範圍與意義
基礎性項目(一)基礎產業。
一國的基礎產業越發達，該國的國民經濟運行就越順暢，越有效，人民的生活也越便利，生活質量相對來說也就越高。基礎產業的內涵，是指經濟社會活動的農業、基礎工業和基礎設施。基礎工業主要指能源(包括電力)工業和基本原材料(包括建築材料、鋼材、石油化工材料等)工業；基礎設施主要包括交通運輸、機場、港口、橋樑、通信、水利和城市供排水、供氣、供電等設施。
1.農業
農業是國民經濟的基礎，這是一句人人耳熟能詳的話。農業的地位，在於它不僅為人類提供食品等基本的生活資料，為工業提供原材料，而且農業勞動生產率的提高是整個社會勞動生產力提高的基礎。“無農不穩”就是對農業基礎地位的最好概括。
基礎性項目投資大部分國家的農業都是分散經營的，農產品具有同質性，自然具有最強的競爭性。按照政府投資的上述原則，政府是不應該對農業進行投資的。但是，即使在全球經濟依從工業化邁向信息化的今天，世界各國，包括已開發國家依然把農業作為重點保護的對象。美國、歐盟各國等每年都向農業提供巨額的補貼。這裡面固然有歷史的原因，不過，農業容易遭受自然災害的較高風險性以及農業基礎設施的效益外溢性、農產品的國際競爭力等方面的原因使得政府對農業的投資成為必不可少。
對中國來講，加入世貿組織對中國農業和農產品帶來極大的挑戰。中國農業勞動生產率低，主要農產品價格高於國際市場價格30-50%，給農民增收和農產品出口帶來很大的衝擊。占人口70%以上的農民的收入水平上不去，就談不上擴大內需，經濟成長速度即使短期內上去了，基礎也是不牢固的。中國財政支農支出占財政支出的比重自改革開放以來一直未超過8%，近幾年來甚至不斷下降，這不由得令人擔憂。所以，增加對農業基礎設施建設的投入，增加對農業科技的投入，加強對農民的技術培訓，充分利用WTO的 “綠箱”和“黃箱”政策加大對農業的支持力度，不僅是必要的，而且是刻不容緩的。這一點，已經體現在《十五綱要》中：“加強農業和農村基礎設施建設。進一步增加投入，加快大江大河大湖治理，抓緊主要江河控制性工程建設和病險水庫加固，提高防洪調蓄能力。著力抓好大型灌區節水工程改造，積極開展民眾性農田水利建設，搞好水土保持。加強國家商品糧和優質農產品基地建設，搞好農業綜合開發。繼續加強農村電網、通信、廣播電視、道路、供水等設施建設，切實改善農村生產、生活和市場條件。”
2.基礎設施
在社會經濟活動中，基礎設施為整個生產過程提供“共同生產條件”。即“具有鐵路、建築物、農業改良、排水設備等形式的固定資本”。其特點是：“作為生產資料來看，固定資本在這裡與機器一類的東西不同，因為它同時被不同的資本當作它們共同的生產條件和流通條件來使用(我們在這裡還沒有涉及消費本身)。固定資本不是表現為被包含在特殊生產過程中的東西，而是表現為各特殊資本的大量這類生產過程的聯絡動脈，它就是由這些特殊資本一部分一部分地消耗掉的。因此，在這種場合，對於所有這類特殊資本及其特殊生產過程來說，固定資本是一種特殊的同它們相分離的生產部門的產品，但是，在這裡不能像機器的買賣那樣，一個生產者不能把它作為流動資本售出，另一個生產者也不能把它作為固定資本買進來；相反，它只有以固定資本自身的形式才能出售。”馬克思的話隱含著下述意義：作為共同生產條件的固定資產，不能被某單個生產者獨家使用，它不是獨占性地處在某個特殊的生產過程中，不能被賣者當作商品一次性地將整體出售給使用者。這些特性決定了它具有“公共產品”的一般特性。
3.基礎工業
基礎工業是處在“上游”的生產部門。“上游”是指基礎工業所提供的產品是其他生產部門(也包括本部門)生產和再生產時所必需的投入品，如能源和原材料。從價值構成上分析，基礎工業所提供的產品的價格，構成其他部門產品成本的組成部分。它們的價格變動具有很強的連鎖效應，會引起整個產業成本的波動。
基礎設施和基礎工業大都屬於資本密集型行業，具有一定程度的自然壟斷性和規模效益特徵，需要大量的資本投入，而且它們大多建設周期比較長，投資形成生產能力和回收投資的時間往往需要許多年，部分項目收益率較低甚至不能直接產生經濟效益，所以存在較大的風險。這些特點決定了這些產業很難由個別企業的獨立投資來完成，尤其在經濟發展的初期階段，沒有政府強有力的資金支持和對投資風險的分擔，很難有效地推動它們的發展。所以需要政府在較大程度上的介入。
(二)高技術產業
高新技術產業是一個國家未來競爭力和國際地位的決定因素。二十世紀後期，隨著一系列重大科學發現和技術突破，以信息技術產業、生物技術產業為重點的高技術產業迅速成長。高技術產業已經成為當前世界經濟發展的動力，成為世界大國爭奪的戰略制高點。高技術產業的發展水平，不但決定著國際競爭力的高低，而且決定著一個國家在世界經濟中的分工地位，從而決定了在國際貧富兩極分化中的國家前途。高技術產業已經成為影響世界經濟、政治格局變化的重要因素，是已開發國家推行經濟全球化的重要基礎。藉助高技術產業的發展優勢，已開發國家進一步鞏固了控制世界經濟秩序的地位。同時，高技術產業使開發中國家實現工業化的途徑和內容發生了根本性變化，開發中國家必須把發展高技術產業作為推進工業化的重要內容，走信息化帶動工業化的道路。
中國已勝利完成現代化建設的前兩步戰略目標，開始實施第三步戰略部署。“十五”及以後一段時期，是中國經濟社會發展的重要階段，是進行經濟結構戰略性調整的關鍵時期，加快發展高技術產業是經濟結構戰略性調整的重要任務之一。
高新技術產業大都屬於資本技術密集型行業，與基礎產業相比具有較強的競爭性，其發展的初期同樣需要大規模的投資。所不同的是它們的投資風險非常高，一旦失敗甚至可能血本無歸。儘管在高收益的吸引下很多私人部門也會涉足高新技術產業，但是完全依賴私人部門的話，其投資可能是不充分的，所以需要政府對它們給與必要的扶持，同時將風險儘可能地分散。隨著其自身的不斷強大，積累能力不斷增強，政府則應逐漸退出已經成熟發展的領域，把資金變現以投向新的產業。
(三)支柱產業
所謂支柱產業，指在國民經濟中生產發展速度較快，對整個經濟起引導和推動作用的先導性產業。支柱產業具有較強的連鎖效應：誘導新產業崛起；對為其提供生產資料的各部門、所處地區的經濟結構和發展變化，有深刻而廣泛的影響。可以說，支柱產業是帶動國民經濟騰飛的主力軍。
支柱產業具有以下特徵：一是產出規模大，在國內生產總值即GDP中占較大比重。二是市場擴張能力強、需求彈性高，發展快於其他行業。三是生產率持續、快速增長，生產成本不斷下降。四是擴大就業。五是產業關聯度高、長期預期效果好。六是節約能源和資源。
在一個國家或地區經濟發展的不同時期，支柱產業的內容也在變化。例如中國“九五”以來以機械、電子、石油化工、汽車製造和建築業為支柱產業。其中的電子信息產業，經過“九五”迅速成長為支柱產業，對工業增長和經濟成長的貢獻率明顯提高。據測算，2000年在工業增長8.9個百分點中，電子信息產業拉動約為1.8個百分點，貢獻率為19%，遠遠超過了其它行業對經濟成長的貢獻；實現利潤339億元，是工業行業中利潤超過300億元的第三大支撐行業。
支柱產業大都具有競爭性特徵，為什麼政府還要對其投資呢?這一點，在開發中國家，尤其是在中國，具有特別的意義和原因。
新中國成立後，經過五十多年的艱苦奮鬥，中國建立了門類齊全的國民經濟體系。作為長期實行計畫經濟的結果，中國存在著大量的國有企業，它們構成國民經濟的主體。很多國有企業設備陳舊、技術落後、產品質量低下、經濟效益滑坡，已經到了不進行技術改造就沒有出路的境地。按照“十五”計畫，產業結構調整和升級是政府經濟工作的中心和重點。由於國有企業自身的積累能力較低，其技術改造等方面還不得不需要政府的支持。
世界各國政府都採取與本國國情相適應的方式支持基礎產業、支柱產業和高技術產業的發展。
資金來源
銀行貸款儘管基礎性項目在國民經濟中的地位非常重要，但並不意味著對它們的投資所需資金全部由政府來“承包”。恰恰相反，在市場經濟條件下，基礎性項目建設的投資來源，除了涉及國家經濟安全的某些項目主要靠財政資金外，大部分項目都可採取多樣化的籌資渠道，政府財政資金要充分發揮引導和示範作用，發揮槓桿作用，“四兩撥千斤”，以少量的財政資金帶動龐大的社會資金，以求取得一馬當先引來萬馬奔騰的效果。
(一)政府財政資金。
包括財政預算內資金和預算外資金,主要來自稅收收入和規費收入。與資金來源相對應，無償性收入應該用於具有純公共產品性質的基礎設施。
政府投資支出的範圍和規模，主要取決於不同國家政府職能的範圍大小。一般說來，已開發國家的政府投資支出在總支出中所占的比重相對較小，因為根據發展型公共支出增長模型理論，這些國家的經濟發展已經達到一定程度，基礎設施和基礎工業已經比較健全；另一個原因是這些國家的私人投資比重很高。開發中國家的政府投資支出占總支出的比重較高，一方面由於開發中國家的經濟基礎較為薄弱，另一方面開發中國家的金融化程度較低，私人資本有限，參與準公共投資的可能性不大。 不過，這一籌資方式明顯受到政府財力的制約，這一問題在開發中國家尤其明顯。因基礎性項目投入不足而產生的“瓶頸”制約廣泛存在。同時，由於特定的基礎設施的受益者的範圍是有限的，用稅收收入建設的基礎設施也難保公平原則的貫徹。更嚴重的是，以財政資金投資建造的項目往往是低效率的。因此，尋找其他籌資方式變得尤為急迫和重要。
(二)銀行貸款
銀行貸款也是基礎性項目的重要的資金來源。自然，這種有償性的資金不宜用於純公共產品的投資方面。選擇基礎設施中收益比較穩定的項目，比如高速公路、機場、碼頭等有利於增強對銀行貸款的吸引力。
(三)資本市場籌資
利用國內外資本市場，採用直接融資方式，發行債券和股票，將民間資金直接轉化為基礎性項目投資資金，無疑也是解決基礎性項目所需巨額資金缺口的有效途徑。世界各國都有從事基礎設施類業務的項目通過股票融資的例證。與此同時，國債作為資本市場上風險最小、收益最穩定的投資工具，無論是在已開發國家還是在開發中國家，都是最受投資者青睞的對象。尤其是在開發中國家，資本市場不夠發達，國債這一“金邊債券”更具吸引力。在政府財力不足、居民儲蓄不斷攀升的情況下，這一融資方式尤為突出。在資金的使用上，有償性的國債資金宜用於具有準公共產品性質、有一定經濟效益的基礎性項目，以保證債務的償還具有可靠的資金來源。
國債投資在中國政府對基礎產業的投資中占有重要地位。自1997年下半年以來，中國經濟在國內外各種矛盾的交織中陷入通貨緊縮的窘境，對此，政府自1998年開始採取積極的財政政策，在金融市場化程度較低的情況下，為了促進儲蓄向投資的轉化，大量地利用國債這一工具吸收民間資金用於基礎性項目的投資，有效地拉動了經濟成長。“2001年發行長期建設國債1500億元，加上1998年到2000年批准發行的，累計5100億元，有效地帶動了地方、部門、企業配套資金和銀行貸款以及其他各方面投資的增加，國債項目投資總規模近3萬億元。…加固了大江大河大湖堤防3萬公里；累計建成公路通車裡程25500公里；建成鐵路新線4000公里，複線1988公里，電氣化鐵路1063公里。新建、擴建機場37個。”
(四)吸引外資。
如前所屬，外國直接投資對解決開發中國家“雙缺口”困難、加快發展的“捷徑”。尤其在中國，到2002年5月，世界500強企業已經有近400家進入中國，其中部分企業已涉足基礎性項目，對緩解基礎設施不足對中國經濟的瓶頸制約起到越來越大的作用。
(五)財政投融資(Treasury Investment and Loan)
1.財政投融資的含義
財政投融資即政策性金融，它是指以政府信用為基礎籌集資金，以實施政府政策和形成固定資產為目的，採取投資(出資、入股等)或融資方式將資金投入企業、單位和個人的政府金融活動,是政府財政活動的重要組成部分。
2.財政投融資的主要特徵
(1)財政投融資是政府的投資、融資活動、以實施政府政策為主要目標。財政投融資從它產生那一天起就是以貫徹政府的經濟政策為己任的。作為政府干預經濟的一種手段，財政投融資最早產生於二十世紀三十年代的美國。為了走出史無前例的大危機，美國政府成立了復興金融公司(Reconstruction Finance Corporation),“由聯邦政府擔保發行債券，將資金轉借給銀行、保險公司、鐵路及其它正遭受財務困難的企業。”二戰後，歐洲、日本等國家也紛紛建立了財政投融資制度，作為戰後經濟復興的手段。其中，日本是執行這一制度最成功的國家。
(2)以政府信用為基礎籌集資金。財政投融資資金籌集既不象稅收那樣以國家權力為基礎，也不像—般企業或個人那樣以企業或個人的信用為基礎，而是以政府信用為基礎。當然，這主要是就資金來源而言，它不排除國家利用稅收收入對財政投融資活動的支持。
(3)採取金融形式有償使用資金，投入資金要求收回本金和—定使用費。
(4)財政投融資資金屬於投資性資金，主要用於形成固定資產的投資。在現代市場經濟國家中，政府的—切收支都視為財政活動；因而一般把財政投融資作為財政活動的重要組成部分，只不過它是採取金融形式的特殊財政活動而已。
財政投融資的上述特徵是它與其它民間或政府經濟活動的主要區別所在。
3.財政投融資與—般商業投融資相比，雖然都採取投融資形式，但二者有著本質區別。財政投融資是政府行為，不以盈利為主要經營目標，不過利用投融資形式而已；而一般投融資則是商業行為，以獲取利潤為主要目標。財政投融資與財政經常預算消費性支出的區別是十分明顯的，它與—般意義上的財政信用或財政投資既有聯繫又有區別。作為政府金融活動它與財政信用基本上是一致的，但財政投融資不包括不形成固定資產的財政信用，如以填補財政赤字為目的而發行的赤字公債，作為以固定資產形成為目的的政府投融資活動，財政投融資財政投資存在相同點，但財政投融資不包括財政投資中的無償撥款投資，如基本建設撥款投資等。
4.財政投融資作為政府的投資、融資活動，在國民經濟中發揮著重要作用。
(1)財政投融資作為政府行為，是實施國家財政經濟政策的重要手段之一。在現代市場經濟條件下，巨觀調控是財政的重要職能之一，其中許多巨觀調控職能要靠投資活動來實現，例如產業結構調整、區域經濟結構調整和經濟波動調節等。如果這些投資活動全部依賴財政預算資金，往往在財力上受到限制，因而許多國家把財政投融資活動作為政府預算的補充，是調節巨觀經濟的重要手段之—。例如日本，中央政府每年財政投融資投入規模與同級預算支出總規模基本匹配。政府巨觀調控得力，被認為是戰後經濟快速發展的經驗之一。而且，從調節經濟波動的角度看，與具有剛性的預算支出相比，財政投融資支出靈敏度大，可以作為反周期性的支出政策，起到調節經濟波動的作用。
(2)財政投融投、融資行為，也是對基礎設施民間投資不足的重要補充。
5.財政投融資的資金來源與運用
財政投融資的資金資金來源一般包括以下幾部分：
(1)社會保障資金的閒置、結餘部分；(2)政府部門掌握的有償性資金；(3)郵政儲蓄；(4)國企上繳利潤；(5)債務性收入(包括以政府信用為基礎在國內外市場上發行的各種債券收入和國際性機構提供的優惠貸款等)等組成。其特點是來源比較穩定，籌資成本較低。在具體的資金運用方式上，可採用投資和貸款、保證和擔保等方式。其中，投資包括股權投資和證券投資(控股投資以政策性特彆強的行業和部門為主)；貸款是最主要使用的方式，多為長期、低息貸款。包括直接貸放給借款人的直接貸款，其優點是確保資金按照政府的意圖及時到位，多用於貫徹產業、區域開發的項目，和委託金融機構發放的間接貸款，主要是向居民個人或中小企業的放款。
對財政投融資的管理，各國一般由政策性銀行來執行。如日本的進出口銀行、日本開發銀行和各種“公庫”等。中國1994年組建了國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行等三家政策性銀行，行使政策性投融資之責。其中，國家開發銀行的主要職能是向符合國家經濟發展計畫和產業政策的重點項目提供融資，以促進中國的經濟發展；貸款主要投向基礎設施、基礎產業和支柱產業的建設和技術改造,國家開發銀行還在促進中國中西部地區發展中發揮重要作用；中國農業發展銀行主要負責管理糧棉油收購等政策性貸款以及農業基礎設施貸款等方面的業務；中國進出口銀行的主要任務是執行國家產業政策和外經貿政策，為擴大中國機電產品、成套設備等資本性貨物出口和高新技術產品出口提供政策性金融支持。
融資方式
基礎性項目投資在基礎設施的融資中，值得一提的還有項目融資。項目融資既是一種融資方式，也是一種管理方式。它是為一個特定項目所安排的融資，其貸款人在最初考慮安排貸款時，僅以項目自身預期收入和資產對外承擔債務償還責任，債權人對項目以外的資產和收入沒有追索權，不以項目以外的資產、權益和收入進行抵押、質押或者償債，也不需要項目方提供任何形式的擔保。中國在建設項目中引進了項目融資。其通常做法是：在有關行政機構決定進行某一項目的建設後，隨即撥出一定的款項作為資本金組成“項目公司”(項目法人)，由該項目法人以政府的名義融資，然後統籌項目建設和經營還貸的全過程。其主要形式有：
1.BOT方式
BOT是英文“Build Operate Transfer”的縮寫，一般譯為“建設——運營——移交”。這種模式是二戰後、特別是二十世紀七十年代後期在西方國家興起的、政府利用民間資本包括外資進入基礎設施建設的融資或投資方式。傳統BOT的運作過程一般是：政府部門就某個基礎設施建設項目通過公開招標選擇私人部門或項目公司，與中標者簽訂項目特許權協定，由後者來承擔該項目的投融資、建造；在政府授權期限內行使經營權，通過向使用者收取適當的費用來逐步收回投資成本，並獲取適當的收益；待特許期滿後將該設施無償移交給政府。這種方式以被證明為基礎設施建設中一種成功的融資途徑。著名的英法海底隧道工程就是運用這種方式建成的。中國廣東沙洲電廠B廠是中國成功運用BOT模式建設的典範。廣東省新會市採用BOT模式引資治污已成為該省進行環保基建設施的首選模式。
不過，BOT方式運作較為複雜，設計環節多，實施難度較大。由於在特許權授予期間投資商(通常為外商)擁有項目的控制權，而控制權問題又比較敏感，因而政府一般對該類項目比較謹慎。
2.TOT方式
TOT意為轉讓(Transfer)-經營(operate)-轉讓(Transfer)，是用私人資本或資金購買某項資產(一般是公益性資產)的產權和經營權，購買者在一個約定的時間內通過經營收回全部投資和得到合理的回報，再將產權和經營權無償移交給原產權所有人。利用TOT模式也是在基礎性項目建設中引進外資的方式。TOT模式與中國已經比較廣泛採用的BOT模式的主要區別是，前者是投資購買已經建成的資產的產權和經營權，後者是投資建設基礎設施項目，得到政府的特許經營權的許諾。通過TOT模式引進外資可以進一步緩解中國基礎設施的“瓶頸制約”，減輕中央和地方政府的財政壓力，同時可以學習和借鑑國外的先進技術和科學的經營管理方法。
3.ABS方式
ABS(Asset—Backed Securitization)，即以資產為支持的證券化。是指以項目所屬的資產為基礎，以該項目資產所能帶來的預期收益為保證，通過在資本市場上發行高檔證券來募集資金的一種項目融資方式。ABS是近十幾年世界金融領域最重大的金融創新之一。由於它以項目資產在未來一定時間內，可預見的現金流作為融資保證，且能夠進入國際高檔證券市場大規模融資，適用於基礎設施的建設。ABS融資方式不是收購股權，不會改變原始權益人的股東結構，能在有效保護國家對基礎設施所有權的基礎上解決資金問題。
