而有的行政管理活動的效益則只能體現為產出的社會效果。一般來說，人們對社會效果的測定可以從兩方面著手：一是看管理活動的產出是否滿足了社會或公眾的需求；二是看這一活動的產出對既定目標的實現作出多大貢獻。前者是直接測定，後者是間接測定，因為既定目標並不總是等同於客觀效果，儘管人們正是追求特定社會效果才選擇這些目標的。
效益同樣需要一系列效益指標來測定。效益指標的設計是十分困難和複雜的。困難的主要原因是：有的測定需要與既定目標比較，而目標往往不十分明確，也沒有充分量化；指標要求的是量的描述，而質與社會效果往往難以量化；社會效果測定需要到行政組織之外去收集有關的信息資料，這一工作開支龐大，費時費力；行政管理活動的社會效果與直接產出比較具有明顯的時間上的滯後性，而實踐往往要求在某些活動的社會效果未充分展示時就對它進行效益評估。目前一些流行的主要做法如下：
(1)質的量化展示。例如，在衛生與社會保險部門為醫療衛生系統擬訂的評估方案中，為醫院的服務質量制定一些指標，如手術前後死亡人數、非計畫重新人院人次、病人在院感染率、免疫接種率等。可見，質的量化可通過一系列量的分析綜合來反映一個事物的質。
在那些難以直接量化展示的領域，往往需要使用替代指標或中介指標。替代指標是對質或社會效果的間接顯示。舉例來說，不同大學的畢業生質量難以進行直接測定和比較，於是人們用畢業生在一定時期的就業率、申請就業的成功率、首次就業的平均工資水平等來間接測定。中介指標就是用中間效果來推斷或預測最終社會效果，它是針對組織產出的社會效果具有滯後性這一特點而設計的測定方法。舉例來說，交通安全宣傳教育的最終社會效果是交通事故率的降低。在最終社會效果未充分展示時，可以用公眾對交通規則的了解程度、司機系安全帶的比率等來測定宣傳效果。但要注意的是，替代指標和中介指標是有其缺陷的，因而不能濫用此類指標。
(2)用民意測驗測定效益和服務質量。既然行政管理活動的目的是滿足社會或公眾的需求，那么測定社會效果和質量的最佳方法，就是面向服務對象，了解他們的評價、他們的滿意程度。民意測驗法雖備受青睞，但也有局限性，如成本高，受公眾判斷力的影響而難以準確可靠。此外，受益者的滿意並不能回答這樣一個問題——這一服務是否提供給了最需要它的人?
(3)質量保證體系。質量保證是一套完整的質量控制過程，主要套用於那些從事量的處理工作的行政部門和業務性質單一的公共服務機構。對於那些套用了質量保證體系的部門來說，其績效評估只注意效率。
4. 公平評估指標
在20世紀70年代的新公共管理運動中，公平問題開始日益受到廣泛重視。公平評估指標因而成為衡量政府績效的重要指標。公平指標主要關注於：“接受政府提供的服務的團體或個人是否受到了公平的待遇?社會中相對的弱勢群體是否能夠同樣享受到公共服務?”因此，公平指標通常是指接受行政機關服務的團體或個人所獲得的公正性，一般無法由市場經濟自身自發解決。公共行政學者弗雷德里克森曾經提出社會公平的複合理論，認為社會公平可以分為下列類型：
(1)單純的個人公平。系指一對一的個人公平關係，例如每人獲得某種公共物品的數量或者機會平等。
(2)分部化的公平。系指同一類別下的公平關係，如農夫與商人有不同的賦稅標準與薪資水平，這是基本分工所造成的實際公平。
(3)集團性的公平。系指團體或次級團體所要求的公平，例如黑人要求與白人有平等的享受公共服務的權利，女性和男性享受平等的政府失業補助金等。
(4)機會公平。每個人的天賦不同，後天的發展也不同，但如果兩人都有相同的機會參與競爭某種行政職位，就是機會平等。
(5)代際公平。指這一代與未來一代之間的公平。
目前美國行政機關運用3E指標進行績效評估的情形相當普遍，其中至少有68％的政府機關使用“效益”指標，14％使用“經濟指標”，8％使用“效率”指標。可見，不同政府部門根據自身的特點，可以選取不同的指標對行政績效進行評估。 行政績效評估的程式
行政績效評估程式
行政績效評估程式是指實施行政績效評估的過程及其所包含的各個階段。實施具體的行政績效評估應包括制定計畫、初步調查、管理控制評估、詳細評估和撰寫評估報告五個步驟。
1、制定計畫
為了有效率地、經濟節約地和有效益地實現評估目標，評估人員應當合理地組織績效評估工作。任何一項評估在正式開展以前，都應當制定切實可行的計畫，以助於控制評估全過程，保證評估工作質量。
（1）制定計畫的目的
績效評估的計畫工作，主要是為了確定評估目標、範圍以及為實現目標而採用的方法。評估目標是指評估工作所要完成的任務。它包括兩個方面的內容，一是評估對象和效益方面的內容；二是評估人員希望開發的潛在的評估成果和報告要素。評估範圍是評估工作的界限，即空間和時間的界定。如對被評估對象的期間界定、地點界定以及數量界定等。評估方法主要包括為實現評估目標而採用的檢查與收集信息的方法，即資料收集方法與分析方法。評估方法不僅包括評估人員所採用程式的性質，而且還包括程式的範圍(為樣本數量)。
（2） 計畫的具體內容
在進行具體評估工作以前，應根據接受的評估任務事先編制評估計畫及評估提綱，對評估工作的每個階段提出按照評估目標收集資料和信息的計畫，以及為完成計畫而提出的具體程式和方法。績效評估計畫應確定下列具體事項：
首先，完成該項評估任務所需的專業人員類別和人數。
其次，為了確定評估目標，評估人員應收集哪些方面的資料，以及如何收集和評價。
再次，為了證實評估目標，得出與目標相關的客觀結論，評估人員必須蒐集哪些方面的證據，需要蒐集多少證據，蒐集證據時需要採取哪些手段。
最後，評估報告中應該反映評估人員預期取得的結果。
（3） 書面計畫
制定評估計畫應以書面形式表達。書面計畫的形式和內容因評估的不同而異。評估計畫應包括評估方案或備忘錄或其他適當形式的檔案，這些檔案應記錄關於評估目標、範圍和方法的重要決策以及評估人員作出決策的依據。
2、初步調查
在績效評估中，進行初步調查的目的是使評估人員在較短的時間內，獲得與被評估單位或被評估事項有關的背景資料和一般信息，以便對被評估單位及被評估事項有深入的了解。在初步調查中所了解的資料只是一般的信息，並非是評估依據。如對一個政府部門的調查，要了解其地址、管理部門、歷史沿革、職工人數、評估的類型、組織機構的方針、法律要求、章程(契約契約)及其變動情況、所負義務和責任等。如對一項活動的調查，主要調查活動類型、活動區域、負責完成該項活動的人員、與該項活動有關的方針、完成該項活動的特定程式等。如對一項規划進行調查時，主要調查規劃的目的和目標，為實現目標各個有關組織機構之間的相互關係，為完成該項規劃而制定的方針和程式，以及與該項規劃有關的行政管理條例等。在初步調查的基礎上，評估人員可以確定暫行的評估目標，並鑑別與暫行目標有關的證據，而不需要收集充分的、可靠和重要的信息。初步調查所取得的信息，往往只與暫定評估目標中的某一項要素有關，而不是收集三要素(標準、原因、結果) 的全部信息。初步調查的直接目的，無非是提出問題或說明問題，以確定繼續審查的更加明確的目標，或者是提出終止審查的理由。
3、管理控制評估
當初步調查結束後，評估人員應進一步了解、測試與評估事項有關的管理控制。當管理控制對評估目標十分重要時，評估人員應該獲取充分的信息來支持他們對那些控制因素所作的判斷。對管理控制進行評價的主要目的，是使暫定評估目標發展成確定的目標，以便繼續對特定的活動或規划進行審查。通過管理控制制度的測試與評價，獲得與暫定評估目標所有要素有關的信息。如果需要擴大評估範圍進行詳細審查，則應確定從單位內部獲取的信息是否有效，如果不能從被評估單位內部獲得有效的信息，則要考慮從其他來源獲得所需要的信息。評估人員主要是通過調查、觀察、審閱檔案和記錄或檢查其他評估人員的報告來了解管理控制。
4、詳細評估
（1） 詳細評估的目的
在初步調查和管理控制評估階段，就已經明確了詳細評估的目標、範圍和方法。具體地說，詳細評估階段的審查目的，一是驗證以前所獲取信息的有效性；二是為了證實評估目標而收集充分、可靠和相關的信息，為評估成果和評估結論提供一個合理的基礎。
（2） 詳細審查的內容
審計人員必須通過對人員、財產或事項的直接檢查或觀察以取得實物信息，這類信息可以以備忘錄、照片、圖畫、圖表、地圖或實物樣本的形式形成檔案。評估人員必須通過審閱、複查、核對、收集、複製、摘錄等方法以取得檔案信息，如信件、契約、法規原文、會計記錄、發票等人為形成的信息。評估人員還必須通過整理、匯總、計算、比較、分析、推理等手段以取得分析性信息。詳細審查階段蒐集的信息應該是充分的、可靠的和相關的。
在取得這些充分、可靠和相關的信息的基礎上，評估人員通過預先設計的評估模型或方法，對評估對象進行某一方面或者整體性的分析。如在成本-效益分析中，評估人員需要詳細羅列全部的成本要素，包括內部的、外部的、直接的、間接的，如果出現遺漏就會使整個評估出現失誤。如果有必要，也可以對兩個或者更多的同類行政組織進行行政績效的比較評估。如以某一個組織為參照物，運用對比的辦法比較其與被評估組織的工作成本、效益和淨收益。這種評估在標桿管理中得到廣泛運用。
5、撰寫評估報告
詳細評估以後，評估人員應該擬訂書面報告，傳達每一項評估結果。撰寫評估報告的目的，是將評估結果變成第三方可以接受和理解的形式，以及減少結果被誤解的可能，並使結果可以接受公眾的檢查。績效評估報告的內容是：評估目標、範圍和方法；評估結果；評估建議；評估遵循的準則；重大不合規現象和濫用行為；違法行為；管理控制重大缺陷；被評估項目負責人對評估人員的發現、結論、建議和打算採取的糾正措施所表示的看法；評估人員確認的重大管理成就；向未來評估人提出的建議；報告未披露資料的性質以及必須不予披露的要求等。績效評估報告應該完整、準確、客觀和有說服力，並在業務事項允許的情況下儘可能地清楚、明確。評估報告應該及時發出，使管理部門及其他有關團體都能夠及時地利用信息。如果一份報告提出太晚，即使它是精心擬訂的，對於決策者來說也是沒有什麼價值的。
行政績效評估的方法
（一）行政績效評估的信息收集方法
行政績效評估必須建立在充分的信息基礎上，因此在績效評估過程中必須全面地、有效地收集信息。為了使收集信息更加全面、有效，就有必要採用一整套科學的信息收集方法。行政績效評估的信息收集方法是指在行政績效評估過程中所採用的一系列收集信息方法的總和。具體說來，主要有如下方法：
1、利用官方記錄的方法
官方記錄包括：修理的物件的數量、進行水處理的數量、收集垃圾的噸數等可以用於衡量完成工作量的記錄；收到的投訴的數量、交通傷亡的數量、統計的犯罪數量和被逮捕的人數、消防和警察部門的接警數目等可以用於衡量服務質量的記錄。
2、培訓觀測者的方法
這種方法是對觀測者進行培訓，讓他們對服務的質量作出評價，這種方法尤其適用於質量品質評價。如評價街面的清潔情況、街道的路況、公園和運動場的維護情況、房屋的外觀情況等。哪些人可以作為觀測者呢?如果評價程式簡單的話，一般的公務員和大學生就可以擔當，複雜的評價則需要專門的人員。一些本來就從事檢查的人，如固體廢物的檢察員和工作質量的監工，他們就可以擔任質量觀測者。
保證觀測者評價的準確性的措施有：①提供等級標準；②在使用前先實驗一遍；③被選擇的評價者應獨立於被評價的組織之外；④定期檢查觀測者的評價，以保證評價的質量；⑤培訓新的觀察者和在出現新的問題時對觀測者進行重新培訓。
3、公眾滿意意見調查方法
公眾滿意調查通常使用問卷調查的形式，通過調查可以獲得下列資料：對受害者的調查能獲得比官方犯罪記錄更準確的信息；公眾的參與或使用率(對公園、娛樂設施、圖書館、公共運輸等)；從收費和停車記錄中判斷旅遊的情況；對接受社會服務的人員進行調查獲得諸如接受培訓後的就業時間和薪水提高的幅度的情況；從社會服務部門得到實際幫助的人數；等等。
問卷調查還能直接獲得公眾對服務質量的評價，如：對娛樂機構和文藝活動的滿意度，能否獲得圖書館服務及其服務質量，對社區環境清潔的滿意程度，不被犯罪侵害的安全感，公共運輸服務的便捷性及其服務的質量等。
保證公民意見調查準確性的方法有：①避免抽樣錯誤，合理選擇樣本；②採用隨機抽樣；③樣本要求有代表性，應包括所有的公眾類型；④採用合適的訪談技術，以提高回收率；⑤對訪談者進行充分的培訓和監督控制；⑥問卷至少要發放給多個不同教育水平的人；⑦精心設計問卷內容，避免含糊和有偏見的問題。
採用的調查方法有：信件調查、親自訪談、電話採訪和綜合運用各種訪談技術。
4、特別的資料收集方法
有些績效的衡量需要藉助特別的設備來獲得資料，如空氣、水、噪音污染等的測定。路面平整度的測量也是一個例子。在獲得相關的技術數據以後，還應將它們轉換成人們普遍能理解的概念。
（二）行政績效評估的定量測定方法
評估有兩個相互關聯的方面：採用各種方法來監測公共行政部門運行的結果；套用某種價值觀念來確定這些結果對特定個人、團體以及整個社會的價值。這兩個相互關聯的方面是指在任何一個評價報告中都有事實和價值兩個前提存在。事實就是上面介紹的一系列行政績效信息，價值則是我們據以評估的指標體系。
行政績效評估主要包括行政經濟成本測定、效率測定、效益測定和公平測定四項內容，每項測定都要藉助於一系列績效指標。行政績效評估的測定方法就是指在行政績效評估過程中用於測定行政管理的經濟成本、效率、效益和公平程度的方法的總和。測定一般分為定性測定和定量測定兩類，這裡主要介紹的是前三項內容的定量測定方法。
1、經濟合理性評估方法
在績效一定的前提下，儘可能節省行政投入，就會使行政管理更加經濟，否則就會不經濟，即有可能造成浪費。在保質保量完成一定行政任務的情形下，行政投入越低，行政績效越高；反之，行政投入越高，行政績效越低。經濟合理性評估方法就是指通過對行政投入的測定來確定行政管理是否經濟合理的一種評估方法。
（1） 成本與投入的比率測定法
這是指通過測定作為行政管理成本的資金轉化為投入行政管理過程中的人力、物力和設備的比率來衡量行政績效的一種評估方法。行政管理的成本表現為資金，但是行政機關從事管理活動時直接投入的並不一定是資金，而是由資金轉化生成的人力、物力和設備等。成本與投入的比率即現有資金向投入的轉化率。
（2） 行政開支和業務開支的比率測定法
這是指通過測定行政開支與業務開支在總開支中的比率來衡量行政績效的一種評估方法。對公共服務機構來說，直接用於服務對象的開支為業務開支，服務機構的運營開支則為行政開支。由於兩種開支具有不同的性質，它們之間的比率就成為衡量行政經濟成本的一個標誌。例如20世紀80年代初，英國政府曾對森林保護專項基金的使用狀況進行了評審，結果發現專款中每100英鎊中就含有90英鎊的行政開支，實際用於樹木修復的支出只有不到l0％，大部分專款都用於購買辦公設施、設備，支付雇員工資、差旅費等。這就是不經濟的一個典型案例。
（3） 人均投入測定法
這是指通過測定投入行政管理的轄區居民人均費用來衡量行政績效的一種評估方法。這裡的人均投入並非行政組織工作人員的人均開支，而是轄區所有成員在特定領域的人均開支。例如英國警察工作績效指標中就有“警察工作的居民人均淨投入”的內容並採取分享計算的方式。作為納稅人，公民實際上是這些投入的承擔者，將這項測定作為一種績效評估指標，可以清楚地看到行政機關的稅收用途和實際效果，是公民監督政府的一個有效工具。此外，還可以比較警察部門在不同方面的人均淨投入和不同地域的警察部門在同一方面的人均淨投入，這些都是衡量人均投入並進行有效比較的評估方法。
（4） 單位成本測定法
這是指通過測定每完成一單位行政工作量所需成本來衡量行政績效的一種評估方法。單位成本這一概念涉及投入和產出，因而這既是一個經濟水平的展示，也是一個效率水平的展示。
（5）經濟改進餘地測定法
這是指通過測定完成某一行政工作任務是否存在經濟改進餘地來衡量行政績效的一種評估方法。測定節支可能性或尋求節支領域的方法就是經濟改進餘地測定。如果通過調查和分析，發現現有的行政績效在現有的人力、設備和財政支持下還有很大的改進餘地，可以節省投入，就可以從反面說明行政績效不高。如果發現只有依靠大力實施人員更換或者培訓，更新現有設備和加大財政投入，才能促進經濟績效的提升，則說明現有條件水平的經濟績效已經充分發揮出來了。
2、成本-收益評估方法
在行政管理活動中，如同在經濟活動中一樣，任何收益的取得總需要支付一定的成本。成本與收益之間的關係構成所謂的效率。在成本一定的情形下，收益越高，則效率越高；在收益一定的情形下，成本越高，則效率越低。成本-收益評估法是指分析人員通過將行政活動的貨幣成本和總的貨幣收益量來進行比較，以測定其效率的行政績效評估方法。
成本-收益分析已被廣泛運用於許多不同的公共項目和工程。它最早用在大壩建設、提供水源包括分析水力發電、洪水控制、灌溉、娛樂的成本-收益分析上。這種分析方法具有以下特徵：
其一，它試圖衡量一個公共項目可能對社會產生的所有成本和收益，包括許多很難用貨幣成本和收益來計量的無形部分。
其二，如果一項政策或項目的淨收益(即總收益減去總成本)大於零並高於其他公共或私人投資方案的淨收益時，它就被認為是有效率的。因此，這種方法體現的是一種經濟理性。
其三，一般使用私人市場作為公共項目評估的出發點和參照物。公共投資的機會成本常常通過考慮投資於私人部門可能獲得的收益來計算。
成本-收益分析有很多的優勢：第一，成本和收益都以貨幣為共同的計 量單位，從而使分析人員得以從收益中減去成本，這在後面談到的成本一效益分析中是不可能的。第二，成本-收益分析使我們超越單一政策或項目的局限，將收益同社會整體的收入聯繫起來。這也是有可能實現的，因為個別的政策和項目至少在原則上可以用貨幣來表示。最後，成本-收益分析使分析人員可以在更廣泛的不同領域間進行項目比較(如健康和交通)，因為淨收益是用貨幣來表示的，具有可比性。
該方法的具體操作可以分為以下步驟：
首先， 估計成本和收益
使用這種分析的關鍵是考慮一個政策或者項目可能帶來的所有成本和效益。為避免遺漏，我們可以將成本和效益進行分類羅列。
(1)內部和外部成本及收益。當分析人員和項目決策者劃定目標群體時，就可以粗略界定內部成本及收益和外部成本及收益。內部成本及收益是由項目投資經營主體承擔的成本與獲得的收益。例如，要在城市中心區域建造體育館，作為城市改造和發展項目的一部分，它要在城市轄區範圍內發生成本、取得收益，包括建造成本和租金收入。該項目也可能有外部成本及收益。是對目標邊界以外的正溢出或負溢出。例如，由於該體育館的設施在周邊地區數一數二，可能城市周邊的體育愛好者都來進行體育活動，而原來的周邊體育設施將出現空閒。
(2)可直接計量和間接計量成本及收益。成本或收益可能是有形的，也可能是無形的。有形是指成本和收益可用直接的市場價格來計算，無形是指成本和收益須間接地使用估計的市場價格來計算。
(3)首要和次要成本及收益。首要成本或收益是指與最重要的項目目標相關的成本或收益，次要的含義正好相反。例如，體育館的修建的最主要目標是迎接即將在本市召開的運動會，那么首要的成本或收益就包括建造成本和運動會收入。因為如果城市較小和已有一些體育館，所以運動會過後的使用率預計將比較低，則其維護費用和日常租金就只是次要成本和收益。
(4)淨收益值和再分配性收益。這裡的問題在於，成本和收益相抵是使總體收入增加，還是僅僅引起不同人群之間的資源轉移。淨收益值指真正的淨收入增加(總收益-總成本)，而再分配性收益是指以一個群體的犧牲為代價向另一個群體“貨幣性地”轉移收入，但並不增加淨收益值。這兩種變化所帶來的福利分別被稱為真實的福利和貨幣性的福利。例如，體育館的修建可能帶來運動會期間收入除減去成本外，還淨賺l00萬元，這是淨收益值即真實的福利；另外，如果運動會以後該體育館的收入也一直增加，而城市中其他體育設施的使用相應減少並導致其收入減少(假設前者的增加量與後者的減少量幾乎相等)，那么該體育館所獲得的收入是再分配性收益，其所獲福利是“貨幣性”的。因為兩者互相抵消，而沒有改變淨收益值。
3、成本-效益評估方法
成本-效益評估方法是評估人員通過量化各種政策或行政方案的總成本和總效果來對它們進行對比從而提出建議的方法。不同於成本-收益分析試圖用統一的價值單位來衡量所有因素，成本-效益分析使用兩個不同的價值單位。成本用貨幣來計量，而效益則用單位產品、服務或其他手段進行計量。由於缺乏統一的計量單位，這裡就無法運用淨效率和淨收益這樣的概念來進行評估。但是，可以計算出成本-效益和效益-成本比例，例如，成本／衛生服務量的比率或衛生服務量／成本的比率。
這些比率與成本-收益比率相比，在總體上有不同的含義。一方面，它們都告訴我們每投入l元能產出多少產品或服務，或者說每單位產品和服務需花多少貨幣。另一方面，成本-收益比率告訴我們在特定的情況下收益多於成本多少倍，如果有淨收益的話，成本-收益比率必然小於l。這對於成本-效益比率卻不適用．它在不同的情況下有不同的意義。
成本-效益分析特別適用於這樣的問題，即為了實現不能用收入表示的目標而最有效地使用資源的問題。在美國，它已經用於司法、人力資源培訓、交通、健康、國防和其他領域。它有如下明顯特徵：
其一，由於它避開了用貨幣單位來計量收益的問題，因而比成本-收益分析更容易套用。
其二，由於很少依靠市場價格，因此它很少運用私營部門利潤最大化的邏輯。例如，它很少考慮收益是否大於成本或在私人部門的不同投資是否能得到更多的利潤等問題。
其三，特別能適用於評估外部性和無形的成本或收益，因為這些影響都很難用貨幣進行衡量。
成本-效益評估模式的一般關注焦點是：
（ 1） 最低成本評估
在確定了想要達到的效益以後，通過實證分析尋找完成預定效益的最低成本。如果行政績效成本高於這個最低成本，則被認為行政績效的效益比較低。
（2） 最大效益評估
在確定允許的最大成本上限(通常為預算限制)後，通過不同的操作方式的評估，找出可能形成的最大效益。如果行政績效低於這個效益，則行政效益比較低。
（3） 邊際效益評估
邊際效益是指在現有成本(固定成本)外再多花一定成本(變動成本)所獲得的額外效益。例如，假設政府在義務教育方面每月花費10 000元人民幣維持學校一個20人的班級，每人人均現有成本為500 元。這裡l0 000元為固定成本，20人接受義務教育為效益(最低效益)。如果再增加500元的成本，這個班級可以增加到23人，後3人的人均成本不到200元。因為對於同一個教師來說，教20人和23人幾乎沒有太大的區別，教師工資成本不會有太大的增加，此外黑板、粉筆等教學設備的成本也不會有太大的增加。本來，按照固定成本計算，增加500元投入只能增加1人接受義務教育，但實際上增加了3人，多出2人接受義務教育則是新增加成本所產生的邊際效益。在採用邊際效益分析方法進行績效評估時，如果服務或產品的數量以及成本可以用兩個連續的尺度表示出來，就可以計算兩個(以上)方案的邊際效益。例如兩個警察局提供治安服務的成本可以用下面兩個尺度來衡量：與每小時巡查相關的成本；已報告的、已阻止的、已調查的及已結案的針對財產的犯罪行為的數量。可以對兩個警察局建立連續的成本-效益函式。一般說來，超過要求的最低效益又具有最低成本-收益比率的方案，往往具有更大的邊際效益。
