概述
關內關外統一29年後，中國的第一個“經濟特區”又成為“國家綜合配套改革試驗區”。
深圳今日公開發布了已於本月初獲得國務院正式批覆通過的《深圳市綜合配套改革總體方案》。這個方案提出了深圳“爭當科學發展示範區、改革開放先行區、自主創新領先區、現代產業集聚區、粵港澳合作先導區、法制建設模範區，強化全國經濟中心城市和國家創新型城市地位、加快建設國際化城市和中國特色社會主義示範市”的目標定位。
深圳市委書記劉玉浦認為，從“經濟特區”到“國家綜合配套改革試驗區”，表明中央對深圳的定位既一脈相承、又有了新要求。
有關人士說，這個方案凸現了深化改革的“試水”和“破題”。據悉，國家要求深圳“在重點領域和關鍵環節先行先試”，有關方面明確也表示，有條件、有基礎、有能力進行的改革事項“優先考慮在深圳先行先試”。
在這個方案中，深圳提出了對國家深化改革和擴大開放的重大舉措、對符合國際慣例和我國未來發展方向需要探索的制度設計、對深圳經濟社會發展有重要影響和對全國有重大示範帶動作用的體制創新、對加強內地與香港經濟合作重要事項的四個“先行先試”。
據悉，深圳的綜合配套改革將在完善大部門管理體制、完善要素配置的市場機制、創新社會管理體制、完善自主創新體制機制、創新外經貿發展方式、探索環境資源綜合管理機制等六個方面實現重點突破。
“深港”概念在這個方案中的多次出現引起了普遍關注。方案提出，通過兩城一地的“聯動”，讓“深港”成為國際性的“金融中心”、“物流中心”、“貿易中心”、“創新中心”和“文化創意產業中心”，“推動、鞏固、提升深港在全球經濟中的地位”。
有關人士說，深圳的綜合配套改革方案強調了深圳在“珠三角”區域經濟一體化中的定位，推進深圳在交通、產業、資源、環境等諸多方面與“珠三角”的融合，承擔粵港合作的“對接口”作用。
深圳市市長許宗衡在接受媒體採訪時說，國家批覆通過《深圳市綜合配套改革總體方案》為深圳的改革、探索打開新空間，深圳應繼續保持改革開放“敢闖敢試”的銳氣，在全國率先形成科學發展的體制機制，為建設中國特色社會主義創造新鮮經驗。
深圳將從
九個方面著手建立金融改革
深圳創新綜合試驗區。
一是進一步發揮深圳證券交易所的作用，發展壯大中小企業板市場，積極支持在深圳設立創業板市場和場外交易市場，加快構建多層次資本市場。
二是探索在深圳設立本外幣債券市場。
三是大力發展期貨交易，整合規範發展各類產權市場。
四是支持銀行、證券、保險、基金、期貨等機構在符合有關法律法規及行業監管要求的基礎上，創新金融品種和經營模式。
五是積極探索房地產、高速公路、碼頭、電力等資產證券化。
六是加快發展金融後台服務產業，建設輻射亞太地區的金融後台服務基地。
七是積極探索發展創業投資引導基金、股權投資基金。
八是發展小額貸款公司和民營中小銀行，完善中小企業融資服務體系。
九是探索和建立加強金融監管的有效模式，防範和化解金融風險。
據許勤介紹，金融業占深圳全市ＧＤＰ的１２．９％，深圳將以國家推出創業板為契機，加快深圳金融業發展。
實行一級政府三級管理
特區建立28年來,深圳從毗鄰香港的一個小漁村發展成為一個國際性的大都市,創造了世界工業化、城市化和現代化發展史上的奇蹟。下一步,深圳將在哪些領域先行先試,繼續充當改革開放和中國特色社會主義建設的“試驗田”和“排頭兵”?“深圳將在行政管理體制改革方面繼續先行先試,爭取率先取得實質性突破。”在昨日的經濟特區工作會議上,廣東省委副書記、深圳市委書記劉玉浦透露了深圳特區下一輪“攻關”的重心。現狀
政府缺位、錯位和不到位的問題仍然突出深圳在行政管理體制改革領域其實已經先走了一步。28年來,深圳前後共進行了七次機構改革和四輪政府審批制度改革,率先在全國實施公務員制度改革,率先探索“大部門制”改革和行政決策、執行、監督相分離的體制改革……與內地不少城市相比,深圳的行政機構相對比較精簡,公務員數量相對較少,效率相對較高。
“但深圳目前的行政管理體制總體上還是沿襲了內地的傳統模式,在政府職能、機構設定、運作機制和工作方式等方面仍然存在一些問題。”劉玉浦認為,深圳目前在行政管理體制上的弊病主要表現在四個方面:一是職能定位不夠清晰。對市場經濟條件下的政府角色定位認識不清,結果管了不該管的事情,該管的事情又沒有管好,政府缺位、錯位和不到位的問題仍然突出；二是機構設定不夠科學。由於對角色定位認識不清,機構重疊,職能交叉的情況仍然存在；三是機構設定不夠暢順。沒有建立起決策、執行、監督適當分離又相互制約的運作機制,許多部門既當裁判員,又當運動員；四是事權劃分不夠合理。市區街道事權劃分模糊,上面千根線,下面一條針,權利與責任相脫節,部門有權無責,基層有責無權,基層幹部陷入繁雜的事務當中,疲於應付,不堪重負。
劉玉浦說,深圳在過去的行政管理體制改革中已經先走了一步,打下了比較好的基礎,藉助毗鄰港澳的優勢,深圳更有條件在這一領域先行先試,率先取得實質性突破。
目標
2013年建成全新的公共服務型政府行政管理體制改革涉及面廣,劉玉浦認為,深圳在推進改革的過程中務必慎重,注重方法步驟策略,妥善處理好各方面的利益,整個改革要堅持整體設計、分步實施、循序推進的原則和策略。
劉玉浦說,回顧以往的改革,總體上是摸著石頭過河,在當時是合理的,但缺乏整體設計,科學論證不夠,往往導致改革扭曲變形,經常出現回潮。因此,深圳下一步的行政機構管理體制改革首先要在整體設計、科學論證上下工夫,堅持先謀後動,先設計後施工。
劉玉浦認為,提高效率是此次行政管理體制改革的基本著眼點和核心價值所在。以往的改革帶有明顯的“外延式”發展軌跡,偏重精簡機構,減少人員這些量的變化,政府職能轉變、體制和機制創新相對薄弱。因此,此次改革要敢於突破原有體制的束縛,堅持“內涵式”的路徑模式,緊緊圍繞轉變政府職能這個關鍵,以體制創新為突破口,打破部門行政的舊框架,歸併、調整、整合現有的職能和機構,探索構建新體制和新機制。
“深圳計畫用五年的時間完成此項改革,到2013年建成全新的公共服務型政府,比全國提前7年完成。”劉玉浦說,具體實施步驟準備分為三個階段:第一階段重新界定設定政府職能,整合調整政府機構；第二階段,創新政府運行機制和模式,完善決策執行監督的運行機制,大力培育發展社會組織；第三階段,徹底理順市、區、街道事權,逐步將區和街道全部變成政府派出機構,實行一級政府三級管理。
破題
按照服務型政府要求,重新界定政府職能
如何保證三段目標的順利實現,成功構建服務型政府呢?劉玉浦說,深圳行政管理體制改革要以轉變政府職能為核心,以提高政府效能、增強政府執行力和公信力為出發點,以規範行政權力、建設服務型政府為落腳點,大力推進體制創新、機制創新、制度創新和管理創新。
首先,應該按照建設公共服務型政府的目標和要求,重新界定政府職能。劉玉浦認為,政府的職能要集中在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務這四個方面。只有以此為標準來重新界定設定政府的職能,進一步推進政企分開、政資分開、政事分開、政府和市場中介組織分開,才能夠真正把政府從微觀管理的繁雜事務中解脫出來。
其次,應按照精簡、統一、效能的原則和確保政府全面履行職能的要求,建立適應社會主義市場經濟要求的精幹、高效的公共管理組織體系。一是要合理劃分市區事權,實行一級政府三級管理,減少行政層級,大力推進行政區劃的調整和功能區管理體制改革。“條件成熟時,借鑑香港、新加坡的經驗,取消區級政府,改區、辦事處為政府派出機構,實現扁平化管理。”劉玉浦說。二是實行決策與執行職能分開,推行大部門制度。
劉玉浦說,深化行政管理體制改革,對進一步深化經濟體制、政治體制、社會體制和文化體制改革,將會產生牽一髮而動全身的重大影響,其意義不可估量。深圳此次先行先試,對了我們繼續往前走,為他人積累經驗；錯了我們再改過來,也可以避免他人走彎路。
如何繼續發揮特區和沿海開放城市的示範作用
五市當家人“亮劍”
新的歷史條件下經濟特區和沿海開放城市面臨怎樣的新情況、新問題?如何深化改革開放,努力開創經濟特區和沿海開放城市工作新局面,充分發揮經濟特區和沿海開放城市在建設中國特色社會主義偉大實踐中的示範作用,帶動全省各地繼續解放思想、堅持改革開放,爭當實踐科學發展觀的排頭兵,為我省率先基本實現社會主義現代化作出更大的貢獻?昨天開幕的全省經濟特區工作會議上,三個特區與兩個沿海城市的市委書記都“亮”出了各自的答卷。在省委書記汪洋、省長黃華華的部署下,出席會議的省人大常委會主任、省政協主席、省委常委、副省長,深圳、珠海、汕頭和廣州、湛江的市委書記、市長,其他各地級市的市委書記,省委有關部委、省直有關單位、省有關人民團體、中直駐粵有關單位主要負責同志等與會代表們,圍繞這些話題展開了熱烈的交流與碰撞。
深圳市委書記劉玉浦構建現代公共服務型政府
小平同志曾經指出,深圳的重要經驗就是敢闖,28年來,深圳闖了不合時宜的政策法規的禁區,闖了前人未曾涉足的盲區,闖了矛盾錯綜複雜令人望而卻步。改革創新就是深圳經驗的核心和靈魂,也是特區精神的本質特徵。當前,我國的改革已經進入到由經濟體制改革到政治體制改革、社會體制改革、文化體制改革全面攻堅的階段,改革需要勇氣,也需要更高的智慧。
隨著改革不斷向縱深推進,行政管理體制改革對其他改革的牽製作用日益明顯,要深化經濟體制改革和其他各個領域的改革,就必須把行政管理體制改革提到突出重要的位置,實現行政管理體制改革的突破。深圳將以轉變政府職能為核心,以提高政府效能、增強政府執行力和公信力為出發點,以規範行政權利、建設服務型政府為落腳點,大力推進體制創新、機制創新、制度創新和管理創新,爭取在行政管理體制改革中先行先試,爭取用五年的時間完成此項改革,到2013年建成全新的公共服務型政府。
行政部門分權改革 逐步撤銷區級政府
勁牛一個明確的信號是，深圳在2003年大張旗鼓開始卻又悄無聲息流產的“行政權三分”改革，即將重啟。
“行政權三分”，是將政府職能部門分為決策部門、執行部門、監督部門三大板塊，各自運行。
決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，這是改革期望達到的目的。但實際操作上將會面臨機構撤併、部門定級等阻力。
作為繼濱海新區、浦東新區之後的中國第三個全國性綜合改革配套區，《深圳綜合配套改革試驗總體方案》（以下簡稱《方案》）已於5月初獲國務院正式批覆。
這一《方案》從年初深圳市正式遞交至批覆歷時不到半年，與前兩個綜改區的漫長等待不可同日而語，堪稱“深圳速度”。
《方案》的操刀者，深圳市委副秘書長、政研室主任蒙敬杭日前對本報記者確認，深圳已定於本周在國務院新聞辦公室召開發布會正式公布《方案》全文。
行政管理體制改革居首
將政府職能部門分為決策部門、執行部門、監督部門三大板塊，各自運行。
本報記者從多個權威渠道獲悉，在《方案》涉及的數項改革中，行政管理體制改革被列為首位。
本報記者獲悉，在《方案》涉及的行政管理體制改革中，延續了之前《珠三角改革發展綱要》中的表述，即“按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，在政府機構設定中率先探索實行職能有機統一的大部門體制”。
深圳市社科院院長樂正對本報分析，這意味著深圳將在全國率先探索全新的政府架構，即將政府職能部門分為決策部門、執行部門、監督部門三大板塊，各自運行。
深圳大學管理學院教授馬敬仁是深圳“行政權三分”改革最初的設計者之一。他回憶稱，2003年深圳市在廣東省十屆人大一次會議上宣布，其即將成為中國惟一推行“行政權三分”試點改革的城市。
6年前改革無果而終
由於規劃中決策部門的級別較高，其數量也“越協商越多”。最終的方案已經不再是當初意義上的“行政三分”，改革也就此沉寂。
馬敬仁說，按照當時的思路，深圳將對政府部門進行撤併和調整，設定若干決策局、執行局和一個監察局，時任深圳市市長的于幼軍曾解釋三大板塊的定位分別為“決策局只有決策權而沒有執行權；而執行局只有執行權沒有決策權，監察局和審計局將作為監督部門直屬市長管轄。”
這一既符合如香港、新加坡等先進城市經驗、也符合十六大報告中“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革”原則的改革思路卻在披露後面臨著巨大的壓力。
而更大的阻力則在於，改革思路幾乎是將現有的政府架構推倒重來，深圳市政府的協調工作複雜而難以推進。改革的另一設計者、汕頭大學法學院院長杜鋼建回憶，如果按照最初的思路，至少有五分之一的正局級部門將被撤銷或合併，這無疑會帶來人事安排的巨大障礙。
馬敬仁舉例稱，由於規劃中決策部門的級別較高，其數量也“越協商越多”，“最開始我們的規劃是3個，後來一下成為12個，最後變成了21個”。從這一點來說，最終的方案已經不再是當初意義上的“行政三分”，改革也就此沉寂。
深圳特區擬撤關擴大 面積將接近兩個香港
備受矚目的《深圳綜合配套 改革試驗總體方案》(下簡稱《方案》)本月6日獲國務院批准通過後，深圳市高層近日正加緊研究該《方案》的3年分步落實規劃。其中2009年的改革重頭戲包括向中央申報將特區範圍擴大至全市，即將原屬關外的寶安區、龍崗區和光明新區納入特區之內。如果獲得批准，深圳特區的總面積將由現在的395平方公里擴容為1948平方公里。據透露，深圳市落實《方案》的目標為“今年起好步，每年有進展，三年大突破”，共分6部分實施，包括：深化行政體制改革、深化經濟體制改革、積極推進社會領域改革、建設國家創新型城市、推進區域合作、建設國家生態文明示範城市等。
根據《方案》 ，“涉及到特區範圍、土地、金融等重要專項改革另行按程式報批”，深圳方面期待已久的“經濟特區版圖”範圍擴充的願望，將由深圳市人大和法制辦負責研究上報。
深圳市社科院院長樂正表示，擴大特區版圖比較有意義之處就在於解決深圳“一市兩法”的矛盾，讓特區法規可以覆蓋到全市，清除人們觀念上的“心理二線關”，從而實現真正的特區內外一體化。他認為，《方案》獲得批准，表明中央再次肯定了深圳的制度創新，預計深圳將迎來前所未有的大好發展機遇，實現特區內外一體化有難度也有希望。“深圳市政府很快會有所動作，但具體時間表很難說得準。”樂正說。
現在
關內缺地關外滯後
深圳目前下轄6個行政區和光明新區，其中羅湖區、福田區、南山區、鹽田區位於經濟特區範圍內，總面積395平方公里;寶安區、龍崗區和光明新區地處經濟特區外，總面積1553平方公里。這樣的行政區劃一方面造成特區內面積太小、可供經濟開發用地不足；另一方面則導致特區外的規劃、建設和管理水平相對滯後，城市化程度不高，降低了深圳的整體競爭力。
“一市兩法”加大管理成本
此外，由於深圳現有的特區立法權只能覆蓋特區內，造成“一市兩法”，既影響行政管理的統一性，也加大了管理成本。如果將特區面積擴大至寶安、龍崗，“一市兩法”問題將迎刃而解。
撤關後
特區面積近兩倍於香港
如獲批准，深圳特區總面積將由395平方公里擴容為1948平方公里，差不多是整個香港面積(1103平方公里)的近兩倍。
龍崗、寶安將學香港新界
據深圳市社科院院長樂正分析，龍崗、寶安兩區未來角色可類似香港新界，6個行政區的具體功能分工將在“十二五”規劃中體現。
關內外分界線或整體外移
深圳市政協委員楊立勛認為，特區要擴大，就一定要把龍崗、寶安和光明新區納入到特區內來，原來分隔關內關外的“二線關”需整體移到深圳與東莞、惠州的交界處。
“二線關”存廢之爭
“二線關”是深圳經濟特區設立兩年後，1982年6月經國務院批准，在特區與非特區之間設立的邊防管理線，在深圳人眼裡，它就像一道鴻溝，將特區內外人為割裂開。
●1983年12月深圳特區檢查站成立，開始對出入特區的人員和車輛實施檢查。
●1998年在深圳市“兩會”期間，首次有代表和委員提出撤銷“二線關”的議案提案。
●2000年6月國務院有關部門組成調研組，對深圳“二線關”調研結果是：並不影響深圳的經濟發展。
●2003年全國“兩會”期間，原深圳市委書記厲有為炮轟“二線關”：每年用於“二線關”的費用高達幾千萬元。
●2008年1月國務院調查組再次赴深調查“二線關”。據稱結論為2017年香港“普選”之前“10年之內不撤銷”二線關。
●2009年5月獲批的深圳綜合配套改革試驗方案中，明確“涉及到特區範圍、土地、金融等重要專項改革另行按程式報批”。
