四部門意見
國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關於農村集體土地確權登記發證的若干意見
各省、自治區、直轄市及副省級城市國土資源主管部門、農辦（農工部、農委、農工委、農牧辦）、財政廳（局）、農業（農牧、農村經濟）廳（局、委、辦），新疆生產建設兵團國土資源局、財務局、農業局，解放軍土地管理局：
為切實落實《中共中央 國務院關於加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（中發〔2010〕1號），國土資源部、財政部、農業部聯合下發了《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2011〕60號），進一步規範和加快推進農村集體土地確權登記發證工作，現提出以下意見：
一、明確農村集體土地確權登記發證的範圍
農村集體土地確權登記發證是對農村集體土地所有權和集體土地使用權等土地權利的確權登記發證。農村集體土地使用權包括宅基地使用權、集體建設用地使用權等。農村集體土地所有權確權登記發證要覆蓋到全部農村範圍內的集體土地，包括屬於農民集體所有的建設用地、農用地和未利用地，不得遺漏。
二、依法依規開展農村集體土地確權登記發證工作
按照《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《土地登記辦法》、《土地權屬爭議調查處理辦法》、《確定土地所有權和使用權的若干規定》等有關法律政策檔案以及地方性法規、規章的規定，本著尊重歷史、注重現實、有利生產生活、促進社會和諧穩定的原則，在全國土地調查成果以及年度土地利用變更調查成果基礎上，依法有序開展確權登記發證工作。
農村集體土地確權登記依據的檔案資料包括：人民政府或者有關行政主管部門的批准檔案、處理決定；縣級以上人民政府國土資源行政主管部門的調解書；人民法院生效的判決、裁定或者調解書；當事人之間依法達成的協定；履行指界程式形成的地籍調查表、土地權屬界線協定書等地籍調查成果；法律、法規等規定的其他檔案等。
三、加快農村地籍調查工作
各地應以“權屬合法、界址清楚、面積準確”為原則，依據《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007）、《集體土地所有權調查技術規定》、《城鎮地籍調查規程》等相關技術規定和標準，充分利用全國土地調查等已有成果，以大比例尺地籍調查成果為基礎，查清農村每一宗土地的權屬、界址、面積和用途（地類）等，按照統一的宗地編碼模式，形成完善的地籍調查成果，為農村集體土地確權登記發證提供依據。同時，要注意做好變更地籍調查及變更登記，保持地籍成果的現勢性。
凡有條件的地區，農村集體土地所有權宗地地籍調查應採用解析法實測界址點坐標並計算宗地面積；條件不具備的地區，可以全國土地調查成果為基礎，核實並確定權屬界線，對界址走向進行詳細描述，採用圖上量算或資料庫計算的方法計算宗地面積。農村集體土地所有權宗地圖和地籍圖比例尺不小於1：10000。牧區等特殊地區在報經省級國土資源主管部門同意後，地籍圖比例尺可以放寬至1:50000。
宅基地使用權、集體建設用地使用權宗地地籍調查，應採用解析法實測界址點坐標和計算宗地面積，宗地圖和地籍圖比例尺不小於1：2000。使用勘丈法等其他方法已發證的宅基地、集體建設用地，在變更登記時，應採用解析法重新測量並計算宗地面積。
四、把農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體
確定農村集體土地所有權主體遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，按照鄉（鎮）、村和村民小組農民集體三類所有權主體，將農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體。凡是村民小組(原生產隊)土地權屬界線存在的，土地應確認給村民小組農民集體所有，發證到村民小組農民集體；對於村民小組(原生產隊)土地權屬界線不存在、並得到絕大多數村民認可的，應本著尊重歷史、承認現實的原則，對這部分土地承認現狀，明確由村農民集體所有；屬於鄉(鎮)農民集體所有的，土地所有權應依法確認給鄉(鎮)農民集體。
屬於村民小組集體所有的土地應當由其集體經濟組織或村民小組依法申請登記並持有土地權利證書。對於村民小組組織機構不健全的，可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權利證書。
涉及依法“合村並組”的，“合村並組”后土地所有權主體保持不變的，所有權仍然確權給原農民集體；“合村並組”后土地所有權主體發生變化、並得到絕大多數村民認可的，履行集體土地所有權變更的法定程式後，按照變化後的主體確定集體土地所有權，並在土地登記簿和土地證書上備註各原農民集體的土地面積。
涉及依法開展城鄉建設用地增減掛鈎試點和農村土地整治的，原則上應維持原有土地權屬不變；依法調整土地的，按照調整協定確定集體土地權利歸屬，並依法及時辦理土地變更登記手續。
對於“撤村建居”後，未徵收的原集體土地，只調查統計，不登記發證。調查統計時在新建單位名稱後載明原農民集體名稱。
在土地登記簿的“權利人”和土地證書的“土地所有權人”一欄，集體土地所有權主體按“хх組（村、鄉）農民集體”填寫。
五、依法明確農村集體土地所有權主體代表
屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會受本農民集體成員的委託行使所有權；分別屬於村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬於鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權；沒有鄉(鎮)農民集體經濟組織的，鄉(鎮)集體土地所有權由鄉(鎮)政府代管。在辦理土地確權登記手續時，由農民集體所有權主體代表申請辦理。
集體經濟組織的具體要求和形式，可以由各省（區、市）根據本地有關規定和實際情況依法確定。
六、嚴格規範確認宅基地使用權主體
宅基地使用權應該按照當地省級人民政府規定的面積標準，依法確認給本農民集體成員。非本農民集體的農民，因地質災害防治、新農村建設、移民安置等集中遷建，在符合當地規劃的前提下，經本農民集體大多數成員同意並經有權機關批准異地建房的，可按規定確權登記發證。已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應註記“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”。非農業戶口居民（含華僑）原在農村合法取得的宅基地及房屋，房屋產權沒有變化的，經該農民集體出具證明並公告無異議的，可依法辦理土地登記，在《集體土地使用證》記事欄應註記“該權利人為非本農民集體成員”。
對於沒有權屬來源證明的宅基地，應當查明土地歷史使用情況和現狀，由村委會出具證明並公告30天無異議，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬於合法使用的，確定宅基地使用權。
七、按照不同的歷史階段對超面積的宅基地進行確權登記發證
1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，農村村民建房占用的宅基地，在《村鎮建房用地管理條例》實施後至今未擴大用地面積的，可以按現有實際使用面積進行確權登記；1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規定處理後，可以按實際使用面積進行確權登記；1987年《土地管理法》實施後，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，按照實際批准面積進行確權登記。其面積超過各地規定標準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內註明超過標準的面積，待以後分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按有關規定作出處理，並按照各地規定的面積標準重新進行確權登記。
八、認真做好集體建設用地的確權登記發證工作
村委會辦公室、醫療教育衛生等公益事業和公共設施用地、鄉鎮企業用地及其他經依法批准用於非住宅建設的集體土地，應當依法進行確權登記發證，確認集體建設用地使用權。將集體土地使用權依法確認到每個權利主體。凡依法使用集體建設用地的單位或個人應申請確權登記。
對於沒有權屬來源證明的集體建設用地，應查明土地歷史使用情況和現狀，認定合法使用的，由村委會出具證明並公告30天無異議的，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審批，確權登記發證。
九、妥善處理農村違法宅基地和集體建設用地問題
違法宅基地和集體建設用地必須依法依規處理後方可登記。對於違法宅基地和集體建設用地，應當查明土地歷史使用情況和現狀，對符合土地利用總體規劃與村鎮規劃以及有關用地政策的，依法補辦用地批准手續後，進行登記發證。
十、嚴格規範農村集體土地確權登記發證行為
結合全國土地登記規範化檢查工作，全面加強土地登記規範化建設。嚴格禁止搞虛假土地登記，嚴格禁止對違法用地未經依法處理就登記發證。對於借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經法定徵收程式將農民集體所有土地轉為國有土地、農村集體經濟組織非法出讓或出租集體土地用於非農業建設、城鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或“小產權房”等違法用地，不得登記發證。對於不依法依規進行土地確權登記發證或登記不規範造成嚴重後果的，嚴肅追究有關人員責任。
十一、加強土地權屬爭議調處
各地要從機構建設、隊伍建設、經費保障、規範程式等各方面，切實採取有力措施，建立健全土地權屬爭議調處機制，妥善處理農村集體土地權屬爭議。
十二、規範完善已有土地登記資料
嚴格按照有關法律、法規和政策規定，全面核查整理和完善已有土地登記資料。凡是已經登記發證的宗地缺失資料以及不規範的，儘快補正完善；對於發現登記錯誤的，及時予以更正。各地要做好農村集體土地登記資料的收集整理工作，保證登記資料的全面、完整和規範。各地要進一步建立健全有關制度和標準，統一規範管理土地登記資料。
十三、推進農村集體土地登記信息化
要參照《城鎮地籍資料庫標準》（TD/T 1015—2007）等技術標準，積極推進農村集體土地登記資料庫建設，進一步完善地籍信息系統。在此基礎上，穩步推進全國土地登記信息動態監管查詢系統建設，提升土地監管能力和社會化服務水平，為參與巨觀調控提供支撐，有效發揮土地登記成果資料服務經濟社會發展的積極作用。
各省（區、市）可根據當地實際情況，細化制定農村集體土地確權登記的具體工作程式和政策。
權威解讀
近日，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發《關於農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發〔2011〕178號）。就相關政策要點，記者採訪了國土資源部地籍管理司有關負責人。
定位：面上推進勢在必行，點上難題留有餘地
2010年，《中共中央國務院關於加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（中發〔2010〕1號）提出，“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，工作經費納入財政預算。力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。”
加快農村集體土地登記確權發證工作，是中央從夯實農業農村發展基礎、促進城鄉統籌發展和農村社會和諧穩定的高度，作出的重要決策。這項工作涉及廣大農民切身利益，對農村經濟社會發展影響巨大而深遠。為加快部署工作，2011年5月，國土資源部聯合財政部、農業部下發《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2011〕60號）檔案。與此同時，對推進工作急需的政策措施，抓緊研究、論證，爭取早日形成《意見》。
在60號檔案的基礎上，《意見》集中解決推進農村集體土地確權登記發證工作急需的有關政策和技術措施等問題。《意見》起草過程中，經反覆商討研究，吸收採納了法學界及實踐層面專家、學者的合理化建議，徵求了財政部、農業部、中農辦、國務院法制辦等多部門意見，在充分修改完善基礎上，最終形成《意見》。
部地籍司負責人指出，鑒於土地確權登記發證工作，全國各地情況千差萬別，十分複雜，通過一個《意見》解決所有問題不現實，《意見》定位在“面上推進工作、點上留有餘地”。《意見》主要就全國普遍存在的問題明確政策措施，把一些更具體的局部地區的問題留給地方解決，允許地方細化政策。同時，目前解決的主要是研究得比較成熟、看得比較準的問題，對一時還看不準的，留待下一步解決。
範圍： 堅持“全覆蓋”原則，“身份證”有別“工作證”
《意見》首先明確了農村集體土地確權登記發證的範圍，即覆蓋到全部農村範圍內的集體土地，包括屬於農民集體所有的建設用地、農用地和未利用地，不得遺漏。
部地籍司負責人對“全覆蓋”原則，作了著重強調。他說，由於目前林業部門、草原部門都有各自的法律依據，在實際工作中，落實集體土地確權登記發證全面覆蓋，與林地、草地登記發證有效銜接確實存在管理上的協調難度。對此，他認為，應當堅持一點，土地證書與林權證在內的其他證書的關係，應當是“身份證”與“工作證”的關係，農村集體土地所有權確權登記發證應當包括全部農村範圍內的集體土地。60號文明確強調了集體土地確權登記發證工作要堅持全覆蓋的原則，《意見》也重申了這一原則。
主體：不作“一刀切”規定，“是誰的就發給誰”
集體土地所有權發證到村還是到組？對這個地方反映強烈的問題，《意見》依據法律和中發〔2010〕1號檔案，沒有作出“一刀切”規定，而是遵循了“是誰的就發給誰”的原則。
部地籍司負責人解釋，根據《物權法》、《土地管理法》和中發〔2010〕1號檔案要求，對農村集體土地確權登記發證，應當“是誰的就發給誰”，屬於村一級農民集體所有的土地，應當確權發證給村一級農民集體；屬於村民小組集體所有的土地，應當確權登記發證給村民小組一級農民集體；屬於鄉（鎮）農民集體所有的土地，應當確權登記發證給鄉（鎮）一級的農民集體。實際中，屬於村集體、村民小組和鄉鎮農民集體所有的土地，在實地也是比較清楚的。
這位負責人認為，這次集體土地確權登記發證，是對土地權利歸屬的確認而不是調整。任何“一刀切”規定集體土地所有權確權發證到村或到組的做法，都是與法律政策不相符的。考慮到歷史原因、村民小組機構不健全等現實情況，《意見》規定以中央1號檔案“把全國範圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經濟組織”為原則要求，同時允許對於屬於村民小組集體所有的土地，而村民小組組織機構不健全的，可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權利證書，給地方留了空間。
焦點：“小產權房”不得登記發證，“撤村建居”把握“三個環節”
土地登記具有嚴肅性和權威性。開展農村集體土地確權登記發證工作，必須依法依規嚴格規範。這是《意見》貫穿始終的一條主線。
《意見》明確要求，嚴格禁止通過土地登記將違法違規用地合法化，對於違法宅基地和建設用地必須依法依規處理後方可登記。對於借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經法定徵收程式將農民集體所有土地轉為國有土地、農村集體經濟組織非法出讓或出租集體土地用於非農業建設、城鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或“小產權房”等違法用地，不得登記發證。對於沒有權屬來源證明的宅基地和集體建設用地，要求查明土地歷史使用情況和使用現狀，認定合法後，方可走程式並確權登記發證。對於違法違規登記發證或登記不規範造成嚴重後果的，嚴肅追究有關人員責任。
對於城鄉建設用地增減掛鈎試點和農村土地整治等重點工作中的集體土地確權登記問題，60號檔案明確對開展綜合整治和需要流轉的農村土地，優先進行登記發證，為整治和流轉提供條件。要儘快完成綜合改革試驗區、農村承包經營權登記試點地區、城鄉結合部等土地確權登記發證，滿足改革發展的需要。為此，《意見》對“合村並組”、 城鄉建設用地增減掛鈎試點、農村土地整治以及“撤村建居”等工作涉及集體土地確權登記工作依據實事求是原則分類作出規定。
以“撤村建居”為例，部地籍司負責人解釋，現實中，“撤村建居”涉及的集體土地權屬問題十分複雜。有的“撤村建居”後，農民集體成員全部轉為城鎮居民；有的一部分轉為城鎮居民，一部分仍為農村居民；有的“撤村建居”後，集體土地全部依法徵收為國有；有的一部分土地徵收為國有，其餘部分沒有徵收，仍然保留集體土地權屬性質。按照現行土地管理的法律法規，對於“撤村建居”的情況，須把握三個環節。一是如果集體土地全部依法徵收為國有的，其農民集體成員全部轉為城鎮居民；二是集體土地轉為國有土地，只能通過徵收這一合法渠道；三是集體土地所有權只能確權登記給農民集體，不能給城鎮居民委員會。鑒於此，《意見》規定，對於“撤村建居”後，未徵收的原集體土地，只調查統計，不登記發證。調查統計時在新建單位名稱後載明原農民集體名稱，以給下一步國家出台相關法律政策後妥善處理該問題提供依據。他表示，關於未徵收的原集體土地，如何經過依法徵收的程式轉為國有，是一個重大的法律政策問題，還須留待有關方面下一步研究解決。
對實際情況複雜的宅基地登記發證問題，《意見》規定，非本農民集體的農民，因地質災害防治、新農村建設、移民安置等集中遷建，在符合當地規劃的前提下，經本農民集體大多數成員同意並經有權機關批准異地建房的，可按規定確權登記發證。已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應註記“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”。非農業戶口居民（含華僑）原在農村合法取得的宅基地及房屋，房屋產權沒有變化的，經該農民集體出具證明並公告無異議的，可依法辦理土地登記，在《集體土地使用證》記事欄應註記“該權利人為非本農民集體成員”。之所以在《集體土地使用證》記事欄註記，主要是考慮這幾種宅基地權利特殊，以同今後相關農村宅基地管理政策的出台和實施做好銜接。
工作原則
（1）政府主導原則：各縣（區）人民政府主導，國土資源部門牽頭，多部門統籌協調密切配合完成。（2）穩步推進原則：試點先行，摸索經驗、穩步全面加快推進。
（3）尊重歷史和現實的原則：土地權利歸屬的確定，既要根據當時的歷史條件和政策，又要充分考慮當前的實際狀況。
（4）有利於生產生活和社會穩定的原則：在利於維護社會穩定和土地可持續利用的基礎上，化解矛盾，解決爭議，對一時難以處理糾紛的宗地暫緩登記，暫不發證。
（5）依法登記的原則：嚴格依照《土地登記辦法》規定的內容、程式和要求，依法辦理登記。
（6）全部覆蓋的原則：堅持全面覆蓋的原則，不重不漏。
（7）免費原則：此次登記發證將有關工作經費納入財政預算，減輕農民負擔，測繪、登記都不需農民花費任何費用。
（3）尊重歷史和現實的原則：土地權利歸屬的確定，既要根據當時的歷史條件和政策，又要充分考慮當前的實際狀況。
（4）有利於生產生活和社會穩定的原則：在利於維護社會穩定和土地可持續利用的基礎上，化解矛盾，解決爭議，對一時難以處理糾紛的宗地暫緩登記，暫不發證。
（5）依法登記的原則：嚴格依照《土地登記辦法》規定的內容、程式和要求，依法辦理登記。
（6）全部覆蓋的原則：堅持全面覆蓋的原則，不重不漏。
（7）免費原則：此次登記發證將有關工作經費納入財政預算，減輕農民負擔，測繪、登記都不需農民花費任何費用。
存在問題
一、當前農村集體土地確權登記發證中存在的主要問題
1、農村土地確權登記分屬不同部門，確權的主體和性質尚不明晰
一是土地所有權和承包經營權確權發證分屬國土和農業兩個部門。根據國土資源部、財政部、農業部聯合下發的《關於加快推進農村集體土地確權登記工作的通知》（國土資發[2011]60號）和國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部《關於農村集體土地確權登記發證的若干意見》規定，農村集體土地所有權、集體建設用使用權和宅基地使用確權的登記發證屬於各級國土資源部門負責。根據農業部等六部委辦局下發的《關於開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見（農經發[2011]2號）規定。農村土地承包經營權確權登記頒證工作屬各級農業經營管理部門負責。目前，國土資源部門“三權登證發證”工作已基本結束，而農業部門的土地經營權確權登記試點工作，點上已取得了初步經驗，面上正在擴試點，而且需要經五年時間才能完成此項工作，由於分屬兩個部門管理，工作中存在交叉和不協調現象。如金安區馬頭鎮在土地承包經營權登記中，實測面積為45690.22畝，比二輪承包登記面積31150畝多出了14540.22畝，多出比例達46.7%。這樣就和土地所有權確權登記有較大差別。又如埇橋區灰古鎮小童村民組，經營承包數量是確權到村民組，就與國土部門所有確權到村有很不一致。
二是農村集體土地所有權發證主體不明確。根據《土地管理法》和國土資發[2011]178號檔案要求，“屬於村民小組集體所有的土地應由其集體經濟組織或村民小組依法登記並持有土地權利證書”。但目前，國土部門土地所有權全部確權到村。由於缺少集體經濟組織代表，均由村委會代為申請登記、保管土地權利證書。
三是農村集體土地和宅基地權屬尚不明晰。宿州市埇橋區因四鄰里糾紛不清而不發宅基地使用證的有16809宗，而且宅基地僅僅是使用權，既無法流轉，也無法退出。農村集體建設用地如村委會、學校、醫療室等因無建設用地指標而無法發證，該區不符合發證條件計有18宗。這樣，就離今年中央一號檔案要求的“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”農村集體產權制度相差甚遠。
2、確權登記認識尚不統一、基層推動此項工作的積極性不高
一種認識是多此一舉。我們在調查中發現，不少同志認為，土地承包經營權確權發證意義不大，作用不明顯。這次承包經營權發證，主要是解決承包地塊，面積、契約證書沒有落實到戶和四至不清的問題，而有些問題在二輪承包中已經解決，特別是2004年實行的中華人民共和國《農村土地承包經營權證管理辦法》中，對承包經營權證書的內容、條件及換髮、補發等都作了明確規定，只要認真檢查落實這個管理辦法就可以了，再花費很大的物力、財力搞確權頒證工作，實在是多此一舉，起不到多大作用。
另一種認識是目前土地所有權確權到村，產權仍然是虛置，不如一次確權到戶，即土地所有權私有化。目前的確權到村委會，產權仍然不明晰，沒有財權主體代表。如果按市場經濟原則，不如一次將所有權確權到戶。但這樣做又與目前的中國的政治制度和憲法相違背，而且也無法避免土地兼併、農民破產等問題發生。
再一種認識是怕影響農村穩定。按照這次承包經營確權登記要求，要全面丈量土地，明確地塊四至不清等問題，就會引發很多矛盾。農民以為農村也要重新調整土地了，紛紛提出要求分地的要求。由於農民承包土地有國家補貼等利益的驅使，再加上對確權登記的預期，農民更看重土地，很多原有的矛盾突發，就很影響農村穩定，影響農村幹部的政績。因此，地方政府和基層幹部都認為這項工作難度大，吃力不討好，影響農村穩定，積極性普遍不高。再加上中央要求此項工作五年內完成，都在等待觀望，走一步、看一步，工作推動的力度不大。
3、確權登記中遇到的政策性矛盾突出，工作力量和投入經費嚴重不足
一方面，在確權登記過程中一些深層次矛盾開始突顯。如，土地二輪承包後，中央明確承包土地“三十年不變”。1996年以後出生的人口基本沒有分到承包地，確權中不少農民提要求新分承包地，再如出嫁女，娶媳婦、分家等因素，造成有地無證、有證無地、一地多證、一證多地的情況，不少農民要求重新調整承包地；又如一些地方擅自作出的土地“小調整“，給這次確權工作也帶來一定的困難，農民要求解決利益不均衡的問題。再如，目前實施的土地整理項目，改變了原先的溝、渠、路、壩，打破村組之間的範圍，地界也發生了新變化。少數農民仍要自己原來的承包地，造成新的矛盾需要協調解決。此外，由於大量農民工外出務工，承包地權屬確認，找不到人簽字，造成了一定工作難度。還有些歷史原因造成的土地承包權屬問題，因二輪承包時期沒有解決，這一次則要徹底解決這些問題、難度不大。
另一方面，確權登記工作量大，也需要大量的經費投入。國家資源部門從到下都有管理機構和工作人員，鄉鎮有土地所和在編幹部，再加上目前的“三權”發證只到行政村，確權登記的問題還不是很大。而土地承包經營權確權就不一樣了，面對千家萬戶，就需要一大批工作人員和專門工作機構來運作，農村這方面的機構和人員非常欠缺。宿州市農村綜合改革後，除埇橋區、泗縣鄉鎮有經營站外，其它縣、鄉鎮都沒有經營站機構和工作人員。埇橋、泗縣的經管站，也只有一、二個人，而且主要任務是搞中心工作，也沒有把力量用在經管工作上，這種情況，在安徽全省普遍存在，如不健全工作機構，加強力量，確權登記工作任務是很難完成的。
農村土地承包經營權確權登記，需要經過一系列程式和流程規範。如要經過調查摸底、影像解釋、製作宗地圖、信息錄入等14步工作流程。解決四至不清問題，就需要航拍彩圖，要有不低於1∶2000的正影像圖，還要有人到現場勘測。這一些程式和規範，都需要開支大量費用。據金安區馬頭鎮實際工作計算，不算村、組幹部和實測人員的工資，確權登記每畝需經費40元左右。安徽省全省8845萬畝耕地，完成確權登記就需要30-40億元。這樣，平均每個縣要投入4000萬元左右。而且，這項費用和資金都屬於各級地方財政支出。中央規定的確權登記補助經費仍未兌現，各級政府的確權費用也一時無法落實。
4、確權登記發證的後續工作亟待加強，相關政策調整尚未及時跟上
一是土地頒證和土地流轉中尚有一些政策需要明確。我們所調查的市縣中，除土地所有權證書已發到村外，集體建設用地和宅基地使用證有些還未頒發。如集體建設用地指標尚未落實、宅基地因為有些政策不明確也未發證。農村土地承包經營權證目前尚未頒發。主要是多出的土地面積如何登記問題尚未有明確的政策界定。另外，由於土地確權後，實際面積大於二輪承包地面積，有些農民要求確權給他，同時要求國家按實際面積發給補貼。對於已流轉出去的土地，要求承租土地流轉的大戶，按多出的面積補給承包費，從而又引發了是否調整承包契約的法律問題。
二是土地確權後的相關改革以及與之相適應的新型合作組織尚待培育。江浙一些發達地區土地確權後，土地股份制合作社、集體社區合作社相繼成立。安徽這方面合作組織雖然有一些，但尚未形成氣候。我們在小崗村調研時，曾探討能否用土地入股成立股份合作社問題時，縣、鄉、村幹部都搖頭、擺手，認為很難。
三是土地承包經營權的財產性功能尚未完全體現。隨著土地承包權確權發證，就應當強化承包權的物權功能。一方面，對整家遷出的農戶可有償退出土地承包權，獲得財產收益。另一方面，農戶已取得經營承包權也可以向其它經營主體自由流轉，獲得經營方面的收益。因此，探索建立土地所有權、承包權和經營權三權分離的農地制度亟待研究解決。
二、解決農村土地確權登記與頒證工作中存在問題的意見和建議
1、要進一步加大宣傳動員力度，形成全社會對農村集體土地確權登記發證重要性的共識
一是提高對確權登記頒證的重要意義的認識。對農村土地進行確權登記頒證，就是為了改革農村集體產權制度，有效地保障農民的財產權利。建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格農村集體產權制度，是激發農業農村發展活力的內在要求，也是依法保證農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權的客觀要求。只有確權登記頒證，才能做到農村集體土地權能完整、流轉順暢，從而才能保證農民合法的財產權利，這也是建立社會主義市場的必要措施。
二是提高對農村集體土地產權制度改革方向的認識。中國土地制度的改革的不在所有制，更不是要推行土地私有化。改革農村集體產權制度，就是要將土地確權到農民集體經濟組織，通過集體組織成員資格的界定，把農村集體土地的成員權和財產權利結合起來，從而解決農村集體土地“人人有份也人人無份”的產權虛置問題，更加激發農業農村發展的活力，調動農民生產經營的積極性。
三是要提高對農村土地承包權確權登記概念和內容的認識。農村土地承包經營權確權登記就是妥善解決農戶承包地面積不準、四至不清等問題，通過確權頒證從而將土地承包經營權物化，允許承包經營權轉讓、入股、抵押，從而推動生產要素的流動。使承包權和經營權進一步分離。農民就可以有償退出土地承包權，土地經營權也可以同樣自由流轉。從而實現農民土地承包權、經營權的財產化。
土地確權、登證頒證是一件事關九億農民的頭等大事。建議中央和地方要加大宣傳、教育力度，理論界要編寫相關讀物、使人們弄清楚確權登記的理論依據從而在全社會形成共識，推動這項事關三農改革的大事順利進行。
2、要以國務院名義，統一出台政策，指導全國的農村集體土地確權登記發證工作
一是建議中央抓緊研究制定相關配套政策。如新增人口要地的突出矛盾，農民對確權登記實測新增土地面積與惠政策補貼掛鈎的訴求，農民宅基地流轉和“小產權”房政策等。
二是協調好有關政策。如農村宅基地國土資源部門頒發的是使用權證。而2013年中央一號檔案則提出“加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權的地籍調整”，兩者權屬性質不一致需要統一政策口徑。
三是要認真總結各地經驗，以國務院名義出台具體指導意見。如四川成都、重慶市都相繼出台了有關土地確權登記的政策，廣東省出台城鎮發展規劃，則“允許轉戶農民在自願基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地並獲得財產收益”。建議對實踐已經證明是比較好做法和經驗基礎上，提出全國性的指導意見。又如關於用五年時間基本完成農村土地承包權確權登記工作，時間拉得太長，不利於集中解決問題，建議有條件的地方，可以縮短年限，提前完成。
3、要切實加強組織領導，解決農村土地確權登記力量和經費不足問題
建議中央要加強農村集體土地確權登記發證的領導工作，成立領導小組和專門辦公室，負責指導和協全國的這方面工作。建議中央加大確權登記頒證財政補助額度，特別對中西部地區給予適當傾斜。
建議安徽省委要成立土地確權工作領導小組，統一指導全省工作。要在總結全省確權登記試點工作基礎上召開一次全省工作會議。以省委、省政府名義出台指導性工作檔案，爭取下半年全面啟動全省農村土地承包經營的確權登記工作。要加強基層農經站工作，解決人力不足問題。建議省委省政府進一步明確土地確權登記工作省、市、縣財政投入比例，也可以把此項工作列入民生工程，由省財政承擔大頭，市、縣財政配套要解決所需經費問題，以保證確權登記工作能順利進行，任務能得到落實。
三、要切實抓好確權登記相關配套和後續工作
國土資源部門要進一步做好確權到村民組的工作，並與有關部門配合，出台集體經濟組織成員資格界定的具體辦法，確保所有權確權真正做到農戶受益。
農業部門要試點已經結束的鄉、鎮、村，進一步做好集體產權界定和農民股份制社區性合作組織組建的試點工作，以實現農村產權制度明晰，更好地促進農村經濟發展，有效地促進農民增收，保障農民的財產權利。
