提出
拆遷公共利益和公民利益的衝突“拆遷”將區分公共利益和非公共利益，前者以政府為徵收和補償的主體，後者則以建設單位為協定拆遷的主體 。
2010年1月29日，國務院法制辦公布了《國有土地上房屋徵收與補償條例（徵求意見稿）》（下稱徵收條例草案）。該條例的亮點，是要求城市房屋“拆遷”要區分“公共利益”和“非公共利益”。對國有土地上房屋的徵收及補償，必須基於公共利益。否則應由建設單位與房屋的所有權人，按照自願、公平的原則訂立拆遷補償協定。
草案公開徵求意見，意味著“拆遷”變法終於邁出了實質性一步。
徵收條例草案包括總則、徵收程式、補償、法律責任和附則五個部分，共41個條文。首先明確了遵從“因公共利益的需要才徵收”的原則。規定由縣級以上政府確定的房屋徵收部門具體組織實施房屋徵收與補償工作。至於涉及“非公共利益”的商業拆遷，由建設單位與房屋的所有權人按照自願、公平的原則，訂立拆遷補償協定。
修改內容
新法內容對修法的主導思路，法制辦在12月15日同時公布的草案說明中表示，條例關係到現代化建設的全局，核心是要統籌兼顧公共利益和被徵收人利益，既要使公共利益需要得以實現，又要使被徵收人的利益得到切實保護。政府為了公共利益需要徵收房屋，不能使被徵收人利益受到損失，應取得民眾的理解和支持。
和上次徵求意見的草案相比，此次的草案在公共利益界定和徵收補償上作出了較大的修改。
在房屋徵收的核心之一補償問題方面，草案明確了對被徵收人的補償標準。在上次徵求意見中，13000多條意見涉及補償問題。
一次徵求意見稿規定：貨幣補償的金額，根據被徵收房屋的區位、用途、建築結構、新舊程度、建築面積等因素，以房地產市場評估價格確定。
法制辦表示，該條的本意是要按照市場價格進行評估確定貨幣補償金額，但這種表述引起了歧義。
為消除歧義，二次徵求意見稿作出了一系列的規定予以明確，法制辦表示，這些規定可以保證被徵收人所得補償在市場上能買到區位、面積類似的住房，保障被徵收人的生活水平不降低，不使為公共利益作出貢獻的被徵收人比自願在市場上進行房屋交易的人吃虧。
促成
2009年11月13日，成都市被拆遷戶唐福珍為阻止城管執法局的強制拆遷而點火自焚，16天后不治身亡。唐福珍之死，被寄予沉重的法治期望，即終結現行徵收拆遷制度，猶如六年前的“孫志剛之死”終結了收容遣送制度。
當年12月7日，北京大學的沈巋、王錫鋅、錢明星、姜明安和陳端洪五位學者“上書”全國人大常委會，建議對《城市房屋拆遷管理條例》進行違法審查。不久後的12月16日，國務院法制辦即召集前述專家參加座談會，商議拆遷變法。
歷程
1月19日，國務院法制辦組織了來自全國人大常委會法工委、最高法院以及建設部、工信部等部門人員參加的聯席會議，研討草案內容。
1月20日，北京大學法學院副院長沈巋等八位法學專家參加完國務院法制辦組織的座談會後，有關“拆遷”將被“搬遷”取代的訊息就不脛而走。字眼變化背後，實際上是制定過程中的《國有土地上房屋徵收和拆遷補償條例》更名為《國有土地上房屋徵收和補償條例》。
長期從事房地產業務的北京才良律師事務所主任王才亮分析說，這實際上是圍繞拆遷制度爭議的第三波浪潮。2003年修憲研討階段，即有對拆遷條例進行違憲審查的動議，2004年修正後的《憲法》即明確，徵收公民房屋的前提是“為了公共利益的需要”。
而2007年的《物權法》實施，與《物權法》相牴觸的拆遷條例引發了第二波浪潮，全國人大常委會通過修改《城市房地產管理法》，授權國務院就徵收國有土地上單位、個人的房屋與拆遷補償制定行政法規。但是，由當時的建設部主導起草的草案在2007年年底未獲國務院常務會議審議通過。相關利益糾纏不清、草案不成熟是重要原因。
此後，立法遲滯不前，既有拆遷模式仍在繼續，在變法壓力下開發商和地方政府的搶速拆遷面臨越來越多抵抗，暴力事件頻發，倒逼出了第三次浪潮。而此番公開草案徵求意見，也比以前的低調閉門立法進步了很多。
焦點問題
焦點問題一：公共利益界定
公共利益界定，在過去數年中一直是個爭議不止的問題，物權法立法時就因難以界定而未能採取列舉方式界定。
在一次徵求意見稿中，對公共利益採取了列舉的方式界定，不少學者當時對危舊房改造等是否屬於公共利益展開了爭論。
法制辦此次表示，公共利益的界定必須考慮國情。而在社會主義市場經濟條件下，建立公共服務供給的社會和市場參與機制是必然趨勢，不能以是否採用市場化的運作模式作為界定公共利益的標準。法制辦認為，只要對被徵收人按照房地產市場價格給予公平補償，公共利益和被徵收人的利益就不會對立，而是可以統一的。
條文摘錄」保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，下列情形之一：1國防設施建設的需要；2由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；3由政府組織實施的科教文衛體、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；4為改善住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；5由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的舊城區改建的需要；6國家機關辦公用房建設的需要；7其他公共利益需要。
「法制辦說明」公共利益的界定，必須考慮國情。在我國經濟社會發展的現階段，工業化、城鎮化是經濟社會發展、國家現代化的必然趨勢，符合最廣大民眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房價過快上漲、穩定房價，滿足人民民眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。
「專家解讀」李曉斌（北京李曉斌律師事務所主任）：“公共利益”沒有像上一稿簡單列舉，而是有一個實質性的標準，“保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要”，定義儘管還不全面，但卻是現實中能夠提煉出來的比較準確的揭示公共利益的內涵。「詳情」「評論：危舊房莫成新拆遷條例最大漏斗」
焦點問題二：徵收補償金合理
「條文摘錄」對被徵收房屋價值的補償金額，不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地產的市場價格。被徵收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構，按照房屋徵收評估辦法評估確定。
「法制辦說明」徵求意見稿規定：“根據被徵收房屋的區位、用途、建築結構、新舊程度、建築面積等因素，以房地產市場評估價格確定。”本意是要按照市場價格進行評估確定貨幣補償金額，但這種表述引起了歧義。結合社會各界所提意見，二次徵求意見稿規定，“補償金額不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地產的市場價格。”
「專家解讀」王軼（中國人民大學法學院教授）：有兩個好處：1、徵收補償成本提高，會對政府作出征收決定產生事實上的制約作用。做徵收決定時要考慮好是否有足夠的資金支持；2、以往在徵收拆遷中，大多數情況不是被徵收人不同意徵收，而是對補償不滿意，確定這樣的標準，對於緩解利益緊張關係，保護被徵收人合法權益有積極作用。
焦點問題三：實行司法“強拆”
強制拆遷在此前學者們多次提出不同意見的行政強拆問題上，二次徵求意見稿將措辭修改為強制搬遷，並將該權力賦予法院行使。
二次徵求意見稿的一個重要的制度設計為在政府和建設單位間設立了徵收實施機構。法制辦表示，現行建設單位是拆遷人，由於拆遷速度和建設單位、拆遷單位的經濟利益相關，容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。
設立徵收實施機構旨在控制徵收人和建設單位間過於緊密的利益聯繫。
「條文摘錄」被徵收人在法定期限內不申請行政複議或者不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。任何單位和個人不得採取暴力、脅迫以及違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。
「法制辦說明」按照現行條例的規定，政府既可以責成有關部門強制拆遷，也可以申請法院強制拆遷。據住房和城鄉建設部統計，近幾年來，行政強制拆遷的比例平均為0.2%左右，強制拆遷過程中出現的惡性事件雖然是極少數，但必須高度重視，切實採取有效措施，杜絕此類事件發生。
焦點問題四：成立自選房評估機構
「條文摘錄」房地產價格評估機構由被徵收人選定。被徵收人選定房地產價格評估機構的具體辦法由市、縣級人民政府規定。房地產價格評估機構應當獨立、客觀、公正地開展房屋徵收評估工作，任何單位或者個人不得干預。
「專家解讀」高喜善（北京首佳房地產評估有限公司董事長）：在徵收補償中，被徵收房屋能夠補償多少錢，評估機構在其中起著至關重要的作用。根據新條例，評估機構是由被徵收人選定的，這有利於保障被徵收人的權益。如果對評估價格不滿意，被徵收人可以提出覆核，覆核不滿意還可以提出鑑定，評估不滿意，被徵收人就不會搬，按照徵求意見稿，政府也不能強拆，最後必須由法院裁決，我們應該相信法律還是公正的。
揭秘
拆遷“變法”三年千人論證
事實上，條例的修改工作自2007年即已開展。
國務院法制辦參與立法工作的人士表示，從2007年至今，國務院領導對於該工作作出的有關批示達53次。1月29日公開徵求意見後，國務院領導明確表示，法制辦“在修改過程中，組織專家對難點問題逐項攻關。”
上述人士介紹，在近一年時間裡，法制辦與發改委、國土部和住房與城鄉建設部成立工作組共同承擔條例制訂工作。
在對6萬多條意見整理分析後，法制辦頻繁召開各種座談會，聽取地方政府、有關部門、專家、被拆遷人、開發商、拆遷公司、評估機構等各方面的意見。
為照顧地區差異，工作組選擇東、中、西部的大、中、小城市多次召開城市政府負責人座談會和法律、經濟、土地、規劃、評估等方面專家參加的論證會。和上述座談會不同的是專題研討會，涉及公共利益界定、房地產價格評估、房屋徵收程式、補償等問題。
上述人士介紹，從著手研究起草條例後，除工作組研究討論會議，召開了43次各類座談會、論證會，共達1070人次參加。在公開徵求意見後的座談會、論證會27次，760多人次參與。
拆遷“變法”大事記
1991年6月
《拆遷條例》公布
國務院發布《城市房屋拆遷管理條例》，當時城市建設的主體多是國有單位，以政府為主導的拆遷行為，較少涉及公共利益和非公共利益的區別。
2001年6月
《拆遷條例》修改
修改後的《拆遷條例》頒布並沿用至今，但仍未區分公益和商業拆遷，其運作模式依然沿襲了建設單位向政府申請拆遷許可、獲批後實施拆遷、發生糾紛由政府裁決、被拆遷人拒絕拆遷的實行強制拆遷等做法。
2004年3月
《憲法》增“徵用補償”
《憲法》第四次修正案增加了“公民的合法私有財產不受侵犯”、“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償”等內容。
2007年3月
物權法規定“拆遷補償”
《物權法》規定：為了公共利益的需要，依法可以徵收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產,應給予拆遷補償、維護被徵收人的合法權益，徵收個人住宅的還應當保障被徵收人的居住條件。
2009年12月7日
學者建言審查《拆遷條例》
北大五名法學學者沈巋、王錫鋅、姜明安、錢明星和陳端洪向全國人大常委會建言，認為《拆遷條例》與《憲法》、《物權法》等牴觸或衝突，建議對《條例》進行審查。
2009年12月16日
國務院法制辦研討草案
國務院法制辦組織座談會，邀請了包括北大的這五名學者（其中陳端洪因事先安排有事而未出席）在內的專家研討《國有土地上房屋徵收與拆遷補償條例》草案。
2009年12月29日
全國人大組織座談“修法”
全國人大法工委邀請這五名學者就修改拆遷條例進行座談，直言最近有些地方突擊拆遷現象嚴重，建議全國人大法工委和國務院關注，由國務院出台通知，要求各地在元旦、春節期間遏制突擊拆遷的發生。
2010年1月29日
“新拆遷條例”
首次征民意
國務院法制辦公布《國有土地上房屋徵收與補償條例(草案)》，向社會公開徵求意見。
2010年12月15日
“新拆遷條例”再度征民意
國務院法制辦公布《國有土地上房屋徵收與補償條例（第二次公開徵求意見稿）》，再度就“新拆遷條例”立法徵求公眾意見。
評論
依法拆遷王琳：海南大學法學院副教授
被徵收人的同意權被替換成了“納入政府計畫”，這種簡單化處理，方便了地方政府，卻背離了公民的財產權保障。在這一程式性規定上，“第二稿”還欠缺說服力。
在立法的民主化中，徵求民意是第一步，汲取民意是第二步。“第二稿”確有不少進步可圈可點，但我們在“修改情況說明”中卻看不到哪些修改對應了哪些意見。被認為是“拆遷變法”最大障礙的地方政府部門，他們的意見與多數民意有何根本性分歧，我們也無法得知。立法博弈事實上被籠統地整合成“社會各界的意見主要集中在以下幾個方面……”,沒有相應的數據公開，也看不到民意的“多數”何在。立法草案公開徵求意見的目的就是推動立法博弈，尋找並凝聚多數共識，若沒有科學的統計結果，效果也將大打折扣。
從“第二稿”的內容看，不少條款的修改欠缺依據——它既非來自於民意，也與社會常識相去甚遠。比如，“第二稿”逐項列舉了“公共利益”的範圍，這本是一大進步。但“第八條”中的“(六)國家機關辦公用房建設的需要”，“修改情況說明”中並未給出說明。一些地方政府以“辦公用房”為名肆意擴建樓堂館所，如若對此不加限制而列入“公共利益”，恐有縱容地方政府大修大建之嫌。而後面的“(七)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”，不但給“公共利益”的認定留了一個“尾巴”，塞入“行政法規”一詞事實上還有“自我授權”之嫌，“行政法規”的制定者就是行政機關自身，這樣的“後路”理應斷絕。
而在“修改情況說明”中的“徵收程式”一節，曾提及“舊房的標準、對危房和舊房應區別對待”，“有意見提出，全體被徵收人同意才可以改造；也有意見提出，90%的比例太高，建議改為多數或者2/3、4/5同意。”但在“第二稿”中，這些意見均未被採納，被徵收人的同意權反被替換成了“納入政府計畫”，即僅規定“保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級人民政府國民經濟和社會發展年度計畫。”雖然市、縣級人民政府國民經濟和社會發展年度計畫要經當地人大審議通過，但人大的審議通過和被徵收人的同意是完全不同屬性的兩種權力（利），人大權並不能替代公民私權。這種簡單化處理，方便了地方政府，卻背離了公民的財產權保障。在這一程式性規定上，“第二稿”還欠缺說服力。
也因為行政立法的性質，決定了它無法配置立法權與司法權，因此，“第二稿”將大量與拆遷相關的內容轉嫁給了立法機關與司法機關，這更凸顯出立法、司法與行政聯動的必要性和緊迫性。當我們用“拆遷變法”來表達我們對“國家徵收”制度的期待時，我們理應明白，這份期待指向的，並不僅僅是一份“國有土地上房屋徵收與補償條例”，也應包括同樣陷入難產中的“行政強制法”。
地產評論：法律法規是平衡利益關係的規則，其出台過程中爭議越多，說明利益格局的調整就越深刻越廣泛。從這個意義上講，立法過程中爭議越大，反倒越有助於各種利益主體之間的博弈，使得立法更加完善。第二次徵求意見稿較第一稿有了更多亮點，就是這種充分博弈的結果。
近年來，強制拆遷引發的事故，其中一個重要的因素是，一些地方政府為了追求可以彰顯政績的GDP指標，在拆遷過程中集運動員和裁判員於一身，使得被拆遷者缺乏可以訴諸的救濟途徑。至少從理論上講，把強制拆遷的決定權，由行政機關變化成司法機關，可以改變這種程式上的不正義。
不過，強制拆遷的問題，本質上並不是強制拆遷的主體是誰，而是權力是否能夠得到有效的約束。之所以要讓司法來主導強制拆遷，是因為在權力的架構中，司法機關是說理的地方，以說理作為邏輯基礎的強制拆遷，可以克服以蠻力為基礎的強制拆遷很容易引發“以暴制暴”的弊病。
在拆遷變法中，要使得強拆主體的變更有實質性的進步意義，司法權應得到保障，同時司法機關必須對法律精神有絕對信仰，否則，強拆主體的變化，不過是“城頭變幻大王旗”，使得強拆的利益鏈條上，又增加了一個司法機關介入的環節而已。
這些問題的深刻性和複雜性，顯然不是一個僅僅是行政法規的條例所能解決的，而要涉及到整體改革的推進。對此，剛剛結束的中央經濟工作會議有一個響亮的提法，加強改革的頂層設計。所謂頂層設計，簡而言之，就是當改革進入深水區，改革不能只是局部的突破，而需要從全局的高度進行總體構想和戰略設計，使得任何一項牽一髮而動全身的改革都能夠有整體改革形成的推動合力。強制拆遷的問題，追問下去，涉及到發展的理念、政績考核的標準、司法的相對獨立性等等更為宏大的命題，沒有推進改革的“頂層設計”，強制拆遷主體的變化意義難以體現。
