概述
政策性腐敗 就政策本身而言，初衷都是良好的，但在腐敗與反腐敗已成為主鏇律的當下，一些官員依政策行政，從政策的出台到執行、落實的過程中尋找腐敗空間，使政策成為了腐敗的平台，國家發改委深陷“塌方式”腐敗正是源起於此。
政策性腐敗是監管不嚴所致。但一些部門在出台政策前，完全是在行政體制的內部封閉運行，在這個過程中既沒有法律監督，也沒有社會監督，政策出台後轉化為具體的項目和資金，最終成為腐敗分子競相爭奪的資源。
表現形式
“制定層面的腐敗”
政策性腐敗 “制定層面的腐敗”典型莫過於商務部原正司級巡視員郭京毅“立法式腐敗”。從北大法律系畢業後進入商務部條法司工作到落馬，郭京毅幾乎參與了商務部近20年來全部外資審批政策法規的起草和修訂，他利用法律政策中的模糊地帶，把制定政策和解釋法規的職能轉化為權力尋租，向企業個人輸送利益。郭京毅案還牽扯出了國家工商總局外商投資企業註冊局副局長劉偉、國家外管局管理檢查司司長許滿剛、國家外管局綜合司司長鄒林等人先後落馬，業內人士指出，這是一個盤踞中國外資審批領域多年的官商利益同盟。
“制定層面的政策性腐敗危害甚大，這類政策的制定，不是基於公共利益考慮，而是傾向於某一利益集團或者某些既得利益團體，或者是出於維護本部門、本系統的利益制定政策，此類腐敗糾正起來的難度和代價都很大。”莊德水分析，從國家層面出台的大多數政策，大多有科學的決策和論證過程，體現的多為公共利益，部門利益基本上都被排除在外了，“怕的就是一些部門和地方出台的政策，成為一些利益團體的代言人。”
2010年4月20日，經濟參考報曝光了“山西省忻州市首例限價房項目被建成公務員小區”，該市首例限價房項目不僅專供市直機關，而且被公務員大肆高價倒賣，市直800多名機關幹部轉手倒賣牟利超5千萬元，忻州市的限價房政策被廣大網民指責為“與民爭利”、“一起大規模的政府腐敗”。
在我國，政策的出台多為國家層面，但在執行過程中，往往帶有個人行政化色彩，相比之下，更大面積的政策性腐敗體現在執行環節。“程式上非常合法、合理，表面上沒有突破政策規定的任何界限，但實質上是藉助於資源的分配和權力的執行來謀取私利，但你拿我沒招，因為我是按照政策辦事，我的行政行為在政策允許範圍內。”莊德水說，政策性腐敗具有天然的“謀利便利性”。
部委：項目和資金審批過程中易衍生腐敗
“在中國的決策體系中，有法律決策和政策決策之分。法律決策是依照法律規定作出的決策，而政策決策則是依據政策作出的決策。政策決策具有非常大的靈活性，因此，很容易產生腐敗。”
喬新生舉例說，譬如，國家實行分稅制改革之後，由於中央政府獲得了財政收入大部分，為了支持地方特別是中西部地區的發展，中央政府加大了轉移支付的力度。
但是，如何轉移支付、轉移支付實施和資金額度並沒有明確的法律規定，“發改委、財政部、農業部、科技部、工業和信息化部、商務部都是政策性轉移支付的主要部門，而這些部門每年轉移支付資金的審批額度少則數千萬，多則幾十億元，其中絕大部分要經過各個部委的司、局、處負責人審批，在項目和資金審批的過程中，容易衍生出各種各樣的腐敗現象。”
另據《方圓》記者不完全統計，為了推動經濟發展、引導產業結構調整，國家各個部委每年都出台大量的引導性政策，並投入配套的政策扶持資金。比如國家發改委的“國家重大技術裝備研製和重大產業技術開發項目”、“節能減排項目”；財政部的“關於對小微企業免徵有關政府性基金的通知”、“國家物聯網發展及稀土產業補助資金管理辦法”；工信部的“關於申報2014年度電子信息產業發展基金項目的通知”、“汽車產業振興規劃專項資金”；科技部的“科技型中小企業技術創新基金”、“農業科技成果轉化資金”等等。
“這些帶有政策性的專項資金，都是政策性腐敗的高發區，一般都是政府無償資助的性質。對申報者來說，巴不得享受到這些政策，儘量爭取到多的專項資金，於是，一些企業和個人‘跑部錢進’、公關送禮，而一些手握審批權和專項資金管理權的政府官員，把此作為兌換利益的籌碼，進行權錢交易。”喬新生說。
在近年來被查辦的部委官員中，能夠把政策賦予的權力運用到極限的，還當屬劉鐵男和陳柱兵。據檢察機關指控，劉鐵男利用擔任國家計畫委員會產業發展司司長、國家發展和改革委員會工業司司長、副主任等職務上的便利，為他人在項目審批、設立汽車4S店等方面謀取利益，單獨或與其子共同非法受賄3558萬餘元。；而財政部企業司綜合處原處長陳柱兵，則利用掌握國家政策資金管理權，十年間共染指八種專項資金，其中礦山、乳粉和物聯網領域的專項政策扶持資金被數次利用，多次索賄，金額高達2454萬元。
地方：惠民政策補貼被套取、侵吞
“在地方，尤其是基層，民生補貼、惠民資金被違法套取和侵吞的案件目前高發。國家惠民利民的好政策，被腐敗分子異化成牟利工具。”湖北省武漢市檢察院反瀆職侵權局局長肖軍接受採訪時表示。
結合辦案工作，肖軍分析說，當前，國家改善民生的重要手段之一就是通過惠民利民政策來實施的。國家惠民利民政策要得到落實，往往分三步走：第一步，中央和地方推出了若干項的政策措施，如西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起、新農村建設等；第二步，大多數政策轉化為具體項目來實施，如大型商品糧生產基地項目、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、土地整理等項目；第三步，投入資金為項目建設作支撐。這三步，用一句話形象的話來概括，就是“項目跟著政策走，資金跟著項目走，監管跟著資金走”。
以中部省份湖北為例，近年來，中央和湖北每年省都投放了大量項目資金用於進一步改善民生。這些項目資金分布在各個行業和部門，每個部門掌握的項目資金少則幾種，多則數十種，如2010年該省檢察機關在查處勞動就業保障部門涉及的農民工就業培訓補貼領域的職務犯罪時，就發現湖北省勞動就業管理局管理的就業再就業資金涉及面很廣，僅國家撥付的專項資金就有30項之多，如公益崗位補貼、創業培訓補貼、轉崗培訓補貼等等。
“從辦案的情況看，一些涉及大多數人切身利益、透明度較高的項目資金，在具體實施中是比較好的，如低保、社保、糧食補貼等，但也有相當多的項目資金由於知情面窄、操作不透明等因素，成為了腐敗分子爭相掠食的‘唐僧肉’。”肖軍說，近年來，國家改善民生的政策力度和資金量非常大，而基層執行政策的官員受到監管比較薄弱，甚至有不少監管人員與社會不法分子勾結串通，通過虛報、冒領、挪用、貪污、受賄等手段，把國家的錢裝進自己口袋。
來自湖南省檢察機關的數據顯示，從2011年至2013年，該省檢察機關查辦的涉農資金使用和管理瀆職案高達90人，挽回國家涉農資金損失7969萬元；查辦社保資金使用和管理瀆職案64人，挽回國家社保資金損失4105萬元；查辦扶貧資金使用和管理瀆職案16人，挽回國家扶貧資金損失1109萬元。
在基層，一些特定領域已成為政策性腐敗的“重災區”。如湖南省檢察機關查辦的漣源市商務局局長易建紅、黨組書記劉建平濫用職權一案中，易建紅和劉建平等5人因受利益驅使，違反規定，先後指使漣源市天和食品有限公司、橋頭河屠宰場、龍塘屠宰場、楊市屠宰場從2008至2011年編造病害豬無害化處理數7740頭，四次非法套取中央預撥的“病害豬無害化處理專項補貼資金”總計248萬餘元，使國家和人民利益遭受重大損失。
又如湖南省資興市民政局原局長李前華，利用其調查核實、審批和發放省財政廳、民政廳下撥“中央自然災害生活補助金”許可權，多報不符合發放的對象61人，利用職務之便受賄、侵吞公款、濫發濫用民政專項資金合計75萬元，後被法院判處有期徒刑8年。
三大特徵
從中央到地方，政策性腐敗現象頻頻發生，究其根本，還與其自身具備的一些特徵密切相關。
特徵一：具有依附性
政策性腐敗以特定的政策為依據，腐敗的根源來自於政策的授權，既依靠於權力，更依附於政策。
“劉志軍任鐵道部部長時，國家在規劃和政策層面對發展高鐵給予了極大支持，投資了上萬億的高鐵建設資金，高鐵線路的規劃，在哪個城市設立站點或者樞紐站點，終極決定權在劉志軍手中。”對外經濟貿易大學法學院教授馬特說，高鐵建設資金成為了眾人眼中覬覦的“肥肉”，而“掮客”丁書苗正是通過劉志軍的權力，幫助23家投標公司中標57個鐵路工程項目，並由此獲利30億餘元。
“依附於政策，同時又鑽政策的空子，這是一些官員利用政策進行腐敗的基本手段。”肖軍舉例，一些官員利用手中掌握的國家對節能減排、科技、社保等領域的補貼政策，虛報冒領，使本不該獲得補貼的單位或個人獲得了補貼，通過鑽政策的空子來獲得好處。
特徵二：偽裝性很強
“很多權錢交易是擺不上檯面的，但政策性腐敗完全可以冠冕堂皇地假公濟私，有很強的隱蔽性和欺騙性，用政策規定的合法程式來掩蓋非法牟利的行為，表面上按程式依法行政，私下的勾結或交易外人根本看不到，也不會懷疑，難以發現，不用違法違規就實施腐敗行為。”莊德水認為，“偽裝性”是政策性腐敗最大的特徵，政策性腐敗也可以稱為“能擺上檯面的腐敗”。
馬特稱，因為政策賦予了執行者自由裁量的空間，所以這些涉嫌腐敗的決策，表明上都是合法合規的，程式上和規則上都沒有瑕疵。“劉鐵男在落馬前拚命批項目，作順水人情，這些項目實際上都符合政策，批還是不批，早批還是晚批，這都是政策執行者自由裁量權。”
“政策性腐敗有時候未必體現為赤裸裸的金錢，可能是其他無形的利益。”馬特舉例說，現在的證券市場的IPO制度，是審批制，排隊的公司都符合條件，能不能儘快上市圈錢，全靠證監會的審批，執行政策的官員在程式和規則上存在提供便利和指導的可能。如果能順利上市套現，大股東以及保薦的券商都會獲得巨額利益，而證監會官員下海的一個重要去向就是到監管的對象證券公司擔任高管。“這實際上是一個鏇轉門，是一種隱性的利益勾兌，很隱蔽”。
特徵三：合謀性較強
肖軍指出，在所有政策性腐敗案件中，即便官員有私心，但單獨犯罪的可能性是不存在的，沒有“合作”對象的配合很難完成，這種合作的具體表現就是內勾外結，將內部政策執行者用利益綁架起來，再通過一些外部人員進行“穿針引線”，大肆吞併和私分國有資產，最後進行利益分配。
“相比於一般腐敗，政策性腐敗的合謀性更強，政策的制定者、執行者和政策的受益者之間會事先達成協定，心照不宣，深度腐敗。”莊德水說。
主要原因
“政策性腐敗現象的高發，主要原因還在於政策執行者裁量權過大，同等條件下，給誰不給誰，給多給少，完全由政策執行者決定。”莊德水分析說。
“信息的不對稱”和“政策的不透明”有時也會導致政策性腐敗現象的產生，發改委、財政部一些司長、處長之所以貪腐金額驚人，前提是掌握了信息優勢，而大量潛在的政策受益者並不知曉政策信息資源，“信息的不對稱”客觀上滋生了政策性腐敗的土壤。
“一個政策從中央出台後，層層到基層，從上至下看到的只能是‘人頭’、‘數據’，政策的制定者和高層被蒙在鼓裡，無法獲悉政策執行的真實情況，看不到當中的‘貓膩’，更無法監管資金的真實去向。”羅猛認為，對政策缺乏監管是誘發政策性腐敗的重要因素。
“現實中，從政策的制定到執行再到監管往往是脫節的。”莊德水說，制定者在制定政策時重授權，輕監管，權責不一致，授予了政策執行的權力和流程，相關的管理責任、領導責任、失職責任甚至是刑事責任都沒有明確，致使政策執行者腦中並沒有“責任”這個弦。
危害
2012年到2013年，中儲糧河南公司連續曝出系列腐敗窩案，有業內人士指出窩案的產生系中儲糧“壟斷”的收糧政策所致。
據了解，從2006年起，為保護農民種糧積極性，國家出台了“托市糧”收購政策，即在市場糧價偏低時，國家以高於市場價的“托市價”收購農民手中的糧食。2010年，國家發改委等對糧食托市政策曾有較大調整，賦予中糧集團、中紡集團、中國華糧物流集團公司這三大糧油類央企收儲托市糧食資格，由此打破中儲糧獨家政策糧收儲資格，托市糧食政策執行主體由“單一”改為“多元”。2011年，國家有關部門又將中糧等三大央企參與政策糧收購改為受中儲糧“委託”，再次明確托市糧收購權僅限中儲糧，中儲糧重新獲得政策性糧食收儲壟斷大權。
肩負國家糧食戰略儲備和平抑糧價穩定市場兩項重任的中儲糧系統，承擔托市糧收購任務，同時也享有國家專項的政策優惠。即每收購一噸“托市糧”可獲得收購手續費50元、保管費86元，陳糧輪換銷售手續費30元，還有差價補貼。中儲糧河南分公司一些人把這種優惠政策當成了個人謀利的工具，中儲糧河南分公司多個基層直屬庫與個體糧商、麵粉生產企業等勾結，偽造收購農民糧食的單據，玩起了“空轉糧”，在虛假交易過程中，糧食原地“轉了個圈”，就能為糧庫、關聯企業帶來補貼，而實際收購的庫存數量遠小於報表數字。
據河南省檢察機關調查，中儲糧河南分公司51個下屬糧庫，至少有35個存在“轉圈糧”。虛報“轉圈糧”數量高達28億斤，總價值28億多元，直接騙取的國家糧食資金超過7億元。
“中儲糧河南公司窩案是一次大面積的政策性腐敗，其後果非常嚴重，給國家造成巨額損失不說，使得農民對黨和政府糧食政策失去信心，在一定程度上誘發了民眾對政府的信任危機。”羅猛說。
“相比於個體腐敗，政策性腐敗的破壞力更大、更廣。”羅猛比喻，政策性腐敗猶如病毒感染，當在一個地區或者一個系統出現大面積的政策性腐敗現象時，就會危及社會穩定。
專家建議
“任何政策的設計，不能只重授權、輕擔責，執行政策的部門和人員，權利與責任必須對等掛鈎，對於利用政策以權謀私的行為，要制定可行的預防措施和懲戒性措施。”莊德水說。
“從政策制定到政策執行再到政策評估，要全方位建立政策監管體系，監察部門和審計部門要全程實施監督。”莊德水建議，對一些國家部委現有的政策制定權和政策執行權要進行適當剝離，全國人大常委會可以對國務院各部委出台的政策進行審查，必要時可以針對重大政策調整召開大型聽證會，充分聽取社會各界的意見。重大政策實施過程中，全國人大常委會可以要求政策實施機構定期向全國人大常委會提交專項報告，接受審查和監督。
“法律制度的完善是遏制我國政策性腐敗的必由之路。”喬新生建議，要減少對中央政府的授權立法事項，進一步強化全國人大常委會的決策權力，中央政府所屬部委實施的重大扶持政策和補貼政策，要得到全國人大常委會的批准，要制定專項法律檔案，嚴格依照法定程式實施扶持政策或者補貼政策。另外，任何政策的出台都應當符合國情，不能讓政策對抗法律的執行，成為腐敗的避風港，政策的制定和執行要納入法治軌道。
