歷史演變
不起訴制度不起訴主要體現的是寬嚴相濟、訴訟效率原則。中國古代雖有“嚴刑峻法”、“治亂世用重典”的傳統，但統治者在儒家“禮”、“仁”、“以德治國”道德傳統的影響下，各個朝代都存在一些寬免刑罰的理論與實踐傳統，對我們研究不起訴思想淵源有一定借鑑意義，綜合起來可以從三方面來看：（一）因時而赦及分化瓦解思想；（二）對具體案件區別對待、便宜從事；（三）寬嚴相濟的刑事政策。①
（一）因時而赦及分化瓦解思想
因時而赦是指根據國家當時的形勢而採取寬大、赦免的刑事政策。中國古代赦的種類比較多，如大赦、特赦等。先秦的法家主張以法律、刑罰作為基本政治手段進行統治。自商鞅變法以後，秦朝歷代的統治者都厲行“以法治國”，秦始皇更是奉法家集大成者韓非“以法為本”的“法治”理論為治國的指導思想。②史載秦始皇統一六國後“剛毅戾深，事皆決於法，……於是急法，久著不赦。”，秦始皇在位三十七年，從未行赦。後人以為“秦人極刑而天下叛”。漢朝時，統治者吸取前車之鑑，行寬緩之政消除秦朝苛政的影響，這一時期大赦非常頻繁。漢高祖在位十三年赦八次，被國外學者認為是開創大赦令的先例。③“西漢之世，赦令最頻數，高帝在位十九年，凡九赦，蓋漢初得天下，人之染秦俗者深，事之襲秦弊者久，不可不赦，赦之所以與民更始也。”④通常，統治者是為了社會的安定頒詔寬免刑罰，據《漢書·宣帝紀》記載：漢宣帝本始四年四月郡國四十九地震或山崩水出，大赦天下。元康二年春正月詔曰：“書雲文王作罰，刑茲無赦，令吏修身奉法，未能稱朕意，朕甚憫焉，其赦天下，與士大夫勵精更始。” 《漢書·元帝紀》記載：“漢元帝三年詔曰：百姓仍遭凶厄，無以相振，其赦天下。”，等等，這種因災害而赦免犯罪、寬免刑罰的做法在宋朝、元代等都出現過。其主要的原因是因為統治者面對接踵而來的災害無力賑災，廣大民眾因災害流離失所，迫於飢餓，犯罪量劇增，這時候如果固守原來的法律，採取以刑去刑，非但達不到遏制犯罪的目的，還極易引發社會矛盾，危害皇權。
分化瓦解，實質上是統治者利用赦免的方式所期望達到鞏固統治、平息社會動亂的目的。沈家本在他的著作《歷代刑法考》中認為“高祖之赦所以安反側而散其勢也”，此外， 《晉書·刑法志》其中也有“赦而散之”的說法，這種適時寬免刑罰，使統治者無需付出高昂的代價，就達到分化反叛勢力，促使社會安定。
而對於一些重罪，如十惡之罪，一般是不赦免的。赦免的一般是針對較輕的罪。 《宋史·太宗記》記載“……民犯罪情輕者，釋之。”，這樣的赦例歷史上不勝枚舉，有時赦“徒”以下犯罪，有時候是“流”以下犯罪，對於更加輕微的犯罪實行更加寬大的政策，漢景帝時，官員吃喝下屬食物被發現的不以受賄罪論處，只是計算食物的價值令其賠償即可，這一點類似我們今天所規定的“犯罪情節顯著輕微，危害不大的，不認為是犯罪”的可以適用不起訴的情形之一。歷史上的赦免對象，不僅僅適用在押的犯罪者，更主要的是適用未捕獲的和未發覺的犯罪分子，這種做法的目的也是為了以安反側、分化瓦解犯罪，類似我們今天的自首從輕或免除刑罰的情形。此外，雖然古代的證據採信以神示證據制度和刑訊逼供證據制度為主，但古代對證據不足、有罪證據與無罪證據相當而又不能互相否定的疑案，也存在“罪疑惟輕，功疑為重”的思想，即對有疑罪的從輕處理；對有功勞有懷疑的仍給予獎勵。又如《禮記·王制》記載：“疑獄，汜與眾共之。眾疑，赦之。”即對於疑案要徵求大家的意見，如果大家都認為證據不足，就赦免他。這是“存疑從無”和“證據不足不起訴”的思想萌芽。
（二）對具體案件區別對待、便宜從事
特赦、大赦帶來顯而易見的弊病是對具體案件和具體犯罪者不能區別對待，容易造成不該赦免的赦免了，而該得到赦免的不能赦免。尤其是“大赦天下”這種一刀切的做法更會放縱一些罪大惡極的慣犯和累犯，給社會帶來更不安定的因素。因此，古代有的統治者在寬免刑罰上採取了區別對待的方法來避免這種弊病，歷史上典型的方式有“錄囚”和“慮囚”制度的確立，“錄囚”和“慮囚”制度起源於漢代，指封建君主或官吏查閱囚犯案卷或直接訊問決獄情況，平反冤獄或督辦久系未決的案件。 《後漢書·和帝紀》 ：“永元六年秋七月……錄囚徒，舉冤獄。收洛陽令下獄抵罪。”此後唐、宋時代亦是如此。 《玄宗紀》記載“開元三年五月，以旱，錄京師囚徒”。
錄囚或慮囚一般分為兩種形式，一是帝王親錄，一是派官員錄囚或慮囚。帝王親錄製度在許多朝代都存在過，後來逐漸減少。官員被派往地方錄囚或慮囚，具有“小事立斷”的職能，事先不必上奏請示，即可“便宜從事”。但古代的“便宜從事”，並不是“罪行擅斷主義”，這和我們現在的起訴便宜主義實際上沒有什麼本質的區別。在古時的司法實踐中，“便宜從事”必然出現“同罪異罰”、“因人而異”的法律適用情況，把握尺度如何直接關係到社會矛盾在制度層面的體現，古時在防止擅斷方面給我們提供了兩條非常的寶貴的經驗，一是“指導以明之”，即指導刑罰的思想或政策要明確；二是慎選執法官員，即提高執法官員的素質，慎重選擇掌獄的官吏。這些對中國現代法律制度的完善和發展都有重要的借鑑意義。
（三）寬嚴相濟的刑事政策。
寬嚴相濟相當於今天的“懲罰和寬大相結合”的刑事政策。在古代，一旦社會矛盾激化到不可調和，這種情況下採取嚴刑罰非但不能解決社會矛盾，也無助於解決犯罪問題。反之，統治者越是適用重型，越可能使社會矛盾進一步惡化，那么這時候採取寬大政策就更有利於緩解社會矛盾。刑罰本身是一種惡害性，不論是肉刑、身體刑或自由刑都是如此。刑罰一旦適用後，很難逆轉，不可彌補。對犯有惡劣罪行的人是不能放棄刑罰，但對一些一般輕微犯罪，如果一味強調用刑罰去嚴懲，不給他們一條悔過自新之路，結果很可能是堅定了他們繼續作惡的決心，從而給社會造成更多不安定的因素。古代這種思想和今天的刑法指導原則基本吻合。
二、建國後的不起訴制度
早在民主革命時期的有關法律中對犯罪嫌疑人的不起訴就有記載。如1948年11月30日華北人民政府頒布的《關於縣市公安機關與司法機關處理刑事案件權責的規定》中就規定了對於漢奸、特務及內戰戰犯等案件，“偵查的結果嫌疑不足，或其行為不成立犯罪等，再則縱系罪犯，而以不起訴為適當時，則公安機關均有權釋放。不予起訴，司法方面不得干涉。”這裡的不起訴包括存疑和不構成犯罪的不起訴和構成犯罪酌情不起訴三種形式。1954年和1979年的《中華人民共和國人民檢察院組織法》也都對此作了類似的規定。
免予起訴是中國司法實踐獨創的一個制度，在打擊犯罪、執行國家懲辦與寬大相結合的刑事政策的司法實踐中發揮了積極的作用。免予起訴制度誕生於中國肅反運動的司法實踐，確立於審判日本戰犯的立法。1956年4月25日，全國人大常委會通過的《關於處理在押日本侵略中國戰爭中戰爭犯罪分子的決定》中規定：對於次要的或者悔罪表現較好的日本戰爭犯罪分子，可以從寬處理，免予起訴。1979年7月7日頒布的《中華人民共和國刑事訴訟法》規定：“不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以免予起訴。”也就是說，中國1979年刑事訴訟法中規定了免予起訴制度與不起訴制度並存，該法在第11條、102條和104條中對不起訴的條件、複議、覆核及申訴的程式和期限等作了明確規定，確立了中國不起訴制度。由於免予起訴制度存在著不經人民法院審判程式就定公民有罪，不符合法制原則，另外免予起訴由人民檢察院一家作出，缺乏應有的制約、限制，甚至剝奪了被告人訴訟權利的行使。例如，莆田縣人民檢察院1995年共受理起訴的人犯589人，決定免予起訴的竟達106人，占總審查人數近18%，而其中由檢察院自行偵查的案件免予起訴的更達65%。一些官員犯罪因其地位特殊性，本應該有罪起訴的被決定免予起訴，導致社會輿論批評。絕大部分學者、專家認為免予起訴的定罪免訴職能不應該由檢察院來行使。為此，1996年修訂的刑事訴訟法第142條第2款規定：“對於犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定”。
1996年修改後刑事訴訟法在取消免予起訴的同時，排除了人民檢察院的定罪權，擴大了不起訴的範圍，設立了相對不起訴制度，吸收了免予起訴中的部分合理核心，賦予了檢察機關一定的自由裁量權，體現了起訴法定主義與起訴便宜主義的有機結合，這是中國刑事訴訟進一步走向民主法制的又一重要體現。完全符合國際刑事訴訟發展的潮流，使不起訴制度進一步完善。
各國法規
不起訴制度一、英國的不起訴制度
英美法系國家實行當事人主義，在起訴問題上檢察官對案件享有廣泛的不起訴裁量權，並殊少受到限制。⑤英國作為英美法系的代表，歷來重視檢察官在行使刑事權力的自由裁量權。英國刑事訴訟法規定：“有犯罪嫌疑必須起訴，這從來就不是我們國家的方針”，只有“該案件符合公共利益，他才應該被起訴”。根據這一規定，公眾利益是檢察官考慮起訴或不起訴的首要問題，只要檢察官認為不符合公眾利益，就可以裁量不予起訴。換言之，檢察官不起訴裁量權不受案件輕重的限制。⑥英國的警察部門對案件偵查終結後，凡是認為應該起訴的案件必須移交檢察官審查，以決定是否向法院起訴。檢察官在審查時，主要考慮證明案件事實的證據是否充分，如果覺得證據不足，案件就會被退回警察部門或作不起訴處理。但是檢察官沒有自行偵查權，但擁有根據公共利益標準而決定是否提起公訴的自由裁量權。檢察官所作出的不起訴決定為終局性決定，不受警察部門或者其他機構的影響。在英國，不訴率所占比例不是很高，有資料表明，在英國經過檢察機關審查後的案件，每年決定不起訴的約占12%，其中，約70%是因證據不足；約30%是檢察官認為不符合公共利益而決定不起訴。不符合公共利益的情形主要包括被害人不願意對被告人繼續追訴、青少年犯罪案件、精神病人犯罪案件等。
二、美國的不起訴制度
美國的刑事訴訟中沒有自訴案件，不過任何公民都可以向檢察機關或法院提出控告。而是否提起訴訟，則要經過法定的程式。對於那些兇殺、強姦、搶劫等重罪案件，聯邦和半數的州的法律規定必須由大陪審團決定是否起訴，先由檢察官向大陪審團提供起訴書草案和收集整理好的有罪證據，然後由檢察官就法律問題向大陪審團進行解釋，大陪審團經過審查、評議和投票表決，如果有半數以上成員認為應當提起訴訟，就批准起訴，進入下一個審判程式；如果有半數以上的成員認為所提供的證明犯罪嫌疑人有罪的證據不足，不應當提起訴訟，就作出不起訴決定。在美國，檢察官的不起訴裁量權受國家起訴政策的指導，雖然檢察官在決定是否起訴時要考慮犯罪的輕重，但還需要考慮犯罪嫌疑人的個人情況和是否有利於其改造等其他因素。即使是重罪案件，如果檢察官對案件進行綜合考慮後，認為起訴不利於犯罪行為人改造、不體現公眾利益、無助於遏制犯罪或耗費司法資源太大時，都可以不起訴。⑦但對於一些輕罪案件，一般由檢察官自行決定起訴還是不起訴。
三、德國的不起訴制度
德國的起訴程式與中國不同，它不是獨立的訴訟程式，而是作為偵查終結的一種結果，偵查和起訴一起組成審判前程式。德國檢察官在刑事訴訟中的職責之一是領導和指揮警察進行偵查，決定是否提起公訴。檢察官根據案件事實和法定條件如認為法院不必要給予處罰，則經管轄法院同意可以不起訴；如果公訴已經提起的，經檢察院和被起訴人的同意，在法院審判前可以隨時撤銷案件，這種提起公訴後檢察院還可以作出不起訴決定的做法是德國不起訴的特色。
德國實行起訴裁量原則，指在刑事追究利益不大、優先考慮程式的經濟性或者有其他法律政治利益與刑事追究相牴觸的情況下，儘管存在著行為嫌疑，檢察機關仍可以對此不立案偵查或不提起公訴。⑧德國現行刑事訴訟法典第153、第154條規定的暫時不予起訴、免予刑罰的前提的不予追訴、國外行為不追訴、出於政治原因不追訴、以行動自責時不追訴、不重要的附加刑時的不追訴等制度，都充分說明起訴裁量原則在德國刑事訴訟中被廣泛運用。1964年以來，德國起訴裁量的適用範圍呈擴大勢態。1993年1月1日頒布的《減輕司法負擔法》進一步擴大了“起訴權衡原則”的適用範圍，檢察機關終止刑事訴訟的許可權被擴大到中等嚴重程度的犯罪。⑨據統計，德國檢察官審查起訴的案件，每年起訴的約占35%，不起訴占50%，免訴占10%，另有5%作其他處理。⑩
對於檢察機關的不起訴決定，被害人有權提起強制起訴程式進行制約。若法官作出裁決要求起訴，檢察院必須執行，提起公訴。
四、法國的不起訴制度
法國刑事訴訟法接受了起訴便宜主義原則，該法第40條規定：“檢察官接受申訴和指控並估量如何處理”。這就說明在法國，檢察官沒有義務對所有指控都啟動訴訟。11法國的檢察官一般駐於法院內對犯罪提起公訴。但法國一個重要的司法傳統是預審法官的存在，預審法官進行偵察和預審。如果認為應該公訴，將卷宗移送檢察官提起公訴。因此不起訴決定由預審法官作出。《法國刑事訴訟法典》第177條規定：“如果預審法官認為案件事實並不構成重罪、輕罪或違警罪，或者罪犯無法認定，或者對被審查人的控告尚不充分，應當裁定宣布不予追訴。”即預審法官有權對其認為無罪、證據不足的案件決定不起訴。該法典185條還規定，共和國檢察官有權就預審法官的裁定向刑事審查庭提出抗訴。對於不起訴決定，如果出現新的控告可引起重新審查。這說明不起訴雖具有終止訴訟的作用，但檢察院有權決定是否有必要根據新的控告重新開始審查，然後重新提起。
五、日本的不起訴制度
根據日本的法律，刑事訴訟的起訴實行國家起訴主義、起訴壟斷主義和起訴便宜主義。即刑事案件只能由國家提起刑事訴訟，檢察院是唯一的起訴機關，檢察官有自由裁量權，不允許刑事案件自訴。日本《刑事訴訟法》第248條規定：檢察官根據犯罪嫌疑人的性格、年齡及境遇，犯罪的輕重情況與犯罪後的表現，認為沒有必要追訴的可以不起訴。日本檢察機關提起公訴的案件只占起訴案件的50.4%，余者絕大多數屬“起訴猶豫”(即裁量不起訴)，據考察，1980年被“起訴猶豫”的人員在三年內重新犯罪率為11.5%，而同期被判緩刑及刑滿釋放人員重新犯罪率為21.5%和57.2%，12可見裁量不起訴的效果在日本是明顯的。此外，對於證據不足的案件，如果在不起訴後發現新的重要證據，檢察官可以就同一案件再提起公訴。這類似於中國對存疑不起訴的處理。
六、韓國的不起訴制度
韓國的《刑事訴訟法》賦予檢察官擁有獨占決定是否起訴的權利。檢察官擁有較大的自由裁量權，有權力在某些情況下決定不起訴。比如罪行輕微、犯罪人有悔罪表現、沒有處罰必要等情況。有資料表明，韓國的不起訴所占的比例比較高，如1998年韓國檢察廳共辦理了2391960件刑事案件，其中244782件被檢察官適用微罪不起訴，占總數的10.2%。案件由被害人自己調查的，如果對檢察官的不起訴不服的，可以向高等檢察廳申請複議，如果對高等檢察廳的複議決定仍然不服，可以向大檢察廳申請複議。與中國的刑事訴訟不同的是，韓國沒有公訴轉自訴的程式，即檢察官對起訴是壟斷的。
性質特點
不起訴制度長期以來，中國法學界和法務部門對於1979年刑事訴訟法規定的免予起訴存在較大的爭議，多數人認為檢察機關免予起訴的決定職能相當於法院作出的確認有罪但免除刑罰的判決，這樣，賦予作為國家法律監督機關的檢察機關這種定罪免訴的權力顯然是行使了人民法院的職能，客觀上破壞了法律的權威。因此，中國在1996年修訂刑事訴訟法時，立法者充分考慮了法務部門和專家學者的意見，取消了免予起訴，確立了相對不起訴，即賦予檢察機關根據案件實際情況靈活處理便宜行事的權力。檢察機關對於犯罪情節輕微，但依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，享有決定是否起訴的自由裁量權。這樣就將原來可以適用免予起訴的對象納入不起訴的範圍，在原有的不起訴制度中增加新的內容，可見，不起訴內涵擴大了，形式更多元化了，形成了適合中國國情的不起訴制度。
不起訴制度作為檢察機關獨有的一項職權，體現了中國“區別對待”和“懲辦與寬大”相結合的刑事政策。其理論淵源是起訴便宜主義，起訴便宜主義是指公訴方依據法律的授權，基於刑事懲誡的目的和權衡各種利益，對其所審查起訴的刑事案件，選擇是否做出控訴以停止刑事程式的原則。起訴便宜主義是與起訴法定主義相對應的刑事訴訟原則，從性質上看，起訴法定主義更似屬起訴方職權原則，是一種相對於起訴主體的追訴義務，起訴便宜主義是從起訴的內容著手，更注重起訴後果、起訴效力，以及不同的刑事政策而便宜起訴。在現代刑事訴訟中，基於各種刑事政策權衡和增強訴訟效率的要求，絕對的起訴法定主義已無法在各國刑事訴訟中實現。起訴便宜主義在各國刑事訴訟中都有了直接的體現，起訴便宜主義與起訴法定主義並存相濟已成定勢。中國起訴制度的改革也基本上是遵循這一思路進行的。
中國不起訴制度包括三方面的內容：不起訴決定的作出(或稱不起訴)，對被不起訴人的事後處理和對不起訴決定權的制約。
根據《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規則》關於不起訴部分的規定，不起訴是指人民檢察院對公安機關偵查終結移送起訴的案件、人民檢察院自行偵查終結的案件進行審查後，認為案件不符合起訴條件或者可以不將犯罪嫌疑人交付審判，而作出的不將犯罪嫌疑人提交人民法院審判的一種處理決定。不起訴決定具有在審查起訴階段終結訴訟的法律效力。但人民檢察院作出不起訴決定後並沒有完成訴訟任務，其對於被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，應當發出檢察意見和移送有關主管機關處理，並且對此進行監督，考察對被不起訴人的處罰效果，這是對被不起訴人的事後處理。人民檢察院具有作出不起訴決定的權力，這種權力並非不受制約。為保障訴訟主體的合法權益，防止作出錯誤的不起訴決定，刑事訴訟法及有關刑事政策規定了對不起訴決定的案件通過聘請人民監督員參與決定的制約程式。
不起訴制度是上述三者的有機結合，孤立地看這三方面中任何一方面都不能稱之為不起訴制度。
對於不起訴的概念，目前理論界大致有以下幾種表述：
1、不起訴，是指人民檢察院對於公安機關偵查終結移送起訴的案件和自行偵查終結的案件，經審查認為犯罪嫌疑人具有法定不追究刑事責任的情形，或者犯罪情節輕微依法不追究刑事責任，以及證據不足不符合起訴條件，作出不將犯罪嫌疑人交付人民法院審判的一種處理決定。
2、刑事不起訴是檢察機關公訴職能的一項重要內容，檢察機關通過公安機關偵查終結移送起訴的案件和自行偵查終結的案件審查後，認為犯罪嫌疑人的行為依法不應追究刑事責任，或者其犯罪情節輕微，依照刑法不需要判處刑罰或者免除刑罰，以及對於補充偵查的案件，認為證據不足，不符合起訴條件，從而不將犯罪嫌疑人訴交法院審判的處理決定。
3、不起訴是人民檢察院對偵查終結的刑事案件，確認符合法律規定終止刑事訴訟的條件而作出不將被告人交付審判機關的決定，就此終結刑事訴訟的一項訴訟的活動。
4、不起訴是人民檢察院在審查起訴後，作出的不將案件移送到人民法院而終止訴訟的決定。不起訴決定具有終止訴訟的效力。
5、不起訴是指檢察機關對偵查終結的刑事案件審查後，確認依法應當不追究刑事責任，或可以免除刑罰不將被告人交付審判機關而自行終止刑事訴訟的一項訴訟活動。
6、不起訴是人民檢察院通過審查起訴，認為案件缺乏訴訟條件或者處罰條件，或者認為沒有起訴的必要，而依法作出的終止訴訟的司法處分。
綜上，上述表述大同小異，均從不同角度來反映不起訴的概念。
情形種類
不起訴制度法定不起訴，是指《刑事訴訟法》第142條第1款規定：犯罪嫌疑人有本法第15條規定的情形之一的，人民檢察院應當作出不起訴決定。這種情形我們稱之為絕對不起訴，根據《刑事訴訟法》第15條規定，法定不起訴適用於以下六種情形：
（1）情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的
中國刑法把情節分為定罪的界限的定罪情節，根據《中華人民共和國刑法》第十三條來理解，如果某行為雖具有一定的社會危害性，但情節顯著輕微危害不大的，不能認為是犯罪。既然不是犯罪，而是一般違法行為，人民檢察院當然不能提起訴訟，作出起訴決定。
（2）犯罪已過追訴時效期限的
刑法規定犯罪已過追訴時效期限的不再追訴，主要是因為犯罪分子對社會已無危害，沒有必要再對他追究刑事責任。中國《刑法》第76條、77條、對追訴時效有具體規定。犯罪已過追訴時效不予起訴，這是近代世界刑事訴訟法普遍適用的原則。
（3）經特赦令免除刑罰的
特赦是全國人大常委會根據中共中央或國務院的建議，經過審議決定，由最高人民法院和高級人民法院執行。在中國，凡是由全國人大常委會決定，對特定犯罪人免除刑罰的，公安機關不得立案偵查，檢察機關也不得向人民法院提起訴訟。
中國告訴才處理的案件有三種，侮辱誹謗罪，暴力干涉婚姻自由罪、虐待罪。這些案件涉及的主要是公民個人的權益，如婚姻、名譽等，實質上是公民個人的私權，是否追究加害者的刑事責任由公民個人自行決定。對於這些案件，如果被害人及其他有告訴權的人不提出告訴，或者提出告訴後又撤回告訴的，人民檢察院依法作不起訴處理。
（5）犯罪嫌疑人、被告人死亡的
犯罪嫌疑人、被告人死亡的，意味著失去了追究刑事責任的對象，追究其刑事責任已沒有任何實際意義，故刑事訴訟活動沒必要繼續進行下去，因此，人民檢察院應當作出不起訴決定，就此終止刑事訴訟。
（6）其他法律規定免予追究刑事責任的
《刑事訴訟法》第142條第2款規定：對於犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。相似於國外學者的“微罪不起訴”，筆者認為這樣稱謂能體現其性質，還是比較科學的。從刑事訴訟法規定看，酌定不起訴的適用必須同時具備兩個條件：一是犯罪嫌疑人的行為已構成犯罪，應當負刑事責任；二是犯罪行為情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰。依照刑法規定，以下幾種情形可以適用這種不起訴：
刑事訴訟法（2）犯罪嫌疑人又聾又啞，或者是盲人的（《刑法》第22條）；
（3）犯罪嫌疑人因正當防衛或緊急避險過當而犯罪的（《刑法》第20條、第21條）
（4）為犯罪準備工具，製造條件的（《刑法》第22條）
（5）在犯罪過程中自動中止犯罪或者自動有效防止犯罪結果發生，沒有造成損害的（《刑法》第24條）
（6）在共同犯罪中，起次要或輔助作用的（《刑法》第27條）
（7）被脅迫參加犯罪的（《刑法》第28條）
（8）犯罪嫌疑人自首或有重大立功表現或者自首後又有重大立功表現的（《刑法》第67條、第68條），但是需要注意的是，人民檢察院可以作出也可以不作出起訴決定，在確認犯罪嫌疑人有上述情形之一後，還必須在犯罪情節輕微的前提條件下才能考慮適用不起訴。即人民檢察院要根據犯罪嫌疑人的年齡、犯罪目的和動機、犯罪手段、危害後果、悔罪表現以及一貫表現等進行綜合考慮，只有在確實認為不起訴比起訴更為有利時，才能做出不起訴決定。有的學者將其解釋為“酌定不起訴”，把“應當不起訴”稱為“法定不起訴”。
（三）證據不足不起訴
《刑事訴訟法》第140條第4款規定，對於補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足的，不符合起訴條件的，可以做出不起訴的決定。這種不起訴的適用前提是案件必須經過補充偵查。這裡需要指出，所謂“可以”做出不起訴決定，並不意味著檢察機關有權在起訴與否之間做出自主選擇，因為證據不足屬於不具備起訴條件的情況，因而不能提出起訴。在此意義上，所謂“可以”一詞的表述並不準確，科學的含義是“應當”。
依據最高人民檢察院的《規則》的規定，具有下列情形之一的，不能確定犯罪嫌疑人構成犯罪或需要追究刑事責任的，屬於證據不足，不符合起訴條件，可以做出不起訴決定：
（1）據以定罪的證據存在疑問，無法查證屬實的；
（2）犯罪構成要件事實缺乏必要的證據予以證明的
（3）據以定罪的證據之間的矛盾不能合理排除的；
（4）根據證據得出的結論具有其他可能性的。
法律意義
不起訴制度（一）不起訴有利於保障人權
在提起公訴階段，人民檢察院通過對偵查終結的案件的審查，對不應追究犯罪嫌疑人刑事責任的案件或者不需要追究或無法追究犯罪嫌疑人刑事責任的案件，及時地做出不起訴的決定，可以防止過去那種久偵不決、久押不放，把案件“掛起來”的做法，從而及早的解除犯罪嫌疑人被追究的狀態，恢復其人身自由。因此，不起訴有利於保護公民的合法權益，保障無罪的人不受刑事追究，體現刑事訴訟法保障人權的宗旨。
人民檢察院在審查起訴時。發現犯罪嫌疑人具有不應追究刑事責任的情形或無法追究，或者認定犯罪嫌疑人的罪行輕微，不需要判處刑法或可以免除刑法時，及時地做出不起訴決定，終止訴訟程式，不讓案件再進入審判階段，這樣可以縮短訴訟時間，節約大量的人力和物力，從而減少訴訟成本，節約有限的司法資源，體現訴訟經濟原則。
近些年來犯罪有不斷上升的趨勢，其中重大犯罪上升尤為突出。我們應當把工作重點放在重大犯罪上，因此，對那些犯罪情節輕微不需要判處刑罰或者免除刑罰的案件，或者不應追究刑事責任的案件，及時果斷的做出不起訴的決定，有利於司法機關集中精力，花大力氣辦好大案要案。
救濟方式
不起訴制度根據刑事訴訟法第146條規定：“對於人民檢察院的依照本法第142條第2款規定的不起訴決定，被不起訴人如果不服，可以自收到決定書後七日內向人民檢察院申訴，人民檢察院應當作出複查決定，通知被不起訴人，同時抄送公安機關。”由此，我們可以了解被不起訴人自我救濟的具體法律程式：
1、檢察機關在向符合刑事訴訟法第142條第2款規定情形的被不起訴人送達不起訴決定書時，應當告知被不起訴人如果不服該決定，可以向人民檢察院申訴，同時這些告知事項必須在不起訴決定書中載明。
2、被不起訴人如果不服，可以自收到決定書後七日內向人民檢察院申訴，由作出決定的審查起訴部門辦理。這裡所說的“可以”，說明被不起訴人就算在七日之內不提出申訴，並不意味其申訴權當然消滅。法律規定任何公民具有申訴權，同樣，被不起訴人如果在七日之外，照樣可以向人民檢察院提出申訴，只是，這時候受理的部門是人民檢察院的控告申訴部門。至於人民檢察院什麼時候作出複查決定，法律並沒有規定期限，這屬於立法上的缺陷。
3、被不起訴人申訴應提交申訴書，寫明申訴理由。若沒有書寫能力的，也可以口頭提出申訴，人民檢察院應當根據其口頭提出的申訴製作比例進行複查。複查認為要維持的，報請檢察長作出複查決定。複查認為要撤銷的，則需檢察委員會討論決定。
4、複查決定書應當送達被不起訴人，並同時抄送移送審查起訴的公安機關。若撤銷原不起訴決定，則案件應及時交由審查起訴部門審查。
二、被害人的自我救濟途徑
防止濫用權力就必須以權力制約權力。48被害人的地位和被不起訴人顯然不同，司法實踐中，依法被檢察機關作相對不起訴決定的被不起訴人提出申訴的極少，因為一般而言，不起訴案件“總是對犯罪嫌疑人有利的處分”49，而被害人被人作為刑事案件中被侵害的一方，具有追究犯罪的強烈願望，因此被害人不服不起訴決定的卻屢見不鮮。因此，法律在被害人自我救濟方面規定的更詳細更全面。刑事訴訟法第145條規定：“對於有被害人的案件，決定不起訴的，人民檢察院應當將不起訴決定書送達被害人。被害人如果不服，可以自收到決定書後七日內向上一級人民檢察院申訴，請求提起公訴。人民檢察院應當將複查決定告知被害人。對於人民檢察院維持不起訴決定的，被害人還可以向人民法院起訴。被害人也可以不經此申訴程式而直接向人民法院起訴。”由此可見，中國被害人對被不起訴決定的救濟方式有兩種，一種是向人民檢察院提出申訴，另一種是向人民法院提起自訴。被害人的申訴和自訴不僅是對自己權益的積極維護，也是對不起訴的一種制約。
被害人申訴的法律程式基本上和被不起訴人申訴的一致，筆者在這裡就不再贅述。被害人向人民法院提起自訴的，也就是把原來有檢察機關的公訴變成自己參與的“自訴”，刑事訴訟法第170條在規定自訴案件適用範圍也明確：“被害人有證據證明對被告人侵犯自己人身、財產權利的行為應當依法追究刑事責任，而公安機關或者人民檢察院不予追究被告人刑事責任的案件。”法律這樣規定主要是為了被害人的合法權益在確實受到侵害時在國家公訴方面得不能得到保護時另一種救濟方式。但由此也圈定了被害人可以向法院起訴案件的範圍，即只有在自己的人身、財產權利受到被告人侵犯的案件才可以轉為向人民法院提起自訴。這裡的被害人不但可以是自然人，而且也可以是單位。在實踐中，單位作為被害人的主體出現，其所受到的損失一般要比自然人大得多，應該得到法律的保護。另外，如果被害人系無訴訟行為能力人或喪失訴訟行為能力，或死亡、失蹤，在這種特殊情況下，應允許其法定代理人、近親屬以被害人的名義向法院起訴。
刑事訴訟法第144條規定：“對於公安機關移送起訴的案件,人民檢察院決定不起訴時，應當將不起訴決定書送達公安機關。公安機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以要求複議。如果要求不被接受，可以向上一級人民檢察院提請覆核。”可見，公安機關若對檢察機關所作的不起訴決定有異議，可以通過要求複議和提請覆核兩種途徑來制約不起訴的決定。其中覆核是複議的必經步驟，公安機關只有在向作出不起訴決定的人民檢察院申請複議得到維持原決定後，才可以向上一級人民檢察院提請覆核。當然，公安機關也可以放棄覆核的權利。刑事訴訟法之所以這樣規定公安機關對不起訴決定的救濟處分正是體現了公檢法三家相互配合、相互制約的基本原則。
四、人民法院對檢察機關不起訴的制約
根據刑事訴訟法第145條的規定，被害人不服不起訴決定的，可以向人民法院起訴。人民法院對於被害人有證據證明對被告人侵犯自己人身、財產權利的行為應當追究刑事責任，而檢察機關不予追究被告人刑事責任的案件，可以作為自訴案件受理。犯罪事實清楚，有足夠證據的案件，應當開庭審判。法院通過受理被害人自訴案件的方式來監督制約不起訴的決定，糾正檢察機關的錯誤。
五、人民檢察院內部監督制約
中國檢察系統內部實行檢察一體化的原則，上級檢察機關領導下級檢察機關，對其不起訴的決定當然有權進行監督。根據刑訴法的規定，對於不起訴的規定,公安機關可以向上一級人民檢察院提請覆核，被害人也可以向上一級人民檢察院申訴。上級檢察機關可以利用這種途徑發現下級檢察機關的錯誤不起訴決定。在同一檢察機關內部，審查起訴部門做出的不起訴決定，也要報經檢察長或檢察委員會進行審查批准，以防止錯誤的發生。
刑事賠償
不起訴制度絕對不起訴的刑事賠償問題
根據中國《刑事訴訟法》第142條第1款和第15條的規定，絕對不起訴有三種情況：一種是構成犯罪；一種是沒構成犯罪，但構成違法；再一種是既不構成犯罪也不構成違法。第一種情形是指犯罪嫌疑人的行為構成犯罪但在程式上不需要追究，如犯罪已過追訴時效，犯罪嫌疑人死亡，經特赦令免除刑罰的，依照刑法告訴才處理的犯罪沒有告訴或者撤回告訴的。第二種情形是沒有構成犯罪，不能追究其刑事責任，但其行為是違法的，如刑事訴訟法第15條規定的情節顯著輕微危害不大不認為是犯罪；14歲以下未成年人犯罪或14歲以上16歲以下實施依法不應追究刑事責任的違法行為；不能控制和辯認自已行為的精神病人實施的危害行為。第三種情形是既不違法又不犯罪，被不起訴的犯罪嫌疑人純屬錯拘、錯捕的。如某甲被公安機關拘留後提請檢察機關批捕批捕後，檢察機關在審查起訴時發現犯罪行為並非某甲所為，或某甲的行為本身就是合法的。67
《國家賠償法》第17條第3項規定，依照《刑事訴訟法》第11條（修改後的15條）規定，被追究刑事責任的人，被羈押的國家不承擔賠償責任，由此可見，絕對不起訴的第一、二兩種情形的，國家均不負賠償責任。對此，筆者有不同看法，因為案件到檢察機關審查起訴階段，已經經過了偵查、預審、批捕、偵查終結提請審查起訴等幾個環節，對於一些法律常識問題不應該出現錯誤，如犯罪嫌疑人是否達到刑事責任年齡，是否具有刑事責任能力，是否已過追訴時效，是否經特赦案件，是否自訴和犯罪嫌疑人，行為是否達到犯罪程度等，都是每一個階段都要審查的基本問題，特別是在立案偵查階段，這些都是應該弄清楚的，如果檢察機關忽略了這些問題對犯罪嫌疑人拘留和批准逮捕、提請審查起訴，至少說明辦案人員工作中粗枝大葉、不負責任，甚至由種種原因故意為之，如果對這些情形國家賠償法規定一律不予賠償，不但違背了國家賠償法的立法初衷，更不利於保護公民的合法權利以及對司法人員的監督。當然，司法實踐中也有例外情況，不能一律給予賠償，如對於暫時難以查明身份的流竄作案的犯罪嫌疑人，司法機關一時難以斷定其是否是達到刑事責任年齡和具有刑事責任能力而對其實施了拘留逮捕，檢察機關在審查起訴時查明情況後，作不起訴決定的，國家就不承擔賠償責任。
對於絕對不起訴的第三種情形，國家應負賠償責任是沒有異議的。這種情況下，不該被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人被拘留、逮捕了，檢察機關作出了不起訴決定，純屬糾正錯案的補救方式。犯罪嫌疑人本身沒有任何的過錯，根據《國家賠償法》第15條第1項、第2項的規定，對於沒有犯罪事實或者沒有事實證明有犯罪重大嫌疑的人錯誤拘留的；對沒有犯罪事實的人錯誤逮捕的，受害人有權取得賠償。所以對於這類被不起訴人被拘留、逮捕的要給予國家賠償，對於財產被查封、扣押的，除解除查封扣押；對造成財產損失或丟失的，還應給予賠償，以維護憲法賦予公民的權利，同時也促進國家工作人員依法行使權力，嚴格執法秉公辦案從而推動廉政建設。
相對不起訴的刑事賠償問題
在檢察官的公訴裁量中，對根據刑事訴訟法第142條第2款作出的輕罪不起訴，不存在國家賠償問題，這一點理論界和實務界均無異議。因為犯罪嫌疑人的行為已構成犯罪，但情節輕微，如手段不惡劣或後果不嚴重等，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰。對於這種情形，檢察機關可以作出不起訴決定，即可以起訴也可以不起訴，這種情形的犯罪嫌疑人其行為不是沒有構成犯罪，而是構成犯罪，但由於情節輕微，刑法規定不需要判處刑罰或免除刑罰而已。因此，對其進行拘留、逮捕不屬於錯誤，是為了偵查的需要。而對其不起訴是為了使輕微犯罪的人悔過自新，給其一個重新做人的機會，所以屬於相對不起訴的犯罪嫌疑人，不符合國家賠償法第15條規定的刑事賠償的範圍，不予賠償。
存疑不起訴的刑事賠償問題
對於存疑不起訴案件中的被不起訴人是否有權請求賠償的問題，目前存在著很大的爭議。最高人民法院和最高人民檢察院的認識不一，理論界和實務界的觀點也相距甚遠，主要有以下兩種對立的觀點：
多數實務工作者和部分學者主張國家對存疑不起訴案件中的被不起訴人不承擔刑事賠償責任，68697071主要理由歸納有以下幾點為：1、作出存疑不起訴和批准逮捕是兩個獨立的訴訟決定，不起訴決定並不否定前面的訴訟行為。存疑不起訴的結果儘管也是以犯罪嫌疑人無罪而結束刑事訴訟，但不能因此否定先前作出的逮捕決定，兩者都是對案件的一種階段性評價，如果因為後來查明證據的變化而否定先前作出的決定，而要求作出決定的機關和辦案人員承擔責任，這於情於理都是令人難以接受的。對於當時符合逮捕條件的犯罪嫌疑人實施逮捕，但最終因為證據發生變化而認為是無罪的，在這種情況下，對犯罪嫌疑人的羈押是合法的羈押，國家不應承擔賠償責任；722、存疑不訴其實質是對案件所作暫時不起訴處分，並非對案件的實體處分，不能作為被羈押的犯罪嫌疑人無罪的最終結論。也就是說，之所以不能起訴是由於證據上的瑕疵，導致不符合起訴條件，它與法院的無罪判決有著本質上的區別。在存疑不起訴的情形中，被不起訴人仍然存在著有罪或無罪兩種可能；3、存疑不起訴不屬於《國家賠償法》規定的賠償範圍，因此亦不符合賠償的條件。由於國家賠償法的制定和實施早於刑事訴訟法的修訂，對存疑案件是否應當給予賠償，《國家賠償法》沒有明確的規定，之後又沒有這方面的補充規定，無法可依；4、“疑罪從無”的後果並不意味著必然要求對被不起訴人進行賠償。按照“疑罪從無”原則處理的案件，畢竟不同於已經查明了確係無辜的無罪，刑事訴訟保護人權的精神並不是以國家賠償來衡量的，不起訴與是否對捕後的被不起訴人給予國家賠償是兩種不同性質的問題，對捕後的被不起訴人是否予以賠償，應只取決於逮捕的正確與否；5、對存疑不起訴案件予以賠償，可能會產生負面的影響。由於存疑不起訴系因證據不足而不起訴，當檢察機關發現新的證據，符合起訴條件時，可能重新啟動公訴程式，這樣就不可避免出現已經賠償的如何追償的問題，勢必會造成司法實踐中的混亂。同時，如果對存疑不起訴案件予以賠償，間接地證明公安機關和人民檢察院辦錯了案件，直接影響到辦案人員的積極性，很可能造成以後執法畏難心理。
二、國家對存疑不起訴中的被不起訴人承擔刑事賠償責任
而多數學者和部分實務工作者卻主張國家對存疑不起訴案件中的被不起訴人承擔刑事賠償責任，認為：1、對國家賠償法的理解和解釋，應注重時代性，與時俱進，而不能拘泥於立法時的本意。基於此，對國家賠償法第15條第2項規定的“沒有犯罪事實”的理解，理應包括事實上沒有犯罪事實和法律上沒有犯罪事實兩種情況。惟有此，方能使被捕的法律意義上的無辜者可以獲得救濟，不僅有利於對公民權利的保障，亦與國家賠償法的立法精神相符合，否則，有悖國家賠償法“強化人權保障”的意旨；2、對存疑不起訴予以國家賠償，是嚴格貫徹“疑罪從無”原則和注重“保障人權”的現代訴訟文明的要求。存疑不起訴中的被不起訴人，在客觀上其可能有罪也可能無罪，法律之所以作出這種選擇，是在懲罰犯罪和保護人權權衡利弊後作出的一種明智而又理性的選擇，這種選擇也是符合當今社會法治的潮流。即使某些被不起訴人在事實上是有罪的，但沒有證據去證實，也應將其視為無罪，作為客觀上無罪一樣對待。否則，極有可能重新陷入“疑罪從有”的怪圈；3、是保障被追訴者合法權益的需要，也是追訴機關的職責使然。被不起訴人被羈押後，既無勞動的權利又無勞動的收入，思想上和精神上承受了巨大的壓力和折磨，即使因不起訴被釋放，但是，他們的人身、經濟、精神損失是無法換回的。只有檢察機關代表國家給予他們一定的經濟補償，才能使其心靈上得到撫慰，消除其逆反心理，這樣做，不僅可以在一定程度上維護了被不起訴人的合法權益，而且在另一層面也有利於維護社會的安定，消除隱患。同時，造成證據不足的狀態與追訴機關行使職權失當不無相關，雖然有時是客觀的原因，但也不能排除一定情況下主觀的因素，如對證據把關不嚴，未及時收集關鍵證據等等。為此，由國家對羈押後的被不起訴人承擔一定的賠償責任也是合情合理的；第四，對證據不足被不起訴人予以賠償，能夠促使檢察機關及其具體辦案人員吸取教訓和改進工作，有利於提高案件質量。並且可以在一定程度上遏制以往司法實踐中一貫的“以拘代偵”和“以捕代偵”等做法惡習。
