概念
目前，理論界對行政相對人的概念有不同的定義，主要有以下觀點：
行政相對人第一，大多數學者認為行政相對人是行政主體相對方，即行政法律關係中行政主體的對立方；該觀點存在如下問題：１、不能排除可能存在的第三方，行政法律關係並非是一種絕對單一的雙方關係，有可能存在與行政行為有利害關係的第三方，該第三方行政複議行政訴訟中列為第三人，但在行政執法程式中是什麼地位呢？如由於房產局未認真審核，導致甲用欺詐手段獲得登記，真實房主乙在這個過程中是何地位？２、行政處罰程式中，假如行政主體列錯了行政相對人，對他做出了行政行為，他應是相對人，但本應是行政相對人而沒有列入的人應是什麼身份？他就不是相對人了嗎？相對方具體究竟是誰？此外在實踐中，由於該觀點只在形式上對行政相對人作了描述，並沒有從本質上對行政相對人做出界定，因此對行政執法人員確定實際的行政相對人，並無指導作用。
第二，行政相對人是行政主體的行政行為影響其權益的個人或組織。按照該種觀點，行政相對人只存在於行政行為做出之後，而在行政行為做出之前，由於沒有行政行為的影響，因此行政相對人並不存在。也有人將該觀點表述為“行政主體行政行為所作用的對方當事人”。那么是否沒有行政行為的作用，即不存在相對人了？事實上在行政行為做出之前，行政相對人已經存在了。例如，違法行為一經做出，行政相對人已經產生，不管行政行為作用與否。在實踐中，行政主體在做出行政行為以前，如在行政處罰的調查階段，第一步就是確定違法行為人，即該處罰的行政相對人。此外，以什麼標準、方式來找到行政行為的作用對象，是執法人員面臨的主要問題。但是該定義恰恰沒能做出回答。
第三，權利義務說。北京大學的方世榮博士認為，行政相對人是“指參與行政法律關係，對行政主體享有權利或承擔義務的公民、法人或其他組織。”該觀點從理論上進行了 科學 的歸納，但該概念過於抽象，對實踐中行政工作人員確認行政相對人並無幫助。此外，“參與行政法律關係”意味著該行政法律關係已經產生，行政相對人是否只存在於已發生的行政法律關係中值得探討，產生行政法律關係基於受行政法律規範調整的法律事實，法律事實發生了，雖然相應的行政機關並未做出任何行政行為，行政法律關係並未產生，但行政相對人卻已存在。如違法行為做出後，違法行為人即是行政相對人，不受行政行為是否做出影響。可知，該觀點並未跳出上述第二種觀點的缺陷。
由於上述對行政相對人的定義過於形式和抽象，對行政相對人概念的外延究竟有多廣無法做出解釋（都是囿於《行政訴訟法》具體行政行為的相關規定）。隨著社會的發展及對行政法研究的深入，人們對法治觀念認識的加深，有必要對行政相對人概念重新認識。行政相對人是行政法中一個抽象的主體概念，任何一個主體成為法律規範調整的對象，其前提要件是具備某種法定的資格，即具備相關的法律責任能力。這也是實踐中認定某一事實主體是否成為法律調整對象的基礎。基於這一點，所謂的行政相對人是指基於一定的法律事件或行為與行政主體形成利害關係，依照行政法律規範取得參與行政法律關係資格的公民、法人和其他組織。
基於以上原因，我們應當從三個層面上來了解行政相對人：
第一，行政相對人參與行政法律關係必須是基於一定的法律事件或行為。許多人認為，行政相對人參與行政法律關係是受行政行為的作用。這種觀點是錯誤的。從行政活動的實踐出發，我們必須認識到行政行為是對已存在的法律事件或行政相對人所為行為的後果進行的處理。如行政救助是對 自然 災害受害人或年老、疾病的人進行的救助；行政許可是對相對人已具備某種資格或能力的確認；行政處罰是對相對人已作的違法行為進行的制裁；抽象行政行為是對實踐中已存在的公民、法人和其他組織的各類行為和關係進行的規範。因此，在行政行為做出之前，相對人就已經存在，並非是行政行為做出之後才產生行政相對人，這正是我國目前行政法研究領域中的誤區，應當予以糾正。產生行政法律關係的直接原因並非是由於行政主體的行政行為，而是存在受行政法律規範調整的，與行政相對人相關的法律事件或行為，基於該法律事件或行為，行政主體與行政相對人之間形成了利害關係。行政相對人正是基於一定的法律事件或行為才依法受到行政主體的規範和約束，從而形成行政法律關係。這裡的法律事件可以是自然的，也可以是人為的。行為可以是合法的行為，也可以是非法的行為；可以是行政主體做出的行為，也可是行政相對人自己的行為。
行政相對人第二，行政相對人是具備法定資格的公民、法人和其他組織。公民、法人和其他組織是社會活動中的主體，他們是民事主體和行政相對人共同的載體。作為民事主體不需要法律做出特別的規定，既有權利為一定的行為或不為一定行為的自由。而成為行政相對人必須由行政法律規範做出特別的規定，依照行政法律規範規定可以享有的權利，公民、法人和其他組織才可行使；依照行政法律規範規定必須承擔的義務，公民、法人和其他組織才有義務履行。整個過程帶有強制性的約束，沒有任何的隨意性。因此行政相對人參與行政活動是法定的，行政相對人的存在是基於行政法律規範規定的某種資格。它不同於一般的民事主體，民事主體往往是從私權利角度來界定的，而行政相對人是從公權利角度來界定的。
第三，行政相對人是對取得參與行政法律關係資格的公民、法人和其他組織進行的確認。參與行政法律關係可以是主動的，也可以是被動的。但是，作為行政主體的相對方參與行政法律關係必須具備一定的資格。由於具體行政法律關係依其所屬的行政部門的不同而不同，因此參與行政法律關係的資格也不一樣，必須按照相應的部門行政法進行確認。只有符合相關行政法律規範資格規定的公民、法人和其他組織才能成為行政相對人，在此基礎上行政主體才能針對性地做出相應的行政行為。行政相對人正是對公民、法人和其他組織具備該種資格的確認。
分類
第一，從行政行為針對的對象角度，可分為抽象行政行為相對人和具體行政行為相對人。抽象行政行為相對人在我國目前理論界鮮見論述，但在抽象行政行為做出過程中的確存在行政相對人。如《立法法》第五十八條規定：行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。按照該條參與行政法規制定座談、論證、聽證的組織和公民即是行政相對人。在行政複議中對抽象行政行為提出複議的當事人也為抽象行政行為行政相對人。抽象行政行為相對人最大的特點，就在於數量上的不特定性。由於抽象行政行為涉及到的主要是行政主體制定規範性檔案的行為，目前我國《行政訴訟法》的司法解釋規定，抽象行政行為不可單獨起訴。另外，依照《行政複議法》第七條規定，部分抽象行政行為也已納入複議範圍，從而確立了抽象行政行為相對人在複議中的地位。如果不允許當事人（行政相對人）複議或訴訟，那么，行政機關成了“審理自己案件的法官”，即行政機關既是立法機關，又是審判機關，這樣，相對人的權益無從保護。具體行政行為相對人是做出具體行政行為的行政主體相對方，在行政複議、行政訴訟中具有特別重要的意義，這一方面的理論已經相當完備。
第二，從法律後果角度，可分為受益性行政相對人和受限性行政相對人。受益性行政相對人是指通過某一事件或行為，行政主體對之授予權益或減免義務的公民、法人和其他組織。如行政救助、行政許可的相對人。受限性行政相對人是指通過某一事件或行為被行政主體剝奪、限制權利或科以義務的公民、法人和其他組織。如行政處罰的受罰人。
第三，從行政主體對行政相對人應當履行的義務角度，可分為普通行政相對人和特定行政相對人。行政主體對行政相對人應當履行的義務可以分為兩類：一類是對所有的公民、法人和其他組織應當履行的普遍性義務，如保護其人身或財產安全，包括對 社會 公共利益和國家利益維護，這時所有的公民、法人和其他組織是行政相對人，稱為普通行政相對人；另一類是對特定身份的公民、法人和其他組織應當履行的特定義務，這時只有具備特定身份的公民、法人和其他組織才是行政相對人，稱為特定行政相對人。這種劃分方式對突破我國行政訴訟的受案範圍具有極其重要的意義。
行政相對人目前 ，我國的行政訴訟一般只局限於特定行政相對人，根據《行政訴訟法》第二條規定：“ 公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”作為行政訴訟原告提起訴訟必須基於具體行政行為，即特定行政相對人，而對普通行政相對人一般無訴權。但是，我國目前出現了大量的公益訴訟，如烏魯木齊的李永剛、張新、嚴佳磊三人狀告當地三家酒店非法懸掛國旗，認為這幾家酒店把國旗與店旗平行懸掛，違反《國旗法》，三位青年以此捍衛國旗神聖地位的舉動引起人們廣泛關注，但法院以他們沒有起訴資格為由駁回起訴；浙江省桐鄉市沈李龍舉報一企業有偷稅嫌疑，後認為稅務機關對此查處不力，而以“未履行法定職責”將桐鄉市國稅局告上法庭，結果被駁回；浙江台州市椒江區市民嚴正學發現當地某“娛樂總匯”有色情表演行為，在多次向有關部門舉報未果後，憤而將台州椒江區文體局推上被告席，要求確認被告怠於履行法定職責是行政不作為，並判令其限期對實名舉報和控告做出答覆和查處，同樣被判敗訴。
發生上述案件往往是由於行政主體沒有履行普遍性義務，造成社會公共利益和國家利益遭到損害，對具體的個體（某一公民、法人和其他組織）卻沒有造成直接的損害，但該個體卻提起行政訴訟。法院駁回的主要理由是被告的行為未直接侵犯原告個體的合法利益，也未對原告個體的權利義務產生實際影響 ，儘管被告的行為有可能損害了公共利益或國家利益，但公共利益、國家利益並不是個體利益，由於上述案件的被告並未對原告做出具體行政行為，因此普通公民對此無權起訴，法院做法符合目前的《行政訴訟法》的規定。但是有人認為，國家利益和社會公眾利益，是全體公民整體利益的體現，是全體公民個體利益的組合，屬於全體公民共同享有的利益，因此每個公民都是權利主體之一，當國家利益和社會利益受到侵害時，每個公民的個體權益也同時受到損害。在這種情況下，公民個人應當有權依據憲法和民法通則等法律的規定行使請求權，保護自身的利益，從而實現對社會公眾利益的維護。為此，《行政訴訟法》應對普通行政相對人廣泛賦予訴權，或授權某一特定機關（如檢察院）代表國家和社會行使訴權，以完善對行政相對人的保護。
特點及認定
第一，除部分受益性行政相對人不受民事責任能力的限制外，其他的行政相對人特別是受限性行政相對人必須具備完全的民事行為能力。行政相對人的行政責任能力是以民事責任能力為基礎的，承擔行政責任能力一般必須具備完全的民事責任能力，但部分受益性行政相對人除外，這些受益性行政相對人包括 教育 行政管理、行政確認、行政救助、行政許可、行政複議中的部分行政相對人。如新生嬰兒不具備民事行為能力，卻是戶籍管理制度中出生登記（雖然是由其監護人代為完成）的行政相對人；法人的分支機構不具備完全民事行為能力，但其所屬法人為其依法登記領取營業執照後，獲得經營資格。而其他的行政相對人特別是受限性行政相對人承擔行政法中責任必須具備完全的民事行為能力，此時行政責任能力與民事責任能力基本上是一致的。如《行政處罰法》第二十五條規定：“不滿十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰，責令監護人加以管教；已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的，從輕或者減輕行政處罰。”第二十六條規定：“精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰。”但是國家工商行政管理局在《關於認定違法行為主體有關 問題 》1999年第233號文中答覆，法人的分支機構雖不具備民事責任能力，但卻可成為行政相對人。筆者認為該檔案的合法性值得探討，法人分支機構的行為一般都是由法人決策並實施的，分支機構只是執行命令，只起到“代辦人”、“經手人”的作用。它們一般沒有獨立的資金，沒有民事責任能力，更無法承擔行政違法責任，能承擔責任的只有法人本身。如工商局吊銷分公司的營業執照，產生的後果是剝奪該法人設立分公司的權利，該責任是由法人來承擔的。有的執法人員以《行政處罰法》第三條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，並由行政機關依照本法規定的程式實施。”為依據，認為分支機構即屬於本條中的“其他組織”。但是法人與其分支機構是隸屬關係，而該條款規定的“法人或者其他組織”是並列關係，因此該觀點是錯誤的。《行政處罰法》第三條的規定要求處罰對象必須是具備行政責任能力的主體，並未將分支機構列為處罰對象，而且《行政處罰法》屬於法律，其解釋權在全國人大，國家工商局並無解釋的權力。可知國家工商行政管理局所作的答覆沒有法律依據，屬於越權行為。
行政相對人第二，行政相對人權利的實現和義務的履行都依賴於行政行為的做出。民事主體權利和義務可以通過自己的行為來實現，而行政相對人的權利義務有待於行政主體做出行政行為實現。如《行政處罰法》第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。”假設違法行為兩年內未被發現，行政相對人就可免除行政處罰責任；如果兩年內被發現了，行政相對人則將受到行政處罰。行政相對人責任完全取決於行政機關的行政行為，其權利也不例外，如在行政許可、行政救助等，只有在行政行為做出之後，行政相對人的行政法上權利才能真正實現。
第三，相對人是行政主體的管理對象。在這一點上，行政相對人與行政主體的法律地位是不平等的。出於公共管理的需要，行政相對人的活動均受到行政主體的制約，該種制約有的帶有強制性，如行政處罰；有的沒有如行政指導、行政契約。行政相對人的法律地位具有階段性。當受行政法律規範調整的公民、法人和其他組織的某一法律事實成就時，行政相對人就產生了。當行政主體積極做出行政行為或消極的不作為時，行政相對人就參與了行政法律關係，取得了相關的法律地位。當行政行為產生最終法律效力時（如經行政複議生效或行政相對人取得權利、履行義務），行政相對人的法律地位便終止了。行政相對人的法律地位不包括行政訴訟中的法律地位。但這並不妨礙其訴權的擁有。行政相對人進入行政訴訟後，其行政相對人的身份 自然 喪失，成為行政訴訟的原告，行政主體成為被告，兩者在法律地位上趨於平等。
