制定背景
德國是世界上第一個就政党進行單獨立法的國家，這有其獨特的歷史背景。
(一) 歷史的教訓使德國人認識到,政黨政治只有在法律的限制下,才能沿著健康軌道發展。總結歷史, 魏瑪共和國和希特勒時期不穩定政黨體制的教訓成為創立新型政治體制的基礎。魏瑪共和國被稱為民主體制的典型代表, 但是它缺乏有效的約束, 無法組成統一的,穩定的政黨聯盟, 進而建立強有力的政府。這一時期德國有大小一百多個政黨, 能經常進入議會的政黨有二十多個。許多德國人認為這種政府既弱小也缺乏明確性, 沒有統一的目標將德國人凝聚起來; 希特勒時期的政黨體制則走向另一個極端———以納粹黨為核心的高度壟斷的政黨體制, 缺乏起碼的民主機制, 希特勒統治期間於1933 年7 月14 日頒布禁止建立政黨的法律,規定“民族社會主義德國工人黨”(納粹黨)是德國唯一合法的政黨, 建立了納粹黨“一黨專政”。在此基礎上組成的集權政府推行的是令人髮指的政策, 結果導致第二次世界大戰的爆發和德國在戰後的被分割。兩個極端的教訓, 使許多德國人產生一種消極的意識,即應該儘量避開政黨政治生活。然而, 自19 世紀始, 現代政黨隨代議制度的建立和發展而逐步建立和發展起來, 政黨政治已不可避免。問題在於如何建立一種恰當的政黨制度, 既能加強德國人的凝聚力, 再次喚醒他們的公民責任感, 又能保證德國不能隨意膨脹自己的欲望。所以從聯邦德國成立之日起, 把政黨政治納入民主法治的軌道這個問題就被提上重要的議事日程。
(二) 戰後初期聯邦德國政黨體制和政黨局勢混亂,聯邦政府希望儘早建立穩定的政黨制度。1949 年9 月20 日,在德境西占區正式建立德意志聯邦共和國,簡稱聯邦德國或西德。同年10 月7 日, 德境東占區也建立德意志民主共和國,簡稱民主德國或東德。自此,在德國歷史上開始了長達四十年的、由外部力量強加的東西分裂狀態。
戰後德國納粹投降, 禁黨令也隨著宣告解除, 政黨開始重建, 德國西部湧現出為數極多的政黨, 出現了500 多個組織要求建立政黨, 最終有150 多個獲得了政黨身份。比較有影響的政黨包括基民盟、基社盟、社民黨、自民黨、共產黨、聯邦聯盟黨、巴伐利亞黨以及漢諾瓦黨等。這一時期, 由於歷史、政治、經濟等各種因素的制約, 自然形成了兩大政黨陣營,即以聯盟黨(基民盟/ 基社盟) 為一方的右翼和以社民黨成為另一方的左翼。這種左右對立的局面, 使得剛組建的聯邦政府不能更有效地發揮作用。
1949 年5 月23 日聯邦德國通過了《基本法》, 在第21 條中對政黨作出規定:“政黨應參與國民政治願望的形成。政黨可以自由成立, 它們的內部組織必須遵循民主原則。它們必須公布經費的來源; 凡是政黨的目標或其成員的行為意在損害或推翻根本的民主秩序, 或對德意志聯邦共和國的存在有不利的影響, 都將被視為違反憲法。聯邦憲法法院有權對違反憲法的行為進行裁決”。《基本法》保證了政黨的合法存在及政黨自由, 同時也規定了其責任, 表明政黨成為國家政治生活中極為重要的組成部分。但這畢竟只是原則性的規定,而政黨政治中的許多具體問題, 卻難以找到明確而又統一的解釋。聯邦議院中的各個政黨為了更加明確政黨的地位及政黨的職能,開始討論制定一部具體的部門法。
(三) 制定《政黨法》之時德國政黨政治正處於由亂到治的時期,議會也在長達十八年的討論中對《政黨法》基本達成一致。在1949 - 1966 間, 聯邦德國的政黨政治格局由初期的政黨林立逐漸演變為三元政黨政治格局。即1961 年和1965 年進入第三、第四屆聯邦議院的政黨均為3 個,社民黨、聯盟黨和自民黨,政黨政治逐步趨於穩定化、規範化。1966 爆發的經濟危機及自民黨的倒戈, 還有極右翼政黨的挑戰與社民黨顯示出新活力, 第五屆聯邦政府總理路德維希·艾哈德辭職, 接替他的是庫特·格奧爾特·基辛格。由於聯盟黨在聯邦議院中已不占絕對優勢, 它只能希望在與社民黨合作的範圍內重整旗鼓,這樣,在新領導人的帶領下,一個前所未有的大聯合政府成立了。這標誌著聯邦德國政黨體制發生了歷史性轉折: 經過17 年的反覆較量, 聯盟黨終於承認了社民黨的平等政治地位和執政能力, 確立了兩大政黨輪流執政的二元體制; 社民黨參與執政, 為它宣傳和推動自己的政治主張以及未來的聯邦議院的選舉取得了有利地位, 為該黨在大聯合政府束後長達13 年的時間裡執政奠定了基礎。
社民黨與聯盟黨組成的大聯合政府, 使得聯邦議會在政府執政問題和法律通過問題上形成前所未有的一致, 為長期醞釀的《政黨法》的最終出台作好了程式上的準備。
(四) 聯邦德國當時處於東西方對抗的前線,聯邦政府仍需要繼續加強法律上的控制,來抵制共產黨的影響。從1947 年下半年起, 隨著兩大陣營冷戰的發生和加劇,聯邦德國也同歐美發達資本主義國家一起掀起了反共浪潮。1956 年, 聯邦德國第一任總理阿登納採取異常反共的政策, 聯邦政府要求聯邦法院, 以不遵守《基本法》為由取締了德國共產黨(德國共產黨根本就不同意簽署《基本法》) 。反共活動使共產黨的活動受到很大打擊, 黨員數量和黨的影響也急劇減少和降低, 但由於聯邦德國處於兩種社會制度對抗的前線, 共產黨在聯邦德國仍有一定的影響, 聯邦政府也不敢對共產黨掉以輕心, 仍需通過立法來限制和打擊。尤其是1966 年社民黨加入到政權中來, 由於歷史原因, 社民黨的思想體系同共產黨是對立的, 所以制訂具體約束政黨活動的《政黨法》來限制共產黨的發展也就成為必然。
主要內容
德國《政黨法》大致包括四個方面的主要內容
1.關於政黨的一般規定。
與德國立法的一貫文風一致，《政黨法》的第一章是關於政黨定義宗旨等的抽象性規定，主要包括以下幾個方面的內容：
（1）總則的第一條規定政黨在憲法中的地位，政黨在公共生活中應當起到的作用，政黨的目標以及政黨的職責。政黨的第二條規定政黨的定義；（2）第二條第1款規定政黨是一種公民的結合，他們持續的或者在較長時間內影響著整個聯邦或者一個州的政治意志的形成，並且在德國聯邦議院參與代表人民，根據其事實關係的全貌，根據其組織的規模和穩定性，通過其成員的人數和在公共場合的展示，樹立並保證其目標的嚴肅性；（3）政黨享有訴權。（4）政黨的命名的一般規定。（5）政黨的平等對待原則。
2．關於政黨內部秩序的規定
（1）關於黨的章程綱領以及黨的基本信息的報告、公開制度。規定任何人都可以在聯邦選舉委員會查閱政黨的有關信息並免費獲得複印件；（2）關於政黨劃分為區域性組織的規定；（3）關於政黨內部機構組成的規定。包括黨員大會、黨員代表大會、黨的執行委員會和履行特殊職責的黨的一般委員會；（4）關於政黨的選舉制度。明確規定了代表和委員會成員由選舉產生, 任期最多2 年(沒有關於連任的規定)，除法律和黨章另有規定外, 黨的投票一律以簡單多數方式通過;規定了秘密投票原則。（5）關於黨內仲裁制度的規定。包括可以通過仲裁解決的爭議的範圍、仲裁委員會的組成及成員的任期、迴避等；（6）關於對黨員和黨的區域性組織的處分以及黨員權利的規定。
3. 關於政黨財務的規定。
（1）關於國家資助的原則和數額；（2）關於黨內資金平衡的規定；（4）關於黨的財務報告和檢查制度的規定。這部分規定相當詳盡、細緻, 包括報告的義務、報告書的內容、收支項目的計算、資料和賬簿的保管、檢查方式及檢查人員資格和對違規行為的處罰等；（4）關於接受捐贈的規定。明確規定了合法捐贈的範圍、處理違法捐贈的方式和對違法捐贈的處罰。
4. 關於禁令執行的規定。
包括禁令的執行機關和如何處理一個被禁止的政黨的替補組織等問題。
引申問題
1．《政黨法》中政黨財政資助的規定
對於現代政黨的有效運行，最關鍵的莫過於財政來源。如果政黨是一架機器，那么財政資助就是維持這台機器運轉的燃料。簡言之，政黨的組織機構、選民聯絡、廣告宣傳等一切活動，都離不開金錢。而要提供這些開銷，只靠成員的黨費或捐款是遠遠不夠的。政黨還必須通過各種渠道，獲得社會或國家的廣泛資助。如何以合憲與合法手段去獲得資助，乃是每一個政黨所必須考慮的中心策略問題。
現代政黨的財政來源主要是黨費收入，例如, 基督教民主同盟1992 年的預算是2. 22 億馬克, 其中9400 萬美元是來自於黨費, 社會民主黨有2. 82 億馬克的收入, 其中黨費1. 52 億馬。各種捐款與“創收”，以及國家財政撥款，即由國家向政黨提供資金或經費補助,是西方國家的通行做法, 目前大部分西方國家都採取這種方法, 這是因為在這些國家看來,政黨在競選中對金錢的依賴會導致政黨對於資金提供者的依賴關係。“受人錢財, 為人辦事”, 造成政黨政治中的腐敗現象。如果由國庫支出這些競選費用, 就可以避免這些現象, 於是西方國家這種想法付諸於實施。德國是西方第一個用《政黨法》來規範政黨活動的國家。在1967 年通過的這部法律中對補貼政黨參加競選作出了規定, 國家對聯邦或地方選舉中所獲得的第二票(投給參選政黨的票) 按全聯邦統計超過有效選票的5% , 或者在本選區所得的第一票(直接投給候選人的票) 超過有效選票的10% 的政黨, 有權領取補貼, 補貼的標準是每張選票2. 5 馬克, 74 年提高到每張3. 5 馬克, 87 年提高到每張5 馬克至今。而且必須公開賬目, 前總理科爾就是因為被揭發在1993—1998 年接受150—200 萬馬克的秘密捐款而使基民盟大受損失。以公務員廉潔高效著稱的瑞典是實行國庫補助比較成功的國家, 1972 年通過了《面向政黨的國庫補助法》, 對參加國家選舉的政党進行補助, 據1965 年的數據, 國庫補助金在各個政黨中占有了很大的比例, 溫和聯合黨最少, 38.3%。中央黨為80. 5% , 人民黨為61. 3% , 社會民主黨為58.7% , 共產黨為44. 9% , 各個政黨對於國庫的補償有著很強的依賴性。由於政黨的補助不是以政黨的立場為條件, 資金的分配不是根據各黨的政策、綱領和思想來進行, 這就保證了政黨不受壟斷勢力的支配, 總是訴諸選民的支持, 選民的支持率高, 所獲的議席就多, 所獲的補助金就多。
2．關於政黨內部組織問題
根據《基本法》第21條第1款規定，政黨內部組織必須符合民主原則。這就進而提出了一個問題，即一個政黨的組織什麼時候才能被認為是民主的。關於這一問題不同觀點基本上可以被概括為以下兩種類別：第一種認為，當一個政黨的政治主張的形成過程是通過自下而上的途徑來完成的時候，這個政黨就是民主的；而另一類意見則認為，當政黨的領導人向黨員證明自己是政黨產生的，例如在代議民主制中，這時政黨內部民主才能有保障。《政黨法》本身當然並不能解決這一爭論，但是，在某種程度上它卻能夠採取預防措施，以保證黨的領導人員必須通過黨內的民主選舉而使之合法化，而且黨的領導層只有一部分可以由那些被稱為當然成員的人組成。人們已經注意到：解決政黨和其他黨員之間糾紛的黨的仲裁法院不應該包括任何（黨的）執行委員會的成員，或者是黨的工作人員，以便更好的保證審判的獨立性。
《政黨法》沒有完全滿足要使它稱為保證黨內民主條件的有效檔案的那些人的期望。儘管如此，這項法律，使各個政黨更難於比以往那樣去發展反民主的程式步驟和時間措施了。
3.對政黨平等訴訟主體的法律定位
《政黨法》明確規定了政黨及其最高級的區域性組織可以作為原告或被告進入法律訴訟程式，這實際上是賦予了政黨法人地位，明確了政黨與其他社會組織一樣，也是民事、刑事和行政法律關係中的平等主體。
小結
從世界範圍看,德國《政黨法》是非常典型和具有代表性的。雖然其頒布的背景和作用在很大程度上具有意識形態上的衝突。但其在政黨經費公開，以及政黨內部民主秩序方面等的規定具有其不可忽視的借鑑價值，政黨作為現代民主社會政治活動重要主體，其對於民主政治的發展具有極其重要的作用，胡錦濤同志在十七大報告中提出依法治國的核心是依憲治國。政黨制度是憲法的應有內容。在我國，憲法不能直接適用，因此不少學者我國應當提出制定一部政黨法。德國的《政黨法》是全世界第一部關於政黨的單項立法，對於我國在未來制定一部政黨法規具有一定的參考價值。
