基金概念
社會保障基金 社會保障基金是指通過國民收入的分配和再分配形成的具有特定用途的資金。國民收入中用於社會成員基本生活的資金，就是社會保障基金。具體講，社會保障基金是指為實施各項社會保障制度，通過法定的程式，以各種方式建立起來的用於特定目的的貨幣資金。
全國社會保障基金（以下簡稱社保基金）是指全國社會保障基金理事會（以下簡稱理事會）負責管理的由國有股減持劃入資金及股權資產、中央財政撥入資金、經國務院批准以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會保障基金。
社會保障基金的構成源於社會保障制度各構成部分形成的基金，即包括社會保險基金、社會救助基金、社會福利基金和社會優撫基金等。社會保險基金又由養老保險基金、醫療保險基金、失業保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等構成。
社保基金投資的範圍限於銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資以上的企業債、金融債等有價證券。
基金特徵
法定性
社會保障基金是依據國家法律、法規設立的，嚴格按照法律的規定籌集、運營、管理和運作。
目的性
社會保障基金是專項基金，必須專款專用，必須根據特定的用途籌集、運用和管理。
基礎性
社會保障基金是社會保障制度得以順利推行的物質基礎
互濟性
在國民收入的分配與再分配中，社會保障費用由國家、用人單位和個人三方共同負擔，基金來源於社會統籌，用於社會成員，體現了“一人為眾，眾人為一”的互助互濟性。
政府干預性
社會保障基金的籌集、精算、測定都體現了政府應承擔的社會保障責任和義務。
投資運營
實行社會保險，籌集資金的活動非常重要，同樣，如何對籌集和逐漸積累起來的社會保險基金進行運營、管理並保值增值，也分外
全國社保基金理事會網站 重要。因為它是遭遇風險侵害的勞動者的“活命錢”，在波動的市場經濟條件下，在物價上漲時最起碼要保證基金不致貶值，並以其增值為目標。
社會保險基金的運營，往往需要採用投資方式，這樣才能真正實現社會保險基金的保值增值目標。可供我們選擇的投資方式有：銀 行生息、投資於公債（公債：金邊債券）、委託銀行或直接貸款、直接投資實業等。投資方式不同，其風險與收益也不同。一般是投資風險越高，收益也越大；反之，投資風險越低，收益越小。不同國家由於國情各異，採用的方式也不盡相同，有些還超出了上述範圍。自從《全國社會保障基金信託貸款投資管理暫行辦法》發布之後，社保基金對信託產品的投資就放開了,信託公司規模上萬億的社保基金展開也是虎視眈眈。一般來說，大型機構的資金信託公司必定都會你爭我搶，更可況是具有相對安全性保障的社保基金通道業務，社保基金投資信託標準化規範後會有更大的合作空間 。
無論各國如何選擇投資方式，進行投資必須遵循下列原則，這也是由社會保險基金的性質決定的。這些原則有：安全原則（首要原則）、收益原則、多方位投資原則（或稱分散風險原則）、流動性原則、社會效益原則。
籌集原則
確保社會保障制度正常運行的原則
在基金籌集量上，要把握“收支平衡，略有結餘”的方針。所謂“收支平衡”既是指短期，同時也是指長期的平衡。
妥善處理積累與消費關係的原則
巨觀經濟需求大於供給的情況下，較多的累積有利於緩解求大於供的情況，但不利於經濟的發展。 所以應科學的確定社會保障基金中積累部分的比重。
有利於資源有效配置的原則
社保基金適用於抵禦風險的，隨著風險的降低，所需的成本降遞增。如果我們將資源投入一種用途，就會失去另一種用途帶來的收益。在資源有限的條件下，我們必須權衡資源的投入方向。必須將經濟發展放在首位，只有經濟發展了，社會保障才有更可靠的來源。社會保障基金的籌集模式是：國家基本保險，企業補充保險，個人儲蓄保險。
增長優勢
2010年，中國社會保障基金成立十年來,基金規模從0增至7766億元，不斷發展壯大的全國社保基金目前已經成為中國社會保障體系的重要組成部分。在這十年中，中國包括養老保險在內的社會保障事業經歷了一個不斷改革、發展和完善的過程,“老有所養、病有所醫、貧有所濟、困有所助”的社會保障目標正在逐漸實現。
全國社保基金是國家重要的戰略儲備,主要用於彌補今後人口老齡化高峰時期的社會保障需要,但由於中國社會保障體系建立較晚,無論是社會保險基金還是社會保障基金,就目前的數額計算,仍不能滿足未來養老需要。根據中國的發展目標，2020年，將基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，而作為社會保障體系重要組成部分的全國社保基金還應有更大的發展空間,應更加壯大其資產規模。
嚴峻挑戰
在中國，通過社會養老體系提供老年生活保障，是在改革開放以後才開始的，歷史還相當短暫。我國人口多，底子薄，經濟不發達的基本國情和日趨嚴重的人口老齡化問題，決定了社會養老事業的進程比較艱難，發展中的中國養老體系面臨一系列嚴峻挑戰。
1.人口老齡化的速度加快，養老金負擔增長迅猛
自上個世紀70年代始，我國實行計畫生育的基本國策，人口出生率經過一段時間的大幅度下降之後，一直保持在一個較低水平。與此同時，隨著生活水平提高和醫療條件改善，人口預期壽命迅速增長。在這兩個因素的共同作用下，老齡人口的比重迅速加大。2000年，我國60歲和65歲以上的人口占總人口的比例分別為10%和7%，這標誌著我國已進入老齡化社會。
根據中國人口研究中心的預測(2003)，2050前我國的老齡人口比例和老齡人口規模將持續增長。根據他們的研究，從現在到2035年，中國老齡人口呈加速增長的態勢，60歲以上和65歲以上人口的年均增長率分別為3.5396和3.7396，遠高於2000年至2005年間的2.18%和2.64%。2035年以後，雖然老齡化的增速有所放緩，但是老齡人口的比例和絕對規模仍然繼續加大。到2050年，我國60歲和65歲以上的老年人口數將達到4.5億和3.36億，分別占總人口的32.7%和24.4%。相關研究還表明，中國人口老齡化的速度大大高於世界平均水平。2000年，全球和中國60歲以上人口比例均為10%左右，二者大體相當。而到2030年，前者僅增長至1696，而中國的比例則高達24.5%。
上述研究表明，今後相當長的一段時間內，我國養老體系將面臨以下幾個問題：第一，老齡人口數量大，養老負擔總量很高，而且增長速度很快；第二，老齡人口比例高，人口贍養比(老年人口與勞動力人口的比例)逐步加大，每個勞動力身上需要承擔的養老義務比以往更重。更重要的是，已開發國家是在經濟和社會發展達到一個比較高的水平後才進入老齡化社會的，而我國是未富先老，在2000年進入老齡化社會時人均GDP僅約1000美元，遠低於其他國家進入老齡化社會時人均GDP3000—5000美元的水平，這意味著我國在尚處於發展中階段時期就必須迎接“銀髮危機”的挑戰，我們所遇到的困難將更多、更大。
2.國家基本養老保險尚不健全，覆蓋面較窄，歷史包袱較重
養老保障體系的核心部分是國家基本養老保險。基本養老保險是國家為了保障退休人員的基本生活，統一政策、強制實施的一種養老制度；具有低水平、廣覆蓋。強制性的基本特徵。我國基本養老保險始建於上個世紀90年代，迄今為止，主要覆蓋了城鎮企業職工，其中主要是國有和集體企業職工，其他經濟成份的職工尚處於逐步加入的過程中。雖然近年來基本養老保險參保人數{繳費職工數與領取養老金人數之和)逐年增加，但參保人數占城鎮人口的比例仍處於30%左右的低水平，基本養老保險在城鎮地區的覆蓋面還相當有限。此外，占全國總人口6096的農民尚無基本養老保險。改革開放以來，農村面貌發生了較大變化，但城鄉差距卻並沒縮小，在養老方面表現得尤為突出。當前，只有部分發達地區在探索農村的社會養老模式，規模較小，保障水平很低。從全國來看，絕大多數農民尚無一個可以依靠的社會養老體系.老年人的生活主要依靠土地上的勞作和子女的供養，這種傳統的養老模式很難持續下去。
從世界情況看，各類公共養老金計畫大約覆蓋了全球三分之一的勞動力人口，相比之下，中國基本養老保險的覆蓋面還不到勞動力人口(15歲到60歲之間的人口)的15%，不及世界平均水平的一半，擴大基本養老保險覆蓋面的任務還非常艱巨。
當前，我國經濟社會發展中出現的一些新情況新問題，反映出擴大基本養老保障覆蓋面的迫切性。譬如，實施計畫生育政策後出生的一代獨生子女正在成年，越來越多的城市家庭呈現出4+2+1的撫養結構(4個老人，2個青年人和一個孩子)，這種撫養結構之下，完全依靠家庭來供養老人將非常困難，需通過社會養老體系來解決。又如，隨著我國工業化和城鎮化步伐的加快，大量的農村剩餘勞動力正在逐步轉移到城鎮中來。現在，進城務工的農民數量有一億人左右，另外還有近4000萬因為土地被徵用而無地可種的失地農民.對他們而言，土地已不能再提供養老保障，加入社會養老體系才是解決問題的根本途徑。
覆蓋面窄只是困境的一部分，基本養老保險的另一個問題，就是歷史包袱重。20世紀90年代的養老改革明確了基本養老保險實行部分積累制。基本養老金包括兩部分：一部分來源於企業繳費形成的社會統籌基金，實行現收現付制；另一部分來源於職工個人繳費形成的個人賬戶基金，實行積累制。應該說這個制度設計是科學的，現收現付部分有利於國家發揮收入調節作用，維護社會公平；個人賬戶部分有利乾積累養老基金，以緩解人口老齡化的衝擊。但是新制度建立時，已退休的職工(老人)和在職職工(中人)在新制度實施前都沒有個人賬戶積累，形成個人賬戶的歷史缺口，這就是所謂的“轉製成本”。1995年到2000年間，國內外多個機構曾經對我國的轉製成本做過估算，這些結果是在不同的假設條件下計算出來的，所以有較大的差異，但是，即便是比較保守的估算，數額也在2萬億元左右，十分巨大。當初，我們對轉製成本問題的複雜性和嚴重性認識不足，以為可以通過提高企業繳費率，既保證已退休職工的養老支出，又積累一部分資金，逐步消化轉製成本。事實並非如此，新制度剛開始運行就遇到了養老金支付壓力，於是一些地方被迫提高企業繳費率，有的地方高達企業職TT資總額的30%以上，結果企業負擔過於沉重，逃費欠費情況嚴重。面對上述情況，中國政府決定要控制過高的企業繳費率，要求大體控制在2096左右。企業繳費率降低後，養老金收入相應減少，收支缺口擴大.為了保證養老金按時足額發放，不得不把本應積累起來的個人賬戶基金用於當前的養老金支出，截至2004年底，全國已形成大約7400億元的個人賬戶”空賬”。現在看來，利用挪用個人賬戶資金的方式來保證養老金髮放，實際上又退回到原來的現收現付體制。不斷占用本應做實的個人帳戶的資金則是一種隱患，必然會影響未來養老體系的正常運行。隨著中國人口老齡化程度的加重，養老金的收支缺口呈加大的趨勢，需要採取措施，妥善解決個人賬戶的占用問題，實現養老基金的預先積累。否則，人口老齡化高峰時期我們將面臨更大困難。
財力儲備
為了應對人口老齡化的挑戰，世界各國都在尋求解決的辦法，通常的做法一是開源，二是節流。開源主要是提高僱主和雇員的繳費率，增加養老金收入；節流，通常採取推遲退休年齡，嚴格領取標準，降低養老待遇等辦法，減少養老金支出。應該承認，有些國家採取這些辦法後收到一定的成效，但並不理想。
從我國現實情況來看，第一，我國社會保障的各項繳費率已高達職工工資總額的40%以上，其中，養老保險的企業繳費率為20%，個人繳費率為8%，企業與個人的負擔已經相當沉重，再提高將難以承受；第二，中國在相當長一個時期記憶體在巨大的就業壓力，每年要新增1500萬個就業崗位，推遲退休年齡會減少就業機會；第三，我國基本養老保險僅僅提供基本生活保障，2013年人均養老金只有每月1893元，標準不高，降低養老金髮放標準沒有空間。實際上，中國政府為了確保退休人員的生活，已經多次參照物價指數和職工工資增長情況，提高了基本養老金水平。
為了保證社會保障資金的增長需要，近年來，中國政府積極調整財政支出結構，在中央與地方財政預算內安排養老保險支出，而且規模逐年增加，此外，加大了社會保險費的征繳力度。通過這些措施，保證了養老金按時足額發放。但是，這些手段都只是治標之策，只能緩解一時的問題。要真正解決中國養老體系的問題，必須在制度安排上進行相應改革，及早預為主謀，為未來的老齡化危機做好準備。
就是在這樣一個背景下.中國政府於2000年做出決定，建立全國社會保障基金，從多種渠道籌集資金，作為國家的長期戰略儲備，主要用於社會保障事業的發展。全國社會保障基金與基本養老保險的社會統籌基金和個人賬戶基金是有區別的。從資金來源看，社會統籌基金和個人賬戶基金分別由企業和職工繳費形成，而全國社保基金主要依賴中央財政撥款；從資金使用看，社會統籌基金主要用於當期支出，而全國社會保障基金主要用於長遠需要。中國政府在建立全國社會保障基金的同時，設立了全國社會保障基金理事會，負責管理運營全國社會保障基金，實現保值增值。
目前.全國社會保障基金的資金來源包括財政預算撥款、國有股減持收入、彩票公益金收入和投資收益。截至2004年底，全國社會保障基金的總規模是1711億元，從來源看，主要來自中央財政撥款，其中財政預算撥款1148億元，占67%，國有股減持收入261億元，占15%，彩票公益金收入129億元，占8%。作為國家戰略儲備，全國社會保障基金需要通過投資運營實現其保值增值。投資運營方面，全國社會保障基金的投資原則是“安全至上，注重效益”。根據《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，目前主要投資於國內資本市場，投資品種包括銀行存款、國債和股票等。社保基金採用的投資方式是兩種，即直接投資和委託投資。銀行存款。國債等風險較小的投資，由社會保障基金理事會內部專業人員直接運作。股票等風險較大的投資，則委託給專業投資機構投資運作。2003和2004年，理事會參照招標方式，進行了兩次嚴格的管理人遴選，共有10家專業投資機構入圍，成為全國社會保障基金的投資管理人。
2004年底的全國社會保障基金資產分布在4大類。第一類為風險小的銀行存款.占總資產的39%；第二類為風險較小的債券投資，占總資產的4396；第三類為有一定風險的股權投資，占總資產的7%；第四類為風險較大的股票投資，占總資產的11%。從資產分布情況看，風險較小的投資占總資產的8296，說明全國社會保障基金安全有可靠保障。
從過去四年的收益情況看(圖表7)，全國社保基金累計收益率為11.48%，比同期累計通貨膨脹率5.04%高出6個百分點，這說明理事會較好地實現了社保基金保值增值的目標。
管理經驗
人口老齡化是一個全球性的問題。為了應對人口老齡化的衝擊，一些國家如愛爾蘭，挪威。法國和紐西蘭建立了國家養老儲備基金。就性質而言，這些養老儲備基金與全國社會保障基金非常相近。一段時間以來，我們考察了部分國家的養老儲備基金，他們的一些經驗值得借鑑。
第一，立法先行，法制健全。在建立儲備基金後，這些國家都專門制訂並頒布儲備基金管理運作的法律法規。挪威於1990年建立石油基金，同年頒布了《石油基金法》，1996年又制定了《石油基金管理條例》；2000年，愛爾蘭建立國民儲備基金，同時制定了《國民儲備基金法》；2001年紐西蘭建立了養老基金，同時通過了《養老基金法案》；法國在建立國家儲備基金後，相應修改了社會保障法案。通過這些法律，儲備基金的性質、資金來源、用途都很清楚，管理架構、管理機構的職責、投資運作模式也有明確規定。
第二，管理目標明確，資金來源穩定。籌資方面，法國要求到2020年，儲備基金的規模必須達到一萬億法郎，愛爾蘭要求儲備基金的規模，必須能夠承擔養老金支付高峰階段1/3的支出額。為了穩定資金來源，愛爾蘭規定每年從財政預算中按GNP的1%撥款，紐西蘭、挪威也建立了財政預算撥款的機制，這些國家還將一部分公共資源收入、國有企業變現收入及其分紅作為籌集資金的重要手段。第三，管理機構權責明確，實行市場化運作。這些國家成立專門機構，負責儲備基金的管理運作，投資管理的目標都是在對整個基金不造成過度風險的情況下實現投資回報最大化。例如，法國成立儲備基金監管委員會，愛爾蘭成立儲備基金理事會，紐西蘭成立養老金監管人委員會，儘管稱謂有所不同，都是負責管理運作的責任主體和權力主體。為了有利於市場化運作，減少政府的干預，法律中有相應條款保障管理機構擁有獨立的管理決策權力。
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創新與發展
管理的創新與發展作為國家戰略儲備，全國社會保障基金必須達到一定規模才能發揮應有作用。從國際情況來看，挪威儲備基金(石油基金)達885億歐元，人均1.9萬美元。愛爾蘭儲備基金83億歐元，人均2000美元。法國儲備基金160億歐元，人均300美元。和世界同類基金比較，全國社會保障基金總量不大.人均占有額只有100多元人民幣。從其歷史任務來看.遠遠不敷需要，必須加快發展，一方面，我們要學習借鑑國際上成功經驗，吸取其精華；另一方面.還要結合我國具體國情，在實踐中不斷創新，探索適合自身的發展道路。今後的一段時間，應該從以下幾個方面著手推動社保基金的創新與發展。
(一)完善法律環境
一個良好的法制環境，是全國社保基金持續健康發展的基本前提。當前，全國社保基金管理運作的法律依據是2001年頒布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，該辦法在全國社保基金建立初期，對規範運作起到了積極作用。現在看來，其中的一些規定已經難以適應社保基金髮展的需要，突出表現在兩個方面：一是對全國社保基金的戰略儲備性質強調不夠，籌資目標不明晰，缺乏穩定的資金來源；二是投資範圍較窄，不利於分散風險提高收益。因此，急需儘快制定一部較高法律層級的行政法規或法律，明確全國社保基金的性質、投資管理、資金來源以及支取辦法等重大問題。
(二)壯大全國社保基金的規模
全國社保基金的主要來源是財政預算撥款和國有股減持收入，但從這幾年的執行情況看，這兩項收入都不穩定並呈逐年遞減態勢(圖表9)。
預算撥款不穩定，主要是中國財政部目前還沒有一個補充社保基金的長期規劃和有效機制。近年來，我國財政收入占GDP比重逐年提高.中央財政收入連年增長，超收較多，正是充實社保基金的有利時機。
國有股減持收入的不確定性則是由於政策方面的原因。2001年，國務院頒布相關辦法，規定凡國家擁有股份的股份有限公司在首次發行和增發股票時，要按融資額的10%出售國有股，將收入劃入全國社保基金。該辦法實施後不久，正值國內股市下滑，後來國務院決定除境外上市公司外停止執行該辦法，從此全國社保基金失去一個重要來源。
為了支持社會保障事業的發展.黨的十六屆三中全會決定劃撥部分國有資產充實社保基金。這是一項重大的決定。兩年來，理事會圍繞國有資產劃轉作了一些基礎性工作，對相關問題進行凋查研究。2004年9月，經國務院批准，成立了包括理事會在內多部門組成的劃轉工作小組。今後，應該適當加快推動國有資產劃撥工作，使得劃撥國有資產成為社保基金今後重要的資金來源。
(三)繼續拓寬投資渠道
降低投資風險、提高投資收益的最好辦法。就是不把雞蛋放在一個籃子裡。社保基金成立之後，在確保資金安全的前提下，在有關部門支持下，經過國務院的批准，開展了一系列多元化投資的探索和創新。2003年，社保基金開展了債券回購業務；以戰略投資者的身份，申購具有良好前景的大盤績優股。2004年，經國務院批准進行了未上市企業股權投資，2005年初，開通了上證50ETF直接投資渠道。從實際效果來看，這些投資工具和投資方式的創新，為全國社會保障基金的保值增值發揮了積極作用。在進入新的資本市場方面，2004年2月，國務院已經原則同意全國社保基金進行海外投資。
今後，理事會要借鑑公共養老金管理的國際經驗，進一步擴大投資範圍。從國際經驗看，實業投資和信託投資已成為世界上養老金投資的重要領域，這些投資與證券投資的相關性較低，可以有效分散風險，而且投資期限較長，收益較穩定，符合養老金投資所要求的風險收益特徵。
在構建和諧社會和全面建設小康社會的歷史進程中，隨著不斷發展壯大，全國社保基金必將在完善我國社會保障體系方面發揮重要而積極的作用。
最新頒布法律條例
《全國社會保障基金條例》自2016年5月1日起施行。
這是全國社會保障基金（下稱“全國社保基金”）成立16年來，首次以國務院條例級別明確其性質、定位、投資運營、監督、法律責任等。
《條例》對全國社保基金的地位進行了界定——是國家社會保障儲備基金，由全國社會保障基金理事會（下稱“理事會”）管理運營，由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和以國務院批准的其他方式籌集的資金構成，用於人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。理事會投資運營全國社保基金，應當堅持安全性、收益性和長期性原則，在國務院批准的固定收益類、股票類和未上市股權類等資產種類及其比例幅度內合理配置資產。
值得指出的是，與此前一直執行的《全國社保基金投資管理暫行辦法》相比，《條例》增加了一項重要內容，即經國務院批准，理事會可以接受省級人民政府的委託管理運營社會保險基金（俗稱“地方社保”）；受託管理運營社會保險基金，按照國務院有關社會保險基金投資管理的規定執行。
上證報記者採訪的專家指出，這意味著在現有廣東、山東兩地試點的基礎上，各個省的社會保險基金或將陸續由理事會進行委託管理，為將來社會保險基金“入市”提供一個法律依據，也是社會保險全國統籌的過渡性辦法。
