一、引言：眾多的期待
改革開放二十年來，為改變國家社會政治經濟生活各個領域中無法可依的局面，
《中華人民共和國立法法》二、先天不足：合憲性問題的困擾
古有瑕不掩瑜之說，筆者卻欲反其意而用之，用瑜不掩瑕來評價立法法，可能是再恰當不過了。立法法的出台雖使如立法許可權的分工等問題得到一定程度的解決，但立法法本身所存在的問題，卻是無法迴避的。立法法存在的首要問題是其整體上與某些具體規定的合憲性問題。在立法法出台之前對草案的討論中，學界對此即有不同的認識，大多數學者認為立法法草案不存在合憲性問題，[4]但也有學者認為，全國人大通過立法法自行進行立法許可權的劃分本身就違背了基本的憲政原則，而且，全國人大改變或者撤銷全國人大常委會制定的法律的“立法監督權”實質上是對全國人大常委會立法權的剝奪，同樣是違憲的。[5]筆者認為，這種觀點並非是毫無道理的。立法法對有關國家機關“立法”許可權的劃分，因涉及各國家機關的關係而從根本上說屬於“憲法”問題，應當通過憲法修正案的方式加以處理，全國人大雖然是最高國家權力機關，但也只能在憲法規定的範圍內行使職權。全國人大以日常立法，即通過制定立法法來對它自身與其他國家機關的權力劃分這一問題作出規定，其憲法依據是不充分的。而且，就現代分權理論而言，立法權的執掌者為國家立法機關，這在我國憲法中得到了明確的確認，根據憲法及地方人大和地方政府組織法的有關規定：全國人大及其常委會行使國家立法權，特定的行政機關在一定條件下可以制定和發布行政法規和行政規章。但是，這些行政機關制定和發布行政法規及規章的權力並非立法權，而屬於行政權的範疇，[6]立法法將行政法規也作為其調整對象混淆了行政權與立法權的區別。從根本上說，憲法授予這些機關制定規範性檔案的權力是為了使之能夠更好地貫徹實施國家立法機關所制定的法律，因此這種權力實質上屬於執行權的範疇。立法法在未能正確把握特定的行政機關及地方國家權力機關規範性檔案制定權性質的情況下，將之納入到立法法的調整範圍之內，這無異於承認這些行為屬於立法行為，無異於承認行政機關、地方機關可以與國家立法機關分享立法權，這顯然是與國家立法權由最高國家權力機關行使的憲法規定相悖離的。就立法法的具體內容而言，其合憲性問題集中體現在行政規章的制定主體和創設軍事立法權的問題上。根據憲法的規定，行政規章的制定主體包括兩種類型，一是國務院各部委有權制定和發布部委規章，[7]二是特定的地方政府可以制定和發布地方規章。[8]在這裡，所謂的“部委”指的是由總理提名，由全國人大或其常委會決定任免其首長的職能部門，具體包括各部、各委員會以及審計署。除此以外的其他部門不屬於部委的範疇。按照一般的理解，憲法的這一規定實質上排除了其他部門制定行政規章的可能性，因為憲法在作出這一規定時並不是規定國務院的某一類性質的機構享有行政規章的制定權，而是明確列舉的方式；而且，國務院各部、委員會與其他直屬機構，無論是在地位上，還是在職能上都存在較大差異，是不可能把它們歸為一類的，直屬機構不屬於行政規章的制定主體，[9]這一精神在1999年頒布的行政複議法里得到了體現。該法第7條第1款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的包括“國務院部門的規定”在內的規範性檔案不合法時，在對具體行政行為申請複議時，可以一併提出對該規定的複議申請，同時在該條的第2款又規定，“國務院部、委員會規章和地方人民政府規章”不在前款所列“規定”範圍內，對“規章的審查依照法律、行政法規辦理”。應當說，行政複議法的相關規定忠實地體現了憲法規定的真實意義，[10]而立法法則將國務院有權制定和發布行政規章的主體擴大為“各部、委員會和其他具有行政管理職能的直屬機構”。由於除個別辦事機構、輔助機構外，其他均具有所謂的“行政管理職能”，立法法的這一規定事實上使國務院的大多數部門均取得了行政規章的制定主體資格，明顯地具有違憲的嫌疑。[11] 與此相同，立法法並從國家基本法律的高度確立了軍事立法權。在我國，軍事立法的客觀存在是一個不爭的事實，[12]但存在未必是合理的。從憲法的角度看，軍事立法並無憲法上的依據，因而立法法關於軍事立法的有關規定的合憲性值得懷疑。從理論上說，軍隊作為國家的暴力機器，一般是由國家元首統率，軍隊事務管理更多地是屬於行政權的範疇。中央軍委作為武裝部隊的最高統率機關，賦予其軍事立法權（暫且使用這一提法），顯然也是與權力的適度分工與制約原則相違背的。立法法對軍事立法權的確認，使中央軍委既擁有軍事法規的立法權、法律解釋權，同時又擁有這些軍事法規的執行權，集立法、執行於一身。而且立法法對軍事立法的監督問題隻字未提，甚至連軍事立法的各項制度也“由中央軍委自行制定，而不由立法法調整。”[13]這勢必使軍事立法成為一個獨立王國而不受任何制約，而我們已經知道，在一個不存在權力制衡的機制下，權力的專橫與腐敗也就不可避免，立法和執法也就天生地具有了不確定性與隨意性，在一個崇尚或意欲建立法治（不管是形式上還是實質上）的社會，這是否合適？
三、預期效益的失落：立法法遺留的問題
只要我們仔細分析立法法的具體條文，自然而然地浮現在我們眼前的第二個問題是立法法的必要性問題。所以提出這個問題，主要基於兩個方面的考慮：其一，立法法的動因或預期目的是什麼，其所追求的目標是什麼？其二，如何通過制定立法法實現預期目的，或者說它是否能夠通過立法法創設的機制達到預期目的。當然，立法法既已出台，提出這一問題難免有秋後算帳之嫌，不是被人認為是“傻帽”，就極有可能要被視為“馬後炮”故意找茬了。儘管如此，筆者還是想談談自己的看法。首先，從整體上看，除立法許可權的劃分及法律適用問題屬於新的規定外（如前面所指出的那樣，立法法對立法許可權的劃分本身就涉及到合憲性問題），立法法的絕大多數規定基本上毫無新意（事實上也很難會有），這些規定實質上是憲法及相關組織法條文的簡單重複。關於這一點，只要兩相比照即可一目了然，不用多費文字。花費如此巨大的人力物力，抄下憲法和有關組織法的規定，是不是一種立法資源的浪費？問題還不僅止於此，事實上，立法法關於立法許可權、立法程式等的規定，如果僅僅是停留在照搬的程度上，除了不必要的浪費外，也就沒有什麼其他的負面後果了。但既然立法，總得有些新意才對，也正因為如此，才有了一些新的表述，而這些新的表述事實上又不可能完全與憲法一致，由此而出現了前面所提及的有關規定的合憲性問題。另一方面，立法法是否是一個解決立法過程中所存在的諸多問題的靈藥，也早有學者表示過懷疑。有的學者就曾指出：行政立法中的混亂現象如行政立法問題，根本就不是立法權的問題，應當通過行政程式法加以解決，而不應由立法法解決。[14]關於立法程式，在現有的法律中，除憲法的原則規定外，在全國人大和全國人大常委會各自的《議事規則》中均已有規定，應當說，這種規定是符合各國規定立法程式的基本模式的。[15] 其次，從立法法的具體內容看，出台的立法法雖分6章94條，洋洋灑灑萬餘言，但並沒有達成其預期目的，也未能如學界所期望的那樣，解決立法體制中的許多重大問題――遑論所有問題。這些未解決的重大問題除早已為學界所重視的立法權與“行政立法權”的關係問題、立法監督等問題外，還有立法程式問題、法律解釋體制及效力等問題。限於篇幅，筆者想簡單地談一談後兩個問題。其一，是立法程式問題。儘管立法法以相當的篇幅就立法程式問題作了規定，但是這些規定不過是憲法及相關組織法有關規定的簡單重複而已，即使不談其是否具備可操作性，我們也可以說，這種程式規定也難以使立法程式更趨民主化與法治化。例如，在立法過程中，代表或委員能否提出對草案的修正案？如果提出，如何處理？立法法中似乎並未規定。儘管從表面上看，我國現行立法體制有“絕對民主”之憂，[16]但是，從實際情況看，我國立法所體現出來的不過是一種形式上的、有限的民主而已。朱國斌先生在“立法法的合憲性研究”座談會上的發言就曾問道：“150人組成的人大常委會能充分代表民意嗎？”[17]我們是不是還可以進一步設問：近3000人的全國人大能充分代表民意嗎？基層選舉中存在的問題可以說是有目共睹的。而且，儘管我們都無例外地承認，人大代表是人民（選民）的代表或代言人，既然要實現立法的民主化，那么公眾就有權了解立法的整個過程，包括查閱人大的議事記錄，但在實踐中，這種記錄幾時又曾向公眾全部公開過？公眾事實上是無法查閱這些資料的。在民主更多地體現為一種形式時，法治化的欠缺無疑只會走向專制。其二，是法律解釋體制及效力問題。現行法律解釋體制中存在的問題可謂是有目共睹的，[18]因此，既然制定立法法，那么如何完善和規範法律解釋，也就成為其題中應有之義，然而，遺憾的是，立法法除規定全國人大常委會法律解釋權的範圍與程式，以及國務院、中央軍委、最高法院、最高檢察院、全國人大各專委會及省級人大常委會等相關機關有“提出法律解釋要求”外，[19]別無其他規定。一方面，既然立法法將“行政立法”、“地方立法”乃至“軍事立法”都在立法法中加以規定，那也就沒有任何理由僅對“法律”的解釋問題作出規定，而迴避行政機關、司法機關乃至軍事機關對法律、法規的解釋問題；另一方面，既存的“行政解釋”、“地方解釋”、“檢察解釋”、“審判解釋”乃至所謂的“軍事解釋”等是否仍然合法存在？如果說這些解釋存在的合法性與正當性因全國人大常委會的相關決定而得到承認的話，[20]那這種授權決定本身是否合法、正當？退而言之，即使承認其合法性與正當性，各種所謂“解釋”的效力及衝突如何解決？而且，既然它們擁有對法律的解釋權，規定它們可以“法律解釋要求”又有何意義？反之亦然。對此，立法法沒有為我們提供答案。此外，立法法的某些規定還可能會造成適用上的困難。其中較為典型的是立法法第3條關於立法指導思想的規定。立法法第3條規定：“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。”毫無疑問，這些原則都是要的，是國家立法機關進行立法時所必須遵循和貫徹的，但是否要在立法法中加以正式規定呢？綜觀現行憲法頒布以來的立法檔案，我們可以看到，在法律的正式條文中確認這一原則還是第一次。筆者愚見，立法法的這一規定將會帶來一系列的實際問題。其中最主要的一點就是，立法法作為我國享有立法權或“準立法權”[21]的國家機關在進行“立法”活動時所必須遵循的基本法律依據，所有有關機關，包括最高國家權力機關（國家立法機關）都必須在其法律創製活動中切實地一體遵行，而不得有任何違反。如此一來，首先遇到的一個問題就是，國家立法機關在制定或修改特別行政區基本法時，是否應當遵行？根據一國兩制的構想，特別行政區可以繼續保持原有的資本主義制度和生活方式，其現有的政治、法律、經濟及社會制度將在相當長的時間內得到維繫，在這一基礎上制定的特別行政區基本法是否存在違反該條規定的問題？據筆者愚見，這一問題的答案絕非那么簡單。應當說，憲法以“序言”而非正式條文的方式確認這些原則絕非是隨意的，而是在充分考慮到我國國家結構形式的特殊性而慎重權衡的結晶。
四、結 語
通過以上分析，筆者認為，無論是從哪一方面看，立法法都不是一次成功的立法。在極為有限地解決了立法活動中存在的部分問題的同時，又增加了新的矛盾與法律衝突。人們對它的期望值很高，但它帶給人們的卻只有失望――學者的失望、對法治的失望。但是，立法法本身及某些規定所存在的諸如合憲性等問題也許並不是最重要的問題，在筆者看來，更重要的是立法法的制定過程本身所反映出來的問題。這些問題包括：如何提高立法活動的科學性與法治化水平，避免立法行為的隨意性；提高社會民眾對立法活動的參與程度，實現立法的民主化；克服立法活動所體現出來的對部門利益、地方利益、集團利益無盡的追求，儘可能防止由於立法行為而加劇現實政治生活中業已存在的權力割據現象，以期最大限度地發揮立法的效能，避免寶貴而有限的立法資源的無謂浪費。當立法行為不再為夢醒時分的一時感覺所困擾時，那也就是立法乃至整個社會真正民主化、法治化實現之日，也只有在法律得到有效的、全社會的一體遵行時，法律的權威才能得以維繫，法治才能成為現實。
（本文原刊於《東吳法學》2001年專號，發表時有刪節）
注釋 [1] 參見包萬超：《設立憲法委員會和最高法院違憲審查庭並行的複合審查制——完善我國違憲審查制度的另一種思路》，載《法學》1998年第4期；曲耀光：《論我國的立法衝突》，載《中國法學》1995年第5期；李步云：《法的內容與形式》，載《法律科學》1997年第3期；張廉：《論法制統一的實現途徑與措施》，載《法律科學》1997年第1期。 [2] 參見應松年：《中國行政法和行政法學的發展》，載《中國社會科學》1998年第5期；彭貴才：《關於行政訴訟困境的法律思考》，載《法制與社會發展》1998年第3期。 [3] 朱陽明：《論軍事立法權的依據－－立法法研究》，載《行政法學研究》1994年第4期。 [4] 參見周漢華、任進等在“立法法的合憲性研究”座談會上的發言。見《眾說紛紜（之一）》，載《北大法律周刊》2000年第2卷第2期專題版。網址http://www.chinalawinfo.com/flzk/flzk22-topic.htm。 [5] 莫紀宏在“立法法的合憲性研究”座談會上的主題發言：《立法法本身不具有合憲性》，載《北大法律周刊》2000年第2卷第2期專題版。網址http://www.chinalawinfo.com/flzk/flzk22-topic.htm。 [6] 參見陳斯喜：《論我國立法許可權的劃分》，載《中國法學》1995年第1期。 [7] 《中華人民共和國憲法》第90條第2款規定：“各部、各委員會……在本部門的許可權內，發布命令、指示和規章。” [8] 根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第51條第（一）項的規定，有權制定規章的有省、自治區、直轄市人民政府、省、自治區政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民政府。經濟特區所在地的市的人民政府則因全國人大分別通過的特別授權決定而獲得地方規章的制定權。 [9] 章劍生：《行政訴訟法基本理論》，北京：中國人事出版社1998年版，第125頁。 [10] 《中華人民共和國行政複議法》第7條規定：相對人在申請複議時，可一併向複議機關提出對引起爭議的具體行政行為所依據的“國務院部門的規定”等的審查申請，但這些規定“不含國務院部、委員會規章……”。 [11] 順便說一句，全國人大或其常委會通過日常立法隨意地將憲法規定的內涵與外延予以擴張並非自立法法開始，而是早已有之。例如：憲法規定人大代表可以對國務院及國務院各部、委員會提出質詢（《中華人民共和國憲法》第73條），全國人大或全國人大常委會在相關立法中分別將之擴大到議事規則將質詢的對象擴大為“國務院和國務院各部門”（《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》第42條）、“最高法院和最高檢察院”（《全國人大常委會議事規則》第25條）、“本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院”（《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第23條）。 [12] 據介紹，軍事機關“事實上”已制定了近千件軍事法規和軍事規章。起草立法法時即據此肯定其“法”的性質。參見李步云：《關於起草的若干問題》，載《中國法學》1997年第1期。 [13] 同上。 [14] 王磊：《對行政立法權的憲法學思考》，載《中外法學》1998年第5期。 [15] 董璠輿：《比較立法與公布》，載《社會科學探索》1997年第5期。 [16] 見前注[5]莫紀宏文。 [17] 朱國斌在“立法法的合憲性研究”座談會上的發言。見《眾說紛紜之二》，載《北大法律周刊》2000年第2卷第2期專題版。網址http://www.chinalawinfo.com/flzk/flzk22-topic.htm。 [18] 有關這方面的論述較多，較為全面且具代表性的可參閱張志銘文：《中國的法律解釋體制》，載梁治平編：《法律解釋問題》，北京：法律出版社1998年版，及程宗璋：《關於加強和完善我國法律解釋工作的若干思考》，載《湛江師範學院學報：哲社版》1997年第3期。 [19] 參見《中華人民共和國立法法》第43條。 [20] 參見1981年6月10日《全國人民代表大會常務委員會關於加強法律解釋工作的決議》。 [21] “準立法權”是筆者對除國家立法機關以外其他國家機關享有的制定法規或規章等規範性檔案權力的一種指稱，可能不一定非常恰當，姑且用之。 [22] 俞德鵬：《立政關係法：憲法概念的新定義》，載《政治與法律》1998年第6期。 [23] 應當指出的是，筆者無意否定“三權分立”的重要理論意義。經過數百年的歷史演變，三權分立理論已經成為人類共同的財富。雖然它未必是最好的權力分配模式，但卻是有史以來經過實踐證明是一種“較好的選擇”。參見劉德福：《依法治國的理性思考》，載《江西社會科學》2000年第7期。 [24] “權力割據”得益於張志銘先生《中國的法律解釋體制》一文。在該文中，張志銘先生用“法律割據”來論述法律的行政解釋問題，筆者十分欣賞這一提法。見前注[18]張志銘文。 [25] 根據行政訴訟法的規定及最高法院的有關司法解釋：“被告為縣級以上人民政府，且基層法院不適宜審理”的所謂“重大、複雜”的案件分別由中級法院、高級法院和最高法院管轄。這一規定體現了立法者（在我國，相當一部分的人大代表來源於各行政部門）維護其自身利益與地位乃至“面子”的意圖或傾向。參見《中華人民共和國行政訴訟法》第14條第（三）項、第15條、第16條；及《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第8條。 [26] “管制捕獲”是美國行政法學界關於政府管制的一種理論。按照這種理論，“確立政府管制的立法機關或政府管制機構僅代表某一特殊利益集團的利益，而非一般公眾。‘捕獲’政府管制即促使政府進行管制的，或是被管制對象本身（由於它深受市場失敗的影響），或是其它有可能從中獲益的人，比如鐵路管制中受到鐵路營運者盤剝的農場主或者受到擠兌的其它運輸業主。換而言之，政府管制與其說是為了社會公益的目的，毋寧說是特殊的利益集團‘尋租’的結果，也許，在某些時候，政府管制會給一般公眾帶來一些有益的因素，但這並非政府管制實際的初衷，它充其量不過是管制的意外結果而已。”參見董炯：《政府管制研究——美國行政法學發展新趨勢評介》，載《行政法學研究》1998年第4期。 [27] 考慮到以下情況，即：在我國全國人大一般每年僅召開一次會議，會期約為15日，而聽取和審議一府兩院的工作報告、聽取和審議財政預決算案、聽取和審議國民經濟與社會發展計畫及其執行情況的報告等日常議程，已經使會議疲於奔命；全國人大常委會雖然每2個月召開一次會議，但會期也較短，再加上我國仍處於政治、經濟的轉型期，立法任務在相當時期內仍然非常繁重，因而立法資源的緊缺也就顯得異常突出。 [28] 參見游偉、孫萬懷：《明確性原則與“罪刑法定”的立法化設計——兼評修訂後的》，載《法學》1998年第4期。 [29] 這方面的文章如山西省人大法制委課題組：《關於地方立法程式的幾個問題》，載《晉陽學刊》1998年第6期；孟慶瑜、陳佳：《論我國自然資源法制及其立法完善》，載《河北大學學報：哲社版》1998年第2期。 [30] 對於國家機關來說，職權既意味著權力，也意味著職責，它既不能讓渡，也不能放棄。各國在法律上對濫用職權的界定雖存在差異，但一般都將“前後不一”、“反覆無常”、“差別對待”視為濫用職權的主要形式之一。 [31] 而某些法律的制定或修改，儘管經過長時期理論上的準備和論證，甚至採取專家起草的方式，但由於種種原因，最後出台的文本卻面目全非，此種情形尤以刑法典及契約法典為最。 [32] 王磊：《多重矛盾之下的（草案）》，載《北大法律周刊》2000年第2卷第2期專題版.
五、法律條文
《中華人民共和國立法法》中華人民共和國立法法
(第九屆全國人民代表大會第三次會議2000年3月15日通過，自2000年7月1日起施行）
目 錄
第一章 總 則
第二章 法 律
第一節 立法許可權
第二節 全國人民代表大會立法程式
第三節 全國人民代表大會常務委員會立法程式
第四節 法律解釋
第五節 其他規定
第三章 行政法規
第四章 地方性法規、自治條例和單行條例、規章
第一節 地方性法規、自治條例和單行條例
第二節 規 章
第五章 適用與備案
第六章 附 則
第一章 總 則
第一條 為了規範立法活動，健全國家立法制度，建立和完善有中國特色社會主義法律體系，保障和發展社會主義民主，推進
依法治國，建設社會主義法治國家,根據憲法，制定本法。
第二條 法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。
國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規定執行。
第三條 立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。
第四條 立法應當依照法定的許可權和程式，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。
第五條 立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。
第六條 立法應當從實際出發，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。
第二章 法 律
第一節 立法許可權
第七條 全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。
全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。
全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相牴觸。
第八條 下列事項只能制定法律：
（一）國家主權的事項；
（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；
（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層民眾自治制度；
（四）犯罪和刑罰；
（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；
（六）對非國有財產的徵收；
（七）民事基本制度；
（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；
（九）訴訟和仲裁制度；
（十）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。
第九條 本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。
第十條 授權決定應當明確授權的目的、範圍。
被授權機關應當嚴格按照授權目的和範圍行使該項權力。
被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。
第十一條 授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定後，相應立法事項的授權終止。
第二節 全國人民代表大會立法程式
第十二條 全國人民代表大會主席團可以向全國人民代表大會提出法律案，由全國人民代表大會會議審議。
全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定列入會議議程。
第十三條 一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。
專門委員會審議的時候，可以邀請提案人列席會議，發表意見。
第十四條 向全國人民代表大會提出的法律案，在全國人民代表大會閉會期間，可以先向常務委員會提出，經常務委員會會議依照本法第二章第三節規定的有關程式審議後，決定提請全國人民代表大會審議，由常務委員會向大會全體會議作說明，或者由提案人向大會全體會議作說明。
第十五條 常務委員會決定提請全國人民代表大會會議審議的 法律案，應當在會議舉行的一個月前將法律草案發給代表。
第十六條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，大會全體會議聽取提案人的說明後，由各代表團進行審議。
各代表團審議法律案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問。
各代表團審議法律案時，根據代表團的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。
第十七條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由有關的專門委員會進行審議，向主席團提出審議意見，並印發會議。
第十八條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由法律委員會根據各代表團和有關的專門委員會的審議意見，對法律案進行統一審議，向主席團提出審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在審議結果報告中予以說明，經主席團會議審議通過後，印發會議。
第十九條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，必要時，主席團常務主席可以召開各代表團團長會議，就法律案中的重大問題聽取各代表團的審議意見，進行討論，並將討論的情況和意見向主席團報告。
主席團常務主席也可以就法律案中的重大的專門性問題，召集代表團推選的有關代表進行討論，並將討論的情況和意見向主席團報告。
第二十條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經主席團同意，並向大會報告，對該法律案的審議即行終止。
第二十一條 法律案在審議中有重大問題需要進一步研究的，經主席團提出，由大會全體會議決定，可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，作出決定，並將決定情況向全國人民代表大會下次會議報告；也可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，提出修改方案，提請全國人民代表大會下次會議審議決定。
第二十二條 法律草案修改稿經各代表團審議，由法律委員會根據各代表團的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過。
第二十三條 全國人民代表大會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。
第三節 全國人民代表大會常務委員會立法程式
第二十四條 委員長會議可以向常務委員會提出法律案，由常務委員會會議審議。
國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向常務委員會提出法律案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委員會會議議程。如果委員長會議認為法律案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善後再向常務委員會提出。
第二十五條 常務委員會組成人員十人以上聯名，可以向常務委員會提出法律案，由委員長會議決定是否列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入常務委員會會議議程。不列入常務委員會會議議程的，應當向常務委員會會議報告或者向提案人說明。
專門委員會審議的時候，可以邀請提案人列席會議，發表意見。
第二十六條 列入常務委員會會議議程的法律案，除特殊情況外，應當在會議舉行的七日前將法律草案發給常務委員會組成人員。
第二十七條 列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議後再交付表決。
常務委員會會議第一次審議法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進行初步審議。
常務委員會會議第二次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關於法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議。
常務委員會會議第三次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關於法律草案審議結果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。
常務委員會審議法律案時，根據需要，可以召開聯組會議或者全體會議，對法律草案中的主要問題進行討論。
第二十八條 列入常務委員會會議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經兩次常務委員會會議審議後交付表決；部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經一次常務委員會會議審議即交付表決。
第二十九條 常務委員會分組會議審議法律案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問。
常務委員會分組會議審議法律案時，根據小組的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。
第三十條 列入常務委員會會議議程的法律案，由有關的專門委員會進行審議，提出審議意見，印發常務委員會會議。
有關的專門委員會審議法律案時，可以邀請其他專門委員會的成員列席會議，發表意見。
第三十一條 列入常務委員會會議議程的法律案，由法律委員會根據常務委員會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和各方面提出的意見，對法律案進行統一審議，提出修改情況的匯報或者審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在匯報或者審議結果報告中予以說明。對有關的專門委員會的重要審議意見沒有採納的，應當向有關的專門委員會反饋。
法律委員會審議法律案時，可以邀請有關的專門委員會的成員列席會議，發表意見。
第三十二條 專門委員會審議法律案時，應當召開全體會議審議，根據需要，可以要求有關機關、組織派有關負責人說明情況。
第三十三條 專門委員會之間對法律草案的重要問題意見不一致時，應當向委員長會議報告。
第三十四條 列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
常務委員會工作機構應當將法律草案傳送有關機關、組織和專家徵求意見，將意見整理後送法律委員會和有關的專門委員會，並根據需要，印發常務委員會會議。
第三十五條 列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公布，徵求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常務委員會工作機構。
第三十六條 列入常務委員會會議議程的法律案，常務委員會工作機構應當收集整理分組審議的意見和各方面提出的意見以及其他有關資料，分送法律委員會和有關的專門委員會，並根據需要，印發常務委員會會議。
第三十七條 列入常務委員會會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經委員長會議同意，並向常務委員會報告，對該法律案的審議即行終止。
第三十八條 法律案經常務委員會三次會議審議後，仍有重大問題需要進一步研究的，由委員長會議提出，經聯組會議或者全體會議同意，可以暫不付表決，交法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。
第三十九條 列入常務委員會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的，由委員長會議向常務委員會報告，該法律案終止審議。
第四十條 法律草案修改稿經常務委員會會議審議，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由委員長會議提請常務委員會全體會議表決，由常務委員會全體組成人員的過半數通過。
第四十一條 常務委員會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。
第四節 法律解釋
第四十二條 法律解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。
法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務委員會解釋：
（一）法律的規定需要進一步明確具體含義的；
（二）法律制定後出現新的情況，需要明確適用法律依據的。
第四十三條 國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求。
第四十四條 常務委員會工作機構研究擬訂法律解釋草案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程。
第四十五條 法律解釋草案經常務委員會會議審議，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行審議、修改，提出法律解釋草案表決稿。
第四十六條 法律解釋草案表決稿由常務委員會全體組成人員的過半數通過，由常務委員會發布公告予以公布。
第四十七條 全國人民代表大會常務委員會的法律解釋同法律具有同等效力。
第五節 其他規定
第四十八條 提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，並提供必要的資料。法律草案的說明應當包括制定該法律的必要性和主要內容。
第四十九條 向全國人民代表大會及其常務委員會提出的法律案，在列入會議議程前，提案人有權撤回。
第五十條 交付全國人民代表大會及其常務委員會全體會議表決未獲得通過的法律案，如果提案人認為必須制定該法律，可以按照法律規定的程式重新提出，由主席團、委員長會議決定是否列入會議議程；其中，未獲得全國人民代表大會通過的法律案，應當提請全國人民代表大會審議決定。
第五十一條 法律應當明確規定施行日期。
第五十二條 簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機關、通過和施行日期。
法律簽署公布後，及時在全國人民代表大會常務委員會公報和在全國範圍內發行的報紙上刊登。
在常務委員會公報上刊登的法律文本為標準文本。
第五十三條 法律的修改和廢止程式，適用本章的有關規定。
法律部分條文被修改或者廢止的，必須公布新的法律文本。
第五十四條 法律根據內容需要，可以分編、章、節、條、款、項、目。
編、章、節、條的序號用中文數字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數字加括弧依次表述，目的序號用阿拉伯數字依次表述。
法律標題的題注應當載明制定機關、通過日期。
第五十五條 全國人民代表大會常務委員會工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答覆，並報常務委員會備案。
第三章 行政法規
第五十六條 國務院根據憲法和法律，制定行政法規。
行政法規可以就下列事項作出規定：
（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；
（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。
應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。
第五十七條 行政法規由國務院組織起草。國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。
第五十八條 行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
第五十九條 行政法規起草工作完成後，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。
國務院法制機構應當向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。
第六十條 行政法規的決定程式依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。
第六十一條 行政法規由總理簽署國務院令公布。
第六十二條 行政法規簽署公布後，及時在國務院公報和在全國範圍內發行的報紙上刊登。
在國務院公報上刊登的行政法規文本為標準文本。
第四章 地方性法規、自治條例和單行條例、規章
第一節 地方性法規、自治條例和單行條例
第六十三條 省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相牴觸的前提下，可以制定地方性法規。
較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相牴觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批准後施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批准的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不牴觸的，應當在四個月內予以批准。
省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批准的較大的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相牴觸的，應當作出處理決定。
本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市。
第六十四條 地方性法規可以就下列事項作出規定：
（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；
（二）屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項。
除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效後，地方性法規同法律或者行政法規相牴觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。
第六十五條 經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區範圍內實施。
第六十六條 民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批准後生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批准後生效。
自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。
第六十七條 規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過。
第六十八條 地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程式，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定。
地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿。
第六十九條 省、自治區、直轄市的人民代表大會制定的地方性法規由大會主席團發布公告予以公布。
省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會制定的地方性法規由常務委員會發布公告予以公布。
較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規報經批准後，由較大的市的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。
自治條例和單行條例報經批准後，分別由自治區、自治州、自治縣的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。
第七十條 地方性法規、自治區的自治條例和單行條例公布後，及時在本級人民代表大會常務委員會公報和在本行政區域範圍內發行的報紙上刊登。
在常務委員會公報上刊登的地方性法規、自治條例和單行條例文本為標準文本。
第二節 規 章
第七十一條 國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的許可權範圍內，制定規章。
部門規章規定的事項應當屬於執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。
第七十二條 涉及兩個以上國務院部門職權範圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。
第七十三條 省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。
地方政府規章可以就下列事項作出規定：
（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；
（二）屬於本行政區域的具體行政管理事項。
第七十四條 國務院部門規章和地方政府規章的制定程式，參照本法第三章的規定，由國務院規定。
第七十五條 部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定。
地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定。
第七十六條 部門規章由部門首長簽署命令予以公布。
地方政府規章由省長或者自治區主席或者市長簽署命令予以公布。
第七十七條 部門規章簽署公布後，及時在國務院公報或者部門公報和在全國範圍內發行的報紙上刊登。
地方政府規章簽署公布後，及時在本級人民政府公報和在本行政區域範圍內發行的報紙上刊登。
在國務院公報或者部門公報和地方人民政府公報上刊登的規章文本為標準文本。
第五章 適用與備案
第七十八條 憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相牴觸。
第七十九條 法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章。
行政法規的效力高於地方性法規、規章。
第八十條 地方性法規的效力高於本級和下級地方政府規章。
省、自治區的人民政府制定的規章的效力高於本行政區域內的較大的市的人民政府制定的規章。
第八十一條 自治條例和單行條例依法對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規定。
經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。
第八十二條 部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的許可權範圍內施行。
第八十三條 同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。
第八十四條 法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行 條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。
第八十五條 法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。
行政法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁決。
第八十六條 地方性法規、規章之間不一致時，由有關機關依照下列規定的許可權作出裁決：
（一）同一機關制定的新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決；
（二）地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決；
（三）部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。
根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。
第八十七條 法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第八十八條規定的許可權予以改變或者撤銷：
（一）超越許可權的；
（二）下位法違反上位法規定的；
（三）規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的；
（四）規章的規定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；
（五）違背法定程式的。
第八十八條 改變或者撤銷法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的許可權是：
（一）全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律，有權撤銷全國人民代表大會常務委員會批准的違背憲法和本法第六十六條第二款規定的自治條例和單行條例；
（二）全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相牴觸的行政法規，有權撤銷同憲法、法律和行政法規相牴觸的地方性法規，有權撤銷省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批准的違背憲法和本法第六十六條第二款規定的自治條例和單行條例；
（三）國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章；
（四）省、自治區、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批准的不適當的地方性法規；
（五）地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章；
（六）省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章；
（七）授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權範圍或者違背授權目的的法規，必要時可以撤銷授權。
第八十九條 行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布後的三十日內依照下列規定報有關機關備案：
（一）行政法規報全國人民代表大會常務委員會備案；
（二）省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；
（三）自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；
（四）部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案；
（五）根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案。
第九十條 國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相牴觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。
前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相牴觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。
第九十一條 全國人民代表大會專門委員會在審查中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相牴觸的，可以向制定機關提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，並向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會反饋。
全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會審查認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相牴觸而制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會會議審議決定。
第九十二條 其他接受備案的機關對報送備案的地方性法規、自治條例和單行條例、規章的審查程式，按照維護法制統一的原則，由接受備案的機關規定。
第六章 附 則
中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區，可以根據法律和中央軍事委員會的軍事法規、決定、命令，在其許可權範圍內，制定軍事規章。
軍事法規、軍事規章在武裝力量內部實施。
軍事法規、軍事規章的制定、修改和廢止辦法，由中央軍事委員會依照本法規定的原則規定。
第九十四條 本法自2000年7月1日起施行。
原作者：全國人大
