界定
2009年2月，一些民眾在北京市某政府大樓外紮營，準備上訪正常上訪和非正常上訪的界定，是立法機關根據公共利益所需要的信訪秩序運用法律法規來規定的。正常上訪就是合法的，非正常上訪就是違法的。非正常上訪的表現是法律規範要求信訪人不作為而信訪人作為，法律規範要求信訪人應作為而信訪人不作為的行為。
如何妥善處理非正常上訪
一、信訪定義
信訪是指公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。
二、非正常上訪定義
非正常上訪是指違反《信訪條例》規定，進行的違法信訪行為。
三、非正常上訪具體行為及表現形式：
1、超越範圍。《信訪條例》規定信訪人對下列組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項：(一)行政機關及其工作人員；(二)法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；(三)提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員；(四)社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員；(五)村民委員會、居民委員會及其成員。
超越範圍非正常上訪表現為違反《信訪條例》規定，本應當依照有關法律、行政法規規定的途徑、程式和有關法定機關提出請求，例如訴訟、仲裁、行政複議、各級人民代表大會、縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院。而向政府提出請求要求處理的非信訪案件。
2、超越級別。《信訪條例》規定信訪人採用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出；信訪事項已經受理或者正在辦理的，信訪人在規定期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的，該上級機關不予受理。
超越級別非正常上訪表現為違反規定，向無權處理的本級或者上一級機關提出信訪事項，或者超越本級直接向上一級或上上級甚至進京上訪。
3、形式不合法。《信訪條例》規定信訪人提出信訪事項，一般應當採用書信、電子郵件、傳真等書面形式；信訪人提出投訴請求的，還應當載明信訪人的姓名(名稱)、住址和請求、事實、理由。有關機關對採用口頭形式提出的投訴請求，應當記錄信訪人的姓名(名稱)、住址和請求、事實、理由。
形式不合法的非正常上訪表現為不採用規定書面形式，不載明信訪人身份如姓名(名稱)、住址，或者不載明信訪具體請求、事實、理由。
4、場所不合法。《信訪條例》規定信訪人採用走訪形式提出信訪事項的，應當到有關機關設立或者指定的接待場所提出。
場所不合法的非正常上訪表現為不按規定到有關機關設立或者指定的接待場所提出。
5、人數不合法。《信訪條例》規定多人集體或群體採用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數不得超過5人。
人數不合法的非正常上訪表現為不按多人集體或群體採用走訪形式提出共同的信訪事項，不推選代表，或者代表人數超過法定人數5人。
6、內容不合法。《信訪條例》規定信訪人提出信訪事項，應當客觀真實，對其所提供材料內容的真實性負責，不得捏造、歪曲事實，不得誣告、陷害他人。
內容不合法的非正常上訪表現為信訪事項不符合客觀真實甚至有不合法內容。
7、行為不合法。《信訪條例》規定信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序。
行為不合法的非正常上訪表現有下列行為：(一)在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、衝擊國家機關，攔截公務車輛，或者堵塞、阻斷交通；(二)攜帶危險物品、管制器具；(三)侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員，或者非法限制他人人身自由；(四)在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所；(五)煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕後操縱他人信訪或者以信訪為名藉機斂財；(六)擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為。
四、非正常上訪的難點、存在問題
（一）難點：
1、非正常上訪源頭上難於預防。
2、非正常上訪不可預測性、隱蔽性、突發性和群體性。
3、非正常上訪的難纏性和處理複雜性、耗損性。
（二）存在問題原因：
1、非正常上訪人法律意識法律知識淡薄。
2、非法目的性：某些人明知非正常上訪是違法行為，但為了自己非法目的，引誘、教唆、誤導、煽動不明真相的民眾，或者利用民眾情緒衝動立即解決問題急切心理，違反規定非正常上訪。故意擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全。
3、錯覺誤解：許多民眾存在誤解，認為不採用集體上訪或不越級上訪，上級不給下級壓力，機關領導就不重視，就不能及時解決問題，違反規定非正常上訪。
4、因機關違法：正常信訪案件，處理機關處置不及時或處置不當或不予處理，未按規定的辦理期限辦結信訪事項，超越或者濫用職權，應當作為而不作為，適用法律、法規錯誤或者違反法定程式，拒不執行有權處理的行政機關作出的支持信訪請求意見，侵害信訪人合法權益，造成非正常上訪；信訪工作機構對收到的信訪事項應當登記、轉送、交辦而未按規定登記、轉送、交辦，或者應當履行督辦職責而未履行，違反規定而造成非正常上訪。
五、處置流程
非正常上訪中集體上訪擾亂社會秩序的，對於組織者、策劃者和直接責任人按有關規定從嚴查處。對反映問題有道理，但採取非正常上訪行為的，先處理違法問題，再解決其反映的問題，堅決消除信訪中的不和諧因素，旗幟鮮明地維護信訪秩序，維護社會穩定。
首次非正常上訪的人員經過勸誡告知後再次非正常上訪，符合相關規定的，予以警告處罰；對兩次非正常上訪的上訪者，處罰後再次非正常上訪，可依據《治安管理處罰法》予以行政拘留，構成犯罪的，將依法追究刑事責任。對曾經因非正常上訪被拘留過，再次進行非正常上訪者，符合勞動教養條件的，依照《勞動教養試行辦法》予以勞動教養。
六、工作方法
1、加強宣傳、暢通渠道。要加大《信訪條例》宣傳教育力度，深入基層，宣傳到村到戶到人。保持各級人民政府同人民民眾的密切聯繫，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序，信訪部門應當暢通信訪渠道，為信訪人採用本條例規定的形式反映情況，提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件。政府信訪工作部門應當向社會公開公布信訪工作機構的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時間和地點、查詢信訪事項處理進展及結果的方式等相關事項。政府信訪工作部門應當在其信訪接待場所或者網站公開公布與信訪工作有關的法律、法規、規章，信訪事項的處理程式，以及其他為信訪人提供便利的相關事項。充分利用現有政務信息網路資源，建立全國信訪信息系統，也可以設立手機微信，為信訪人在當地提出信訪事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利。信訪工作機構應當組織相關社會團體、法律援助機構、相關專業人員、社會志願者等共同參與，運用諮詢、教育、協商、調解、聽證等方法，依法、及時、合理處理信訪人的投訴請求。設立信訪宣傳欄和發放宣傳單或者宣傳小冊子，告知信訪人應當到有關機關設立或者指定的接待場所提出。告知多人採用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數不得超過5人。告知信訪人提出信訪事項，應當客觀真實，對其所提供材料內容的真實性負責。告知信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序。結合實際，宣傳的方式形式可以多樣化。
2、屬地管理，分級負責。信訪工作應當在政府領導下，堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合。
3、源頭預防、排查化解，及時解決。應當科學、民主決策，依法履行職責，從源頭上預防導致信訪事項的矛盾和糾紛。做好源頭預防，一方面，宣傳到位增強民眾法律意識，用法律維護合法權益；一方面，加強排查矛盾糾紛，發現及時解決，及時化解各種矛盾和糾紛，把問題解決在萌芽狀態，解決在基層。一方面，要密切聯繫民眾，幫助民眾解決其他實際困難和問題，民眾工作深入人心，矛盾糾紛問題減少了，非正常上訪問題自然會明顯減少甚至可以杜絕。一方面，要依法及時處理信訪案件，樹立政府為民眾辦實事解決實際問題的良好形象。被信訪機關對收到的信訪事項按規定登記，對屬於本機關法定職權範圍的信訪事項予以受理，在規定期限內書面告知信訪人是否受理信訪事項。在法定期限內辦結信訪事項，不推諉、敷衍、拖延。
4、部門負責，領導重視。應當建立統一領導、部門協調，統籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管的信訪工作格局，通過聯席會議、建立排查調處機制、建立信訪督查工作制度等方式，及時化解矛盾和糾紛。部門的負責人應當閱批重要來信、接待重要來訪、聽取信訪工作匯報，研究解決信訪工作中的突出問題。建立行政機關負責人信訪接待日制度，由行政機關負責人協調處理信訪事項。公布領導接待日和接待地點，方便信訪人在公布的接待日和接待地點向有關行政機關負責人當面反映信訪事項。部門負責人或者其指定的人員，適時適當就信訪人反映突出的問題到信訪人居住地與信訪人面談溝通。信訪工作機構對有權處理機關，無正當理由未按規定的辦理期限辦結信訪事項、辦理信訪事項，推諉、敷衍、拖延或者不執行信訪處理意見的，要及時啟動督辦程式，並提出改進建議。
5、設立機構，發揮職能，健全制度。信訪工作部門應當做好信訪工作，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民民眾的意見、建議和要求，接受人民民眾的監督，努力為人民民眾服務。履行受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項，承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項，協調處理重要信訪事項，督促檢查信訪事項的處理，研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議等職責。建立健全信訪工作責任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴格依照有關法律、行政法規和信訪條例的規定，追究有關責任人員的責任。
6、依法依規，追究責任。對正常信訪案件，受理處理機關應當根據信訪人的申請，按《信訪條例》和有關法律、法規的要求，依法履行完畢受理、辦理、複查、覆核、告知等法定義務，當信訪人再次提出該信訪事項時，行政機關作出“不予受理”的決定；信訪人充分行使了《信訪條例》賦予的提出信訪事項、查詢信訪處理情況、申辯、聽證、複查、覆核等法定權利。
對非正常上訪中集體上訪擾亂社會秩序行為，對於組織者、策劃者和直接責任人按有關規定從嚴查處。對反映問題有道理，但採取非正常上訪行為的，先處理違法問題，再解決其反映的問題，堅決消除信訪中的不和諧因素，旗幟鮮明地維護信訪秩序，維護社會穩定。
首次非正常上訪的人員經過勸誡告知後再次非正常上訪，符合相關規定的，予以警告處罰；對兩次非正常上訪的上訪者，處罰後再次非正常上訪，可依據《治安管理處罰法》予以行政拘留，構成犯罪的，將依法追究刑事責任。對曾經因非正常上訪被拘留過，再次進行非正常上訪者，符合勞動教養條件的，依照《勞動教養試行辦法》予以勞動教養。
七、改進意見、建議
信訪工作要和農民民眾脫貧致富奔小康結合起來，要和發展經濟民族團結結合起來，要和建設幸福美滿和諧家庭結合起來。強化信訪部門之間、信訪部門與職能部門之間聯動溝通協調，信訪部門和職能部門要按程式依法及時處理。加強信訪條例和其他法律法規的宣傳。建立村鎮縣市省全國性信息系統，形成統一規範的信息平台，信訪部門與職能部門都要配置專業信訪人員，使信訪案件信息有效及時收集傳達處置。充分發揮各級村及村理事會作用，把信訪案件解決在基層，解決在萌芽狀態。從源頭上杜絕或者減少非正常上訪事件發生。
法律依據
按照中華人民共和國《信訪條例》（2005年5月1日起施行）第十八條、第二十條的規定是指進京非正常上訪（到天安門廣場、中南海周邊、駐華使領館區、中央領導人住地以及涉奧場所（包括分賽區）等非信訪接待場所“上訪”）的行為；圍堵、衝擊國家機關的行為；在重點地區、國家機關辦公場所周圍或其他公共場所非法聚集的行為；到非信訪接待場所和機關走訪的行為；五人以上集體走訪不按規定推選代表的行為；在信訪過程中侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員，或者非法限制他人人身自由的行為；在信訪接待場所滯留、滋事，或將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的行為；煽動、串聯、脅迫，以財物誘使、幕後操縱他人信訪或者以信訪為名藉機斂財的行為；阻撓企事業單位工作、生產、營業、教學、科研活動的行為。
處理
對以上訪為名，到天安門、中南海、首長住地、駐華使領館、省委省政府大門、市政大樓、市領導宿舍區以及縣委、縣政府等敏感區滯留、滋事、擾亂社會秩序的，發現一次給予訓誡，發現兩次予以治安處罰，經治安處罰仍屢教不改，繼續到重點地區和敏感部位滯留、滋事、擾亂社會秩序的，依法進行勞動教養；對以上訪為名，散發傳單、打橫幅、攔車輛、服毒和自焚等極端手段到重點地區和敏感部位丟醜滋事、造成影響的，發現一次治安拘留，發現兩次給予勞動教養。
集體上訪擾亂社會秩序的，對於組織者、策劃者和直接責任人按有關規定從嚴查處。對反映問題有道理，但採取非正常上訪行為的，先處理違法問題，再解決其反映的問題，堅決消除信訪中的不和諧因素，旗幟鮮明地維護信訪秩序，維護社會穩定。
案例
傅明陽、張冬鳳夫婦是江西省上饒縣皂頭鎮人，女兒傅麗芳生前在深圳打工。2001年1月14日，工友祝芝波認為傅麗芳挑撥其與女友的關係，遂持刀將傅麗芳殘忍殺害。經法醫鑑定，傅麗芳遺體上共有刀傷64處。
2001年8月10日，深圳市中級人民法院以故意殺人罪一審判處祝芝波死刑，剝奪政治權利終身。祝芝波對一審判決不服，向廣東省高級人民法院提出抗訴。2003年2月20日，廣東省高級人民法院以“被害人對引發本案有一定的責任等”為由，撤銷一審判決，終審判處祝芝波死刑，緩期2年執行，剝奪政治權利終身。對這樣的終審判決傅明陽夫婦無法接受，在分別向廣東省人民檢察院和廣東省高級人民法院提出申訴被駁回後，開始走上了上訪路。
從2004年2月開始，傅明陽夫婦除到國家有關機關和部門正常上訪外，還常在黨和國家重大政治活動期間，到北京天安門、中南海等地非正常上訪，且情緒激烈。2005年10月26日，張冬鳳還到美國駐華使館“告洋狀”，被北京市公安部門拘留；2006年4月，張冬鳳到天安門廣場國旗桿下散發“喊冤”傳單，被北京市公安部門治安拘留。據江西省信訪部門統計，傅明陽夫婦赴京非正常上訪人次居江西全省涉訴非正常上訪之首。
傅明陽、張冬鳳夫婦從2004年起持續赴京上訪300多次。在4年多時間裡，江西省堅持領導層層包案，並積極探索“人案分離”信訪案處理新機制，全力協調贛粵兩省有關方面，終於使這起典型“人案分離”非正常上訪案息訴罷訪。
地方“規定”
何瑞超站在兩棟未拆的建築物前，一臉無奈（廣東江門農民進京上訪後被拘10天）深圳認定14種“非正常上訪行為” 重罰首要分子
2009年11月11日，據《南方都市報》報導：針對目前信訪中存在的一些過激以及影響到社會秩序的行為，深圳日前發布了《關於依法處理非正常上訪行為的通知》（以下簡稱《通知》），明確列出包括在市委市政府辦公場所外聚集、滯留等14種非正常信訪行為。
《通知》提出，首次非正常上訪的人員經過勸誡告知後再次非正常上訪，符合相關規定的，予以警告處罰；對兩次非正常上訪的上訪者，處罰後再次非正常上訪，可依據《治安管理處罰條例》予以行政拘留，構成犯罪的，將依法追究刑事責任。對曾經因非正常上訪被拘留過，再次進行非正常上訪者，符合勞動教養條件的，依照《勞動教養試行辦法》予以勞動教養。
質疑之聲
中國正行走在“建設法治國家”的道路上，作為經濟特區的深圳雖有特區立法權，卻也一樣要遵守憲法和國家基本法律。政府部門若要對公民的行為進行評價，理應使用法律這把標尺。而“非正常上訪”卻把“是否違法”這一標準替換成了“是否不正常”，從而擴大了“處理”的範圍。且不說《通知》的實際效果如何，單從文字表述上，就不符合法治精神。
評論
面對“非正常上訪”，上訪迫切需要制度化的出口，否則蘊藏其中的各方都將成為受害者。或許提高上訪者與政府和強勢集團的對話能力和設定相應的對話平台，讓政府和強勢集團濫用權力的行為受到制約是一種理性的選擇。
