概述
養老保險基金亦稱為退休基金,是各國養老保險制度的主要實現手段,即雇員在工作一定年限後退休自僱主所獲得之給付,可以是一次或定期終身給付。該類基金屬於專用基金，具有自身的特性。(1)社會性。養老保險作為一種促進社會經濟發展和社會穩定的社會政策，以全體社會成員為對象，在基金的籌集、給付及基金資產的營運上具有強烈的社會性，無論是管理的過程和具體環節均體現了社會或政府行為。
(2)儲蓄性。社會養老保險基金相當一部分是通過個人賬戶預籌的，特別是積累基金，主要是通過個人賬戶進行預籌，儲蓄起來以備將來支付養老金的資金。
(3)互助性。社會養老保險基金的籌集和給付實行一定程度的社會統籌，以實現社會互助，減輕勞動者的養老風險。主要表現為:①基金籌措由國家、僱主和個人三方負擔，並從中劃出部分作為社會統籌基金;②基金營運收益，全部併入基金並免徵稅費，歸全體投保人共有，而並不按個人繳費多少分享;③除個人繳費儲蓄部分，在投保人死亡情況下，其個人賬戶的儲存額或未領取完的部分，歸入社會統籌基金。
法律法規
第一章總則
第一條為了加強企業職工養老保險基金(以下簡稱基金)的管理，確保基金的使用安全、有效，根據《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》第十條關於"社會保險管理機構應根據國家的政策規定，建立健全基金管理的各項制度"的規定，特制定本規定。第二條勞動部負責制定企業職工和機關事業單位勞動契約制工人養老保險基金管理的各項制度和政策，監督檢查全國基金管理情況。地方各級勞動行政部門負責制定本地區基金管理制度的實施辦法，監督檢查本地區基金管理情況。
第三條勞動部社會保險管理機構負責全國基金管理工作，指導地方各級社會保險管理機構的基金管理工作。地方各級社會保險管理機構負責本地區的基金管理工作。經國務院批准實行系統統籌部門的社會保險管理機構負責本部門、總公司的直屬國有企業基金管理工作。
第四條各級社會保險管理機構必須按照本規定管理企業職工養老保險基金。
第二章基金的徵集
第五條基金的來源(一)單位和職工繳納的基本養老保險費；
(二)單位為職工繳納的補充養老保險費；
(三)職工自願繳納的個人儲蓄性養老保險費；
(四)按規定收取的滯納金；
(五)基金存款利息；
(六)基金保值增值的收入；
(七)財政給予的補貼；
(八)勞動契約制職工基金轉移的收入；
(九)其它收入。
第六條基本養老保險基金根據支付養老保險費用的實際需要和企業、職工的承受能力，按照以支定收、略有結餘、留有部分積累的原則，逐步實行企業全部職工按統一比例籌集。基金應留有部分積累，積累率為工資總額的3%，以後隨著經濟發展再逐步調整。
第七條企業繳納的基本養老保險費，根據本企業職工工資總額(按照國家統計局規定的工資總額構成)和當地政府規定的比例在企業的管理費用中提取，由企業開戶銀行按月代為扣繳。
職工個人按本人工資收入(與工資總額同口徑)的2%繳納基本養老保險費，由所在企業發放工資時代為收繳，作為基本養老保險基金的一部分，並記入《職工養老保險手冊》。
企業和職工必須同時繳納基本養老保險費，才能計算職工繳費年限。
基本養老保險基金不敷使用時，國家給予適當補助。
第八條企業補充養老保險由企業根據自身能力為本企業職工建立。個人儲蓄性養老保險由職工個人自願參加。
企業補充養老保險基金和個人儲蓄性養老保險基金，由社會保險管理機構按國家技術監督局發布的社會保障號碼(國家標準GB11643-89)記入職工個人帳戶。
第九條經濟困難的企業確無繳納基本養老保險費能力時，在規定的繳費期間，可申請辦理基本養老保險費的緩繳手續，經批准後執行。緩繳的具體辦法，按省、自治區、直轄市人民政府的規定執行。
第十條參加基本養老保險的企業，因破產或關停等原因無法繼續履行繳納基本養老保險費義務時，應按國家有關規定，在清算企業財產中，優先向社會保險管理機構清償欠繳的基本養老保險費和一次性撥付該企業離退休人員的離退休費用。一次性撥付離退休費用的具體數額，按省、自治區、直轄市人民政府的規定執行。
第三章基金的支付
第十一條社會保險管理機構應按當地人民政府規定的統籌項目，向參加基本養老保險費用統籌的離退休人員按時、足額支付養老保險費用。未列入統籌項目的其他養老保險費用，仍按現行規定的標準由原單位支付，不得在基金中列支。第十二條補充養老保險基金和職工個人儲蓄性養老保險基金歸職工個人所有，社會保險管理機構在職工退休時一次性予以支付。職工在退休前死亡時，可按《中華人民共和國繼承法》的有關規定一次性支付給其合法繼承人。
第四章基金的管理
第十三條企業和職工個人繳納的基本養老保險費和國家給予的財政補貼轉入社會保險管理機構在銀行開設的養老保險基金專戶；企業補充養老保險費和個人儲蓄性養老保險費，轉入社會保險管理機構在銀行開設的補充養老保險基金專戶，實行專項儲存，專款專用。對存入銀行的基金按照人民銀行規定的同期城鄉居民儲蓄利率計息，所得利息分別併入基本養老保險基金、補充養老保險基金、個人儲蓄性養老保險基金。第十四條對到期的基金銀行存款和用基金購買的債券，社會保險管理機構必須及時辦理轉存或兌付。
第十五條社會保險管理機構可根據本地基金月平均全額結算收入數額，從基金中留足1-15個月的基本養老保險周轉金。
第十六條凡跨地區流動的新招勞動契約制職工，轉出與轉入地的社會保險管理機構應予以辦理基本養老保險基金的轉移手續。基本養老保險基金按照轉出地區人民政府規定的繳納標準(不扣管理費，不計利息)轉移。新招勞動契約制職工轉移前後的繳費年限合併計算。
第十七條各級社會保險管理機構要建立健全基金的財務、會計、統計、內部審計等基金管理的各項制度，編制基金年度收支和管理服務費預、決算，報當地人民政府在預算中列收列支。各省、自治區、直轄市編制的基金和管理服務費收支的預、計算和會計報表、統計報表，按規定時間上報勞動部。
第十八條各級社會保險管理機構可根據工作實際需要和節約的原則從基本養老保險基金中提取管理服務費，具體的提取比例由當地勞動部門提出，經同級財政部門審核，報養老保險基金委員會批准。管理服務費主要用於人員經費、公務費、業務費、設備車輛購置費、房屋基建修繕費、退休人員管理活動經費和其他必需開支的費用。管理服務費的使用，要符合國家的財經政策和有關規定，必須先提後支。管理服務費年度收支預算一經批准，要嚴格執行，如遇特殊情況需要調整時，應按規定程式報批。
第十九條各級社會保險管理機構有權稽核參加統籌單位的有關帳目、報表、企業工資總額、離退休費用和在職職工、退休人員花名冊、核准計提基金的各個基數以及應支付的離退休費用。
第五章基金的保值、增值
第二十條各級社會保險管理機構對歷年滾存結餘的養老保險基金，在保證各項離退休費用正常開支六個月的需要，並留足必要的周轉金的情況下，按照安全有效的原則，可運用一部分結餘基金增值。基金增值所獲得的純收益不計稅費。基金增值部分應全部轉入基金，不準挪作他用。第二十一條基金保值、增值的方式：
(一)購買國庫券及國家銀行發行的債券；
(二)委託國家銀行、國家信託投資公司放款。
第二十二條各級社會保險管理機構不得經辦放款業務，不得經商、辦企業和購買各種股票，也不得為各經濟活動作經濟擔保。
第六章基金的監督與檢查
第二十三條各級勞動行政部門要加強對養老保險基金管理和社會保險管理機構管理服務費使用情況的監督檢查，定期進行內部審計。第二十四條設立社會保險基金監事會，由勞動行政部門代表、企業代表、職工代表和退休人員代表組成，負責對養老保險基金管理和管理服務費使用情況的監督與檢查。社會保險管理機構向養老保險基金委員會匯報基金管理情況必須事前聽取監事會意見。
第二十五條社會保險管理機構要主動接受財政、審計、監察機關和工會對養老保險基金以及管理服務費的監督檢查，提供有關帳目和原始憑證等資料。
第七章罰則
第二十六條單位逾期不繳納基本養老保險費，應按日加收應繳數額2‰的滯納金，滯納金併入基本養老保險基金。單位繳納的滯納金在該單位自有資金中列支。第二十七條單位和職工弄虛作假，少數、不繳、拒繳基本養老保險費，社會保險管理機構應以書面形式責令其限期補繳。對逾期仍不繳納的單位，社會保險管理機構可申請人民法院強制執行。
第二十八條任何單位和個人挪用養老保險基金的，對主管人員和直接責任人員，根據情節輕重，給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二十九條單位和個人以非法手段領取養老保險費用的，由社會保險管理機構追回其全部非法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十條社會保險管理機構違反第三章第十一條規定，未按時、足額支付養老保險費用的，由勞動行政部門責令其改正；情節較重的，對主管人員和直接責任人員給予行政處分。
第八章附則
第三十一條省、自治區、直轄市勞動行政部門可根據本規定製定具體實施辦法。第三十二條本規定由勞動部負責解釋。
第三十三條本規定從發布之日起實施。
養老保險基金的統籌與平衡
區際統籌與平衡存在的問題
社會養老保險基金區際統籌與平衡是以行政性區域為觀察點的一種分析方式，著眼於地區間的統籌與平衡。從我國目前現狀看來，主要存在以下問題：(1)社會養老保險基金統籌層次低且條塊分割。我國目前社會養老保險基金的區際統籌層次低且條塊分割，養老保險基金調劑功能不強。自1986年始推行社會統籌及社會統籌與個人賬戶相結合的籌集模式，從其實施的情況來看，我國養老保險基金的籌集並不理想。到目前為止，我國養老保險基金統籌層次還較低，調劑範圍還比較狹窄，基金的使用效率不高，大多數還僅限於縣級範圍或地市範圍。 同時，經國務院批准電力、交通、郵電等11個行業部門在相當長的一段時間內實行行業統籌，不參加地方養老保險統籌，在相當大的程度上影響了地方統籌基金的供給，儘管行業統籌工作於1998年初月底向當地社會保險管理機構移交完畢，並按先移交，後調整原則，參加所在地區的社會統籌，但其實施期間所產生的後遺症以及行業移交前的不規範操作，如擴大統籌項目、調低繳費率、提高支付標準等，在短期內是難以消除的。
(2)社會養老保險基金區間發展不平衡。由於經濟發展的不平衡，各地養老基金的供給能力與需求壓力各不相同，在經濟發達、人口年齡結構年輕的地區或城市,積累的養老保險基金較多,但經濟落後、人口年齡結構老化的地區或城市則積累的養老保險基金較少,少數地區甚至入不敷出。一方面,部分發達地區或城市養老保險基金積累較多;另一方面,部分不發達地區的離退休人員不能按時足額領取養老金。這樣,養老保險基金不能在較大範圍內相互調劑,使經濟發達地區養老保險基金的積累不能補足經濟落後地區養老保險基金的欠缺,在總體上影響了養老保險基金使用效率。
代際統籌與平衡存在的問題
社會養老保險基金代際統籌與平衡是以參加養老保險人口的年齡為劃分點進行分析的一種方式，著眼於上下代之間的統籌與平衡。目前我國實行的社會統籌與個人賬戶相結合制度意味著現在在職的一代人既要承擔繼續供養上一代老人的義務，又要為自己將來養老進行個人賬戶積累，代際統籌與平衡矛盾已經凸顯出來。(1)現收現付方式不能應對人口老齡化的需求。在現收現付的養老保險模式下,養老金可由僱主的收入或資產支付,或由政府自僱主及雇員的收入抽稅支付,一般而言沒有成立基金。這一制度通常在工作人口遠大於退休人口,或人口結構年輕時，並無困難,但在老齡化較為嚴重的情況下,這種養老金世代移轉，無以為繼。據預測,中國城鎮企業退休人員與在職職工的比例2030年將達到48.95%，2050年將達到55.46%,若採取現收現付的籌資模式,基金提取比例將超過工資總額的40%,因此必須成立基金以便積累。
(2)退休年齡是影響養老金負擔水平的一個基本因素。一般來說，在平均預期壽命和保障水平一定的情況下，退休年齡提高，則平均享受養老金年限就縮短，養老金負擔就能降低。我國現行法定退休年齡規定是男60歲、女幹部55歲、女工人50歲，特殊工種職工可以提前5年退休,在國務院確定的111個“最佳化資本結構”試點城市的國有破產工業企業中的職工可以提前5年退休。這些規定與國際上隨著人口壽命增長而不斷延長退休年齡的政策相比一般要早退5年～10年。更值得注意的是一些地區和企業為減輕職工下崗和失業壓力,通過採取提前退休的方式解決老職工再就業難的矛盾。實際上是把就業的壓力轉移給養老保險,把近期的問題推向遠期。
(3)社會養老保險基金欠繳嚴重。我國養老保險基金收繳率逐年下降已是事實，全國養老保險基金收繳率1999年為88.84%，其中有部分省份低於85%。據有關資料顯示，從1993年到1999年因養老保險基金收繳率不到位一項，就造成欠收養老基金472億元。目前這一狀況並沒有好轉，各地追繳的呼聲此起彼落，巨額欠費無疑削弱了基金的營運基礎。
對策與建議
完善多支柱養老保險體系
在我國人口老齡化快速發展、傳統家庭養老保障功能萎縮、政府財政支付壓力加大的情況下，推進多支柱養老保險體系建設應該是符合中國國情的首選對策。第一支柱:加大基本養老保險的執行力度，由政府、企業和個人三方供款的模式，即企業和個人為主，政府提供補貼，實行現收現付籌資方式。第二支柱:鼓勵企業為員工建立企業年金保障，由政府提供優惠政策，實行勞動權利與義務相結合的原則，由企業為主，個人為輔供款，實行積累制籌資方式。第三支柱:積極發展商業壽險保障，採用自願性，由政府提供政策，個人具有經濟能力和偏好選擇，實行積累制籌資方式。與完善“三支柱”體系的同時，通過宣傳示範傳承家庭養老保障，家庭養老既可以減少社會養老的壓力，也是代際之間互惠互利關係的體現，年輕一代對父母提供照顧，也為自己將來獲得子女照顧創造了道德基礎。擴大養老保險覆蓋面
將養老保險覆蓋範圍從國有企業擴大到各類企業，從單位職工擴大到靈活就業人員和居民，逐步按照常住人口統計養老金繳費，將非戶籍、有工作的常住人口納入到養老保障體系。特別是廣大農民工雖然在城鎮就業，但是絕大部分被排斥在城鎮養老保險之外，需要逐步將具有農村戶口、在城市打工這一數量龐大的青壯年人群納入城鎮養老保險制度，從而擴大養老保險的繳費人口基數，緩解基金缺口壓力。農民工內部存在很大異質性，因此，可以採取分層保障的措施，吸引不同層次的農民工參保。但是，關鍵在不同制度之間要有便利的轉移渠道，個人賬戶的轉移比較容易，社會統籌賬戶部分必須提高統籌層次才易於實現跨區領取。明確政府對養老保險基金的責任
首先是加強立法。《社會保險法》已經明確了政府在養老保險基金中的責任，法律實施中要改變財政對養老保險基金投入的隨機性和不確定性，建立起公共財政體系，通過確立財政對養老保險基金投入體制，使財政對養老保險基金投入制度化。其次是將財政投入比例明確化。《社會保險法》雖然規定了政府對於養老基金的責任，但是並沒有明確各級政府財政投入的比例和增長幅度，從長遠看，財政投入對於實現城鎮養老保險基金可持續必不可少，必須立法穩定現有6%~8%的正常投入，力爭達到10%~11%的適度投入比例，法律還應明確財政投入的增幅與經濟發展速度、最低工資增長幅度等之間的聯動關係。
調整制度費率
可以在調查研究的基礎上，適度小步調高繳費率儘快將繳費率比較低的地區提高到繳費率比較高的地區的繳費水平。中國養老保險替代率在國際上屬於比較高的區間，在保證退休待遇絕對值增長的前提下可以適度降低替代率，從而緩解支出的增長幅度。完善柔性退休制度，上海出台了企業專業技術人才的柔性延遲申領養老金政策，這一政策適用範圍可以逐步向企業以外的單位擴展，並逐步借鑑國外經驗，將延遲退休與適當增加養老金掛鈎，形成鼓勵所有員工推遲退休的柔性退休制度。
必要的情況下，根據就業狀況和養老基金的積蓄量，借鑑國際推遲退休年齡的經驗，適時實施逐步延長法定退休年齡的政策。從改革年度開始，每1年推後退休延長法定退休年齡4個月。考慮到我國人口生理特徵，可直至男65歲、女60歲退休，同時給予女性自願選擇同男性一樣65歲退休的權利。
國有資產充實養老保險基金
養老保險體制轉換過程中存在巨額的隱性債務，它是對老人、中人在舊制度下積累的預期給付的全部養老金權益的負債。養老保險體制改革前的相當長一段時間，我國對勞動者實行低工資制，勞動者的報酬中沒有包含必須用於養老保險的部分，僅能應付現期的生活支出，而不能為未來時期的養老儲蓄必要的資金。這部分勞動者現在已經或即將退出勞動崗位，如果不對他們進行必要的補償，其養老的需要就不能得到滿足。在計畫經濟體制下，企業的利潤全額上交國家財政。由於勞動者的報酬中沒有包含養老保險等社會必要勞動，企業上繳的利潤不僅包含勞動者剩餘勞動，也包含勞動者的社會必要勞動。在此基礎上實行的工業積累是一種強制性積累，這種強制性積累則被用於國有企業固定資產的投資。這就是說，我國現有的國有資產，不僅包含有剩餘勞動積累的部分，同時也有用勞動者必要勞動形成的部分。為了補償轉製成本，必須將國有資產中用勞動者必要勞動形成的部分價值歸還給為其做出過貢獻的勞動者。2009年6月，境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》明確提出要多渠道籌措和增加社會保障資金，其中重要的方式之一便是變現部分國有資產。
變現部分國有資產可有如下幾種方式:出售競爭性領域內的中小型國有企業的資產;向居民出售部分國有不動產;對競爭性領域的大型國有企業進行股份制改造，通過上市或非上市交易轉讓部分股權。對於上市公司而言，減持國有股就是要讓出一部分國有股權甚至大部分國有股權。國有股減持，可能有如下幾種方式:國有股配售，即將國有股配售給原有流通股東;國有股回購，即公司動用自己的資金將股東持有的國有股權購回一部分;股轉債，即將國有股份轉變為公司的債務，由公司按協定逐年償還;向社會公眾或一般機構投資者出售公司股份。這幾種方式存在兩類風險:一類是國有股份定價不合理，導致國有資產流失;另一類是國有股減持過快過多，超過投資者承受能力，導致股市疲軟。出現這兩類情況對國有資產的保值增值及資本市場的穩定健康發展都是不利的。
國有股減持可以主要通過協定方式將一部分國有股轉交給養老社會保險機構，既有利於最佳化上市公司，促進資本市場健康發展，又有利建立健全養老保險制度的辦法。這樣做，其實質就是將國有資產中用勞動者必要勞動形成的部分價值歸還給勞動者。
完善養老保險基金市場機制
養老基金的運營、管理和監督，需要引入和完善市場機制。在尚未實現全國統籌之前，中央政府可以鼓勵地方統籌區域建立養老保險風險儲備基金，同時，中央建立國家養老保險風險儲備基金，通過引入市場化投資運營手段實現基金保值增值，提高養老保險基金抗風險能力。在規範養老保險基金運作的基礎上，通過修改法規，明確養老保險基金投資的市場化運作原則，改革養老保險基金投資的制度性約束。在現有的制度框架下，以風險能夠有效控制為前提，最佳化基礎養老金組合投資比例。允許養老保險基金投資實業股權和股票證券，養老保險基金首先要投資周期較長收益穩定的實業股權，同時也可以有一定比例用於股票證券投資，從而最大限度實現基金保值和增值，提高養老保險基金運營管理效率。
最佳化投資管理模式，對證券投資和預期收入穩定的股權投資運作模式，可參考採用成立幾家信託投資基金公司，通過市場競爭獲得最優選擇。建立企業年金和職業年金多元投資體系，成立政府許可的養老金基金公司，管理運營企業年金和職業年金。政府要加強這些公司的管理，規範基金公司的運營行為。
個人繳納的儲蓄型補充養老金，應該有別於一般的個人商業保險。政府應該委託若干個管理績效好的基金公司，管理個人補充養老保險金，個人養老金補充保險金應該品種多樣化，滿足不同人群的養老心理需要。
“以房養老”是個人儲蓄養老的一種形式，不妨積極推進市民以房養老，緩解養老保險基金短缺壓力。在條件成熟的城鎮將“以房養老”納入城鎮養老保險體系，制定規範的管理體制和激勵機制。當前，首先要通過試點，制定住房逆抵押貸款管理細則，規範住房逆抵押貸款行為，通過房屋交易稅收減免等政策鼓勵老年人用自有住房獲取更多的補充養老金，形成社會示範效應。
提高基金的運營效率，確保基金增值
國外養老保險基金的主要增殖方式是進行證券市場投資。據有關資料顯示，美國從1950年養老保險基金投資在股票總市值中的0.8%上升至1998年的29.6%，而全球主要市場上養老保險基金掌握的股票比例在20年內增加了超過20%。據勞動和社會保障部主持完成的《中國養老保險基金測算與管理》報告分析，我國養老保險基金預計近兩年將達到1000億元，並在今後幾年以30%以上的速度遞增。根據專家經驗，當單一機構資金量占市場市值的10%以下時，該資金進入市場將不會引起市場的巨大波動。但同時，社會養老保險基金通過證券市場進行投資時，對資金的安全性和回報的穩定性要求很高，一方面需要證券市場為養老保險基金提供一個規範、穩健的投資環境，提供適合養老保險基金特點的投資品種；另一方面需要注重養老保險基金投資風險的控制，注意選擇風險相對較低的投資品種，如證券投資基金。
養老保險基金的資產組合形式取決於資本市場的發育程度，而多元化的資產組合能夠有效地減少其中每一種資產所面臨的風險。據有關機構估計,今後十年內我國養老基金結餘規模有可能達到1.5萬億元,基金的保值增值和投資出路的問題已經越來越緊迫。基金增殖途徑的多源化無論對於保證養老金定額支付需求,還是對於提高經濟效益，促進國家經濟發展,都是非常重要的一個問題。目前我國基金增殖的方式主要是靠銀行存款利息和購買國家公債實現基金增殖，這種辦法雖然能保證基金運行安全,但增殖率極低。事實上,如稅收融資、國有資產變現融資、抵押貸款、不動產投資等都可以彌補我國養老保險基金缺口,為其保值增值提供了一條現實的途徑。
完善養老保險基金的監管體制
首先要加強政府監管部門自身的建設和約束機制，財政和審計部門負有重要的監管職能，要定期公布基金狀況；中國社會保障監管委員會、中國保監會、中國證監會、中國人民銀行等專業性監管機構也應通過法律、經濟、行政等手段進行監控;其次需建立基金的自律機構，建立社會輿論監督機制，加強對投資標準、投資方向、投資模式等的監控，各地區應設立由政府代表、企業代表、工會代表和離退休人員代表等各方面人士組成的養老保險基金監督委員會，對養老保險基金經辦機構、營運機構的日常工作進行監督，防止養老保險基金被擠占、挪用、浪費，以提高其使用效益。制定和完善社會養老保險基金的法律、法規
受益人在領取養老金時遭遇拒絕或因性質與數額出現爭議時，國家應當制定相應的法律制度加以保護。基於此點，建議我國社會養老保險立法的結構可為:(1)《基本養老保險法》，根據這一法律，由政府建立社會保險稅收，將社會養老保險基金納入政府的社會保障預算；(2)《企業補充養老保險法》，根據這個法律，企業和職工共同建立養老保險個人賬戶;(3)《個人投資養老保險法》，與商業保險相結合，鼓勵個人購買商業保險。養老保險基金是廣大離退休人員的活命錢，也是我國養老保險制度得以正常運轉的依託和核心，加強養老保險基金統籌與平衡研究，積極開展途徑解決危機，確保離退休人員養老金的按時足額發放，有利於我國社會主義市場經濟持續、快速、健康的發展。
