中央官制
周朝官制包括西周官制和東周官制，從現有的資料，我們可以把西周的職官分為中央和地方兩個系統來敘述。
在西周的每一個封區內，諸侯是最高裁判者，因為他們被賦予以“專揚於國”的特權，而在整個封建國家內，周天子是最高權力的執掌者，諸侯的爭執，都訴之於周天子。《詩經·大雅·假樂》云：“百辟卿士，媚於天子”，金文《獻簋》云：“受天子休”，都說明了這個歷史事實。在周天子之下，有中央政治的組織，《尚書·酒誥》云：
越在外服，侯、甸、男、衛、邦伯；越在內服，百寮、庶尹、惟亞、惟服、宗工，越百姓里居。
所謂“內服”，即指中央政府而言。“百寮”、“庶尹”就是中央政府的官吏。以天子為首的中央政府，是西周最高權力機關。他統轄著無數以諸侯為首的地方政府。這種地方政府，在當時稱為天子的“外服”。侯、男、邦伯就是地方諸侯。
當時中央政府的組織極為龐大，官吏的名稱極為複雜，根據《尚書·立政》記載的官名有：
任人，準夫，牧，作三事，虎賁，綴衣，趣馬，小尹，左右攜仆，百司，庶府，大都，小伯，藝人，表臣，百司，太史，尹伯，庶常吉士，司徒，司馬，司空……
這些官稱，若從其職司而言，大體可分為以下三個方面：
一、王室外廷政務官——任人、準夫、牧、司徒（土）、司馬、司空（工）。
任人，就是“常任”。執掌王廷政務。準夫，就是準人，準為公平之意，執掌司法。牧，就是“常伯”，“作三事”，與《詩經·雨無正》的“三事大夫”，金文《盠方彝》中的“叄有司，司土，司馬，司工”的職司相當。司徒即司土。從金文記載看，司徒不僅管理籍田等土地之事（即主民事），而且有時還兼管軍事和卜事。司馬主軍事，還可參加周王冊命典禮。司空即司工，管理工事。
二、王室外廷事務官——大都、小伯、藝人、表臣百司、太史、尹伯、庶常吉士。
“大都”，是管理諸侯和國王子弟們采邑的官吏。“小伯”是管理卿、大夫采邑的官吏。“藝人”是有專門技術的官員，如卜、祝、巫師、工師等。“表臣百司”，在外廷管理政事。“太史”，負責記事和製作冊命。“尹伯”，是眾官的頭目，“庶常吉士”，是具體辦事的士官。這些官員對宮室內廷的“宮內官”而言，又可稱為“府中官”。
三、王室內廷事務官——虎賁、綴衣、趣馬、小尹、左右攜仆、百司、庶府。
這些官員都是負責宮廷保衛和宮中事務的宮內官。“虎賁”，武職官，負責保衛周王的安全，“綴衣”，掌管周王的衣冠服飾，其職掌大約相當於後世的“尚衣”。“趣馬”，掌管王室的車輿馬匹。“小尹”就是總管小臣。“左右攜仆”，管理周王日常所用的器物或御車的僕夫。“百司”，管理王室內廷的各種事務。“庶府”，管理王室內廷物資貯藏倉庫。這些都是周王的侍從或近臣。除此以外，在金文中還出現“虎臣”、“服”、“走馬”、“小臣”、“膳夫”等，這些也都是與周王關係密切的官員，其職司與“宮內官”基本相同。
以上這些官由師、保或宰、太宰總領而隸屬於周天子。換句話說，師、保、宰、太宰就是百寮的首領，地位較高。周公的兒子伯禽就曾做過周王的師、保。《令彝》記載周王命他“尹三事四方，受卿事寮”，這就是說，叫他管理王朝“三事大夫”和四方諸侯，並統領王廷“百官”。周初，武王繼位後，曾任命姜尚為“師”，號稱“師尚父”，在滅商及滅商以後鞏固西周王朝政權的許多重大事情，都是師尚父出謀劃策的。所以《史記·周本紀》說：周武王“封功臣謀士，而師尚為首封”，成為東方齊國的始祖。周成王時代，“召公為保，周公為師”。那時，由於成王年幼，應付不了周初“天下未集”的複雜局面，所以周公旦曾“踐阼代成王攝行政當國”，直到七年後，成王長大，周公才還政於成王。在此期間，周公、召公曾奉命東征，平定了管、蔡、武庚等的叛亂，抓獲了叛亂的東方五國首領，為鞏固西周王室立下了豐功偉績。此後，在廣大的王畿地區：“自陝以西，召公主之，自陝以東，周公主之”。由此可見，師、保在西周擁有很大的權力。《左傳·定公四年》說：“周公相王室以尹天下”。可見師、保這類官和商代的“尹”職能相當，又說“周公為太宰”。宰這種官在商代就已出現，本為王室內廷的治事官。“太宰”是王室內廷治事官的首領，實際上就是王家的大總管。它的職司與後世的“相”職相同。後世“宰相”這個官稱就是由此演變而來的。
地方官制
西周地方政府的組織，曾有“五服”、“五等”的說法。所謂“五服”，就是依據諸侯封地的遠近，分封為甸，侯，賓，要，荒五服。服就是服事天子之邦國。《荀子·正論篇》云：
封內甸服，封外侯服，侯衛賓服，蠻夷要服，戎狄荒服。
《國語·周語》也有同樣的記載：
夫先王之制，邦內甸服，邦外侯服，侯衛賓服，蠻夷要服，戎狄荒服。
“五服”說到漢代劉歆把範圍擴大，於是出現了“九畿”說。所謂“九畿”，據《周禮·夏官·大司馬》云：
九畿之籍，施邦國之政職，方千里曰國畿，其外五百里曰侯畿；又其外五百里曰甸畿；又其外五百里曰男畿；又其外五百里曰采畿；又其外五百里曰衛畿；又其外五百里曰蠻畿；又其外五百里曰夷畿；又其外五百里曰鎮畿；又其外五百里曰蕃畿。
“五服”說最早見《尚書·禹貢》：
五百里甸服：百里賦納總，二百里納銍，三百里納秸，服四百里粟，五百里米。五百里侯服：百里采，二百里男邦，三百里諸侯。五百里綏服：三百里揆文教，二百里奮武衛。五百里要服：三百里夷，二百里蔡。五百里荒服：三百里蠻，二百里流。
這段話的大意是：王四周各五百里的區域，叫做甸服：其中最靠近王城的一百里地區繳納帶藁秸的穀物，其外一百里的區域繳納禾穗，再往外一百里的區域繳納去掉藁芒的禾穗，再往外一百里的區域繳納帶殼的穀子，最遠的一百里繳納無殼的米。甸服以外各五百里的區域叫侯服：其中最靠近甸服的一百里是封王朝卿大夫的地方，其次的百里是封男爵的領域。其餘三百里是封大國諸侯的領域。侯服以外各五百里的區域是綏服：其中靠近侯服的三百里，斟酌人民的情形來施行文教。其餘二百里則振興武力以顯示保衛力量。綏服以外各五百里是要服：其中靠近綏服的三百里是夷人們住的地方，其餘二百里是流放罪人的地方。要服以外各五百里是荒服：其中靠近要服的三百里是蠻荒地帶，其餘二百里也是流放罪人的地方。
《尚書》五服說至戰國時代的儒家，又重新作了闡述。至於“九畿”說，則完全是漢代儒家學派的一種理想構思圖。實際上，周初的封疆沒有那樣寬闊，也不可能如此整齊劃一。所以這些論說，問題不少。首先，“五服”把戎狄之服置於蠻夷之服之外，這和實際情況不相符合。因為西周的王畿在陝西，在王畿範圍內就有戎狄，而蠻夷散布在淮水一帶，遠在南邦，與事實完全顛倒。其次，若依“九畿”說，那么西周疆域東西南北都已擴展至四千里之外，而事實是西周至宣王時代，疆土始得開拓；即使如此，其地域也沒有這樣廣大。所以說《周禮》的記載也與事實不相符合。在金文中並未見“五服”的說法。只是在《令彝銘》中有“■者（諸）侯，侯田男”的記載。這裡所謂的“侯田男”，實際上就是“眾諸侯”，並不是什麼“服”。《尚書·周書》等篇，也未見五服說，只在《康誥》中有“侯甸、男邦、采衛”的話，但揣其意，實指侯之甸、男之邦、采之衛而言，並不是“侯”，“甸”，“男”，“采”，“衛”各為一“服”。所以說，所謂“甸”，“服”都是指領土而言，而“五服”、“九畿”，則是泛指領土的廣大而已。
周武王滅商以後，把中央王朝直接控制區以外的這塊廣大土地進行了分封。封賞的對象，不僅有神農、黃帝、堯、舜、禹的後人，更主要的是把土地封給周王的同姓和有功之臣。據《左傳·昭公二十八年》載，當時共封“兄弟之國者十有五人，姬姓之國者四十人”。成王時周公又進一步把文王、武王的兒子和他自己的後人分封在全國各地。對分封各地的諸侯，周天子稱同姓為“伯父”，“叔父”，異姓為“伯舅”，“叔舅”。宗法血緣關係把諸侯和周天子緊密地紐結在一起，使這些“封建親戚以蕃屏周”。這種分封制度雖然在商代已開了先例，但當時被分封的邊鄙諸侯與商王朝並無親戚關係，所以時服時叛，而西周把分封制與宗法制結合起來，不僅鞏固了中央政權，也加強了對廣大被征服地區的控制。
西周分封諸侯的爵位，因其封地大小，分為公、侯、伯、子、男五等，《禮記·王制》云：“王者之制爵祿，公侯伯子男，凡五等”。《孟子·萬章》記載孟子回答北宮錡周室班爵之問時說：
天子一位，公一位，侯一位，伯一位，子男同一位，凡五等也……天子之地方千里，公侯之地方百里，伯七十里，子男五十里，凡四等；不及五十里，不達於天子，附於諸侯曰附庸。
依孟子所說，周初應該有無數個方百里，方七十里，方五十里，以及方不及五十里的四方形的封區。如果有這么多的封區，必然要在完成領土的開擴以後，還須事先進行土地測量，然後才能實行這樣的封建，這當然是一種幻想。在金文中根本看不出公、侯、伯、子、男之間的嚴格等級關係。實際上周初都是因武士已占領的土地而封賜之。例如夏之後聚於杞（今河南杞縣），而遂封之於杞，殷之後聚於宋（今河南商丘南），而遂封之於宋。又如《詩經·崧高》敘述宣王封申伯的事，上云：“亹亹申伯，王纘之事，於邑於謝，南國是式。”下云：“王命申伯，式是南邦，因是謝人，以作爾庸”。也就是說，因申伯已經“南國是式”，才命之“式是南邦”，因他已經“於邑於謝”，才命之“因是謝人”。這些都說明，所謂封賞、都是因其既成事實而加以追認的。當時各諸侯占領的土地是有大小之別，但決不是如孟子說的那樣正方形的等差。這種封地的等差說，是戰國時期儒家的臆說，並不符合歷史事實。
這些被分封的諸侯，對周王室來說，是“小宗”，而在自己的封地內，對卿大夫來說，則成為“大宗”。大宗是世代相傳，“百世不遷”的。各諸侯在自己的封國內，基本也是按照周王朝的中央職官機構，設官分職，以進行對奴隸和平民的統治。《尚書·立政》所列的“司徒、司馬、司空、亞、旅、夷、微、盧烝、三亳、坂尹”，就是各諸侯國的封疆官吏。其中司徒、司馬，司空的職司與中央官的任人、準夫、牧相當，是諸侯國的“三亳”。亞、旅次之，是具體處理各諸侯國軍政事務的卿大夫。“夷，微，盧”，是西周邊疆少數民族聚居的地區，“烝”，是他們的君長。“夷，微，盧蒸”，當是泛指臣服於西周王朝的方國首領。“三亳”是監督商朝先王舊都的官吏。“坂尹”是險要地區的守官。
西周時，周天子享有很大的權威，各諸侯國每年要定時向周王朝繳納貢賦和特殊物資，《左傳·昭公十三年》云：“昔天子班貢，輕重以列，列尊貢重，周之制也”；還要定期朝覲和率兵從征，保護周王朝。此外，諸侯也要對周王的死喪、婚嫁、巡遊盡一定義務。諸侯如不履行義務或冒犯了“周禮”的規定，輕者受到譴責，如《古本竹書紀年》記載：“晉侯作宮而美，康王使讓之”；重者則要被處死，如《史記·齊太公世家》載，周夷王時，齊哀公因紀侯在周王面前說了他幾句壞話，結果夷王不分皂白就“烹哀公而立其弟，是為胡公”。為了防患諸侯的叛亂，周天子還派人到一些諸侯國去監視，這就是監官，例如周初武王把管、蔡、霍三叔分封在邶、鄘、衛，“是為三監”，這就是為監視商王之子武庚和殷民的擾亂而採取的一種措施。誰知武王一死，因成王年小，暫由周公攝政，這引起了管叔的嫉妒，他便大造謠言，中傷周公，說周公有野心，攝政“將對成王不利”。為平息謠言，周公一面向重臣太公望、召公奭剖明他忠於王室的心跡，以消除他們的疑慮，一面禮賢下士，準備應變。不久，管叔、蔡叔與武庚糾合在一起造反。周公奉成王之命“興師東伐”，“誅管叔，殺武庚，放蔡叔”，消滅“三監”，同時滅掉了隨武庚作亂的徐、奄等國。至此，周人的勢力才真正達到東方。這就是歷史上著名的周公東征。
西周的中央官和地方（諸侯國）各級官吏，都是由與周天子有一定關係的奴隸主貴族擔任。《左傳·桓公二年》說：“天子建國，諸侯立家，卿置側室，大夫有貳宗，士有隸子弟”，就是說周天子以嫡長子的身份為王，眾子弟為諸侯。諸侯以嫡長子繼位，眾子弟為大夫。大夫以嫡長子繼位，眾子弟為士。這些奴隸主貴族，由於和周天子宗法血緣關係的親疏而形成嚴格的等級。所謂“卿”，“大夫”，“士”，實際上是一族之長，他們父子相傳，世代相襲，這種等級制和宗法制的相互結合，是西周奴隸制國家體制的重要特徵，保證了奴隸主貴族在國家政治生活中的壟斷地位。
西周中央和地方政權機構要比商代複雜和完善些。《周禮》提出“惟王建國，辨方正位，體國經野，設官分職，以為民極”的置官目的而記載了周代王朝的“六官”制度：
（一）“天官冢宰”，職掌是：“帥其屬而掌邦治，以佐王均邦國。”這些官稱為“治官”。“治官之屬”包括有“大宰卿”1人，“小宰”中大夫2人，“宰夫”下大夫4人，上士8人，中士16人，“旅下士”32人。“太宰”的職司是“掌建邦之六典”，以佐王治邦國。其六典是：一曰治典，以經邦國，以治官府，以紀萬民；二曰教典，以安邦國，以教官府，以撫萬民；三曰禮典，以和邦國，以統百官，以諧萬民；四曰政典，以平邦國，以正百官，以均萬民；五曰刑典，以誥邦國，以刑百官，以糾萬民；六曰事典，以富邦國，以任百官，以生萬民。可見“天官冢宰”不僅是六官之首，而且總攬六典之政。
（二）“地官司徒”，職掌是：“帥其屬而掌邦教，以佐王安撫邦國。”這些官稱為“教官”，“教官之屬”有“大司徒”卿1人，“小司徒”中大夫2人，“鄉師”下大夫4人，上士8人，中士16人，旅下士32人。“大司徒”之職是執掌建邦土地的版圖與人民之數，以佐王安撫邦國。“小司徒”之職是執掌建邦的教法，以“稽國中及四郊都鄙之夫家。”
（三）“春官宗伯”，職掌是：“帥其屬而掌邦禮，以佐王和邦國。”這些官稱為“禮官”。“禮官”之屬有“大宗伯”卿1人，“小宗伯”中大夫2人，“肆師”下大夫4人，上士8人，中士16人，旅下士32人。“大宗伯”之職是“掌建邦之天神人鬼地示（祇）之禮，以佐王建保邦國。”“小宗伯”之職是“掌建國之神位。”
（四）“夏官司馬”，職掌是：“帥其屬而掌邦政，以佐王平邦國。”這些官稱為“政官”。政官之屬有“大司馬”卿1人，“小司馬”中大夫2人，“軍司馬”下大夫4人，“輿司馬”上士8人，“行司馬”中士16人，旅下士32人。“大司馬”之職是“掌建邦之九法，以佐王平邦國。”
（五）“秋官司寇”，職掌是“帥其屬而掌邦禁”，這些官稱為“刑官”。“刑官之屬”有“大司寇”卿1人，“小司寇”中大夫2人，“士師”下大夫4人，“鄉士”上士8人、中士16人，旅下士32人。“大司寇”之職是“掌建邦之三典，以佐王刑邦國，誥四方。”
（六）“冬官司空”，現在看到的《周禮》已散失“司空”篇。
《周禮》六官，排列整齊，制度嚴密，超過以後漢魏之制，所以不少人懷疑其中或有後人托古改制的成分，因此不能作為西周官制的可靠依據。郭沫若的《周官質疑》、《金文叢考》對這個問題均有精到的論述。但是，我們覺得如果沒有一些實際施政的基本經驗，也難以完全憑空想出一套周密的組織系統。因此，把《周禮》“六官”之制加以簡單摘引，作為了解西周官制的參考。
