社會背景
在眾多局中人和觀察者看來，當前中國農村形勢，一則以喜，一則以憂。
據《瞭望》新聞周刊記者在湘贛晉皖魯蘇等地的調研，稅費改革後，受益於農民負擔減輕、惠農政策效益發揮等因素，農村形勢保持總體穩定，幹群關係漸趨緩和。
儘管如此，在土地、環境、村級治理等多個領域，矛盾呈集中多發之勢。一些地區因征地拆遷引發的自焚等惡性事件多次發生，不少農民對周邊環境污染也漸趨“零容忍”。
在“三農”格局快速變革之中，部分地區仍未能及時調整治理之道，管理方式滯後，發展模式仍不科學，有些縣鄉幹部脫離民眾。凡此種種，都為農村的長期穩定埋下隱患。
針對新時期農村穩定的現實矛盾與未來隱患，受訪基層幹部民眾和專家認為，需進一步破除“重城輕鄉”，加快推動公共服務城鄉均等化，與新形勢相應的鄉村治理新機制也有待建立。
整體趨於緩和
世紀之初問世的兩部“三農”作品《我向總理說實話》和《中國農民調查》，曾引起海內外關注，其時，農民負擔之重，農村變動之劇，達到難以持續的程度。
同一時期，中央政府推進農村稅費改革，以此為標誌的惠農之旅，持續至今。
中國人民大學農業與農村發展學院對東中西部地區100個村莊1700餘戶農民的調查顯示，本世紀的頭10年，曾經捲入過衝突或糾紛的農戶比重不到20%，大多數衝突事件雖然具有集體行動性質，但參與規模大於100人的衝突比重極低，出現圍堵、械鬥等激烈對抗行為的衝突也極少。
參與主持課題的鄭風田教授說：“這說明當前我國農村形勢整體上處於一種穩定狀態。大多數糾紛和矛盾僅發生在個體之間，即使是針對政府部門、在某種意義上具有對抗性特徵的衝突，也更多傾向於通過上訪、寫聯名信告狀等制度內方式表達。”
本刊記者在6省20餘市縣採訪時，基層信訪、維穩、政法等部門負責人和鄉村幹部民眾均表示，與稅費改革前相比，新時期農村矛盾衝突和幹群關係“明顯趨於緩和”。
湖南省常德市維穩辦主任毛世秋介紹，稅費改革前，市、縣兩級關於農民負擔等農村問題的信訪占全市信訪總量的80%以上，但到2010年底，這一比重下降到20%以下。
湖南省寧鄉縣道林鎮、江西省豐城市袁渡鎮、安徽省固鎮縣城關鎮張橋村等地，在稅費改革前曾因幹群關係緊張發生過驚動全國的大規模衝突和惡性案件。本刊記者在這些地區走訪發現，近年當地幹群關係發生質變，農村形勢基本穩定。1999年發生過上萬農民衝擊黨委政府事件的道林鎮，2010年還被評為長沙市文明鄉鎮。
多位受訪專家和基層幹部表示，新時期農村矛盾衝突和幹群關係緩和，從根本上歸功於中央一系列惠農政策，如取消農業稅和義務工，實施糧食直補等多項補貼政策，加大對農業生產的扶持力度；以新農村建設和統籌城鄉發展為載體，加快改善農村地區水、電、路、人居環境等基礎設施和公共服務狀況；實施了新農合、農村低保、義務教育免費、農村社會養老保險等政策。
“過去農民負擔太重，現在不僅基本沒負擔，而且惠農政策還這么多，我們很滿意。”66歲的袁渡鎮岩上村村民鄒羅德說。
遏制征地衝突
整體的穩定，並不能掩蓋局部的矛盾，有時，它還付出了沉重的代價。
2011年4月20日，湖北省鄂州市鄂城區汀祖鎮發生拆遷過程中教師王錦蘭自焚事件；時隔兩天的22日上午，湖南省株洲市荷塘區法院正在執行司法強制拆遷時，雲龍示範區學林辦事處橫石村上於家組的58歲農民汪家正站在自家樓頂上點火自焚，七日後死亡；5月3日，安徽省阜陽市潁州區城管執法人員在清河辦事處拆除違法建築時，與村民發生衝突，導致雙方多人受傷，執法車輛被砸……
在上述事件發生之前，國務院及相關部門曾一再出台有關征地拆遷補償政策。事件發生之後，國土資源部於5月中旬在其官網公開發出“緊急通知”，通知強調，國家一系列政策出台，進一步增強了廣大幹部民眾依法依規做好土地徵收拆遷的自覺性，“但是，各地在加快發展中，用地需求猛增，土地徵收拆遷任務加重，因各種原因引發的違法違規土地徵收拆遷行為，有增加趨勢。”
中國人民大學農業與農村發展學院博士董筱丹說，地方經濟高增長一般圍繞土地展開，也就意味著土地的高圈占。從2002年下半年開始，我國進入新一輪經濟高增長期，各地征地拆遷事件也進入高發期，並從東部地區向中西部地區蔓延。
中國社科院農村發展研究所研究員黨國英說，征地拆遷問題近年集中表現為以租代征、同地不同價、補償標準過低、程式不公開、違法拆遷、強制拆遷、安置不到位、補償款分配不均，等等。
江西省興國縣縣委書記李恭進等受訪幹部認為，部分地區不科學的發展模式、過度追求GDP的考核機制導致一些漠視和侵害農民利益行為，特別是一些工業不發達、依賴土地財政的地區，更是如此。
受訪專家和基層幹部民眾都反映，取消農業稅以來，以征地為核心的土地問題已成為農村衝突的最主要原因之一。
安徽省數據表明，2008年以來，土地徵用信訪絕對量逐年增加，一直居該省農村信訪總量首位，比例由5.2%逐年增至9.6%。
一些地方政府對土地財政的過度依賴以及由此產生的違法行政，讓一些專家和民眾對國家有關征地補償政策的實施效果表示擔憂。“如果不能從根本上改變這一狀況，相關政策必然會被基層架空。”山西省社科院社會學所專家李小偉說。
除了已經表現出的衝突外，受訪專家還擔憂後續隱患，如有些地方政府在拆遷安置過程中只考慮眼前利益，沒有做好社會保障等後續工作。部分農民對當時的拆遷安置可能滿意，但過段時間，補償款用完了，他們可能又會返回來找政府並產生矛盾。
專家建議，在嚴格執行現有法律法規和政策，加大對土地違法案件的查處力度的同時，還應加快推進《土地管理法》修訂，儘快推出規範和完善集體土地徵收與補償管理的有關條例，並加緊制定現有政策的地方細則，增強政策可操作性。特別要做好失地農民的就業安置和社會保障工作，培養和引導農民在失地之後快速轉變思想方式以及生活方式，使其掌握生存技能，特別是新生代農民，要讓其真正融入城市，實現城市化。
防治污染下鄉
環保部於2011年5月底公布的2010年《中國環境狀況公報》表明，對周邊的環境狀況，只有不到6成的農村受訪者評價為“滿意”或“比較滿意”。
中國人民大學農業與農村發展學院的一項調查也顯示，對農業生產、生活中產生的面源污染以及工業企業帶來的各種點源污染，分別有三分之一和近3成受訪農民表示不滿意。
2010年《中國環境狀況公報》 稱，農村環境問題日益顯現，一個突出表現就是“農村工礦污染凸顯，城市污染向農村轉移有加速趨勢”。
李小偉等專家認為，儘管國家環保政策日漸完善與嚴厲，但隨著產業梯度轉移和城鎮化步伐加快，再加上基層監管不力，一些地方的農村正成為工業和城市的“藏污納垢”之所。
中國人民大學農業與農村發展學院的調查表明，農村與環境問題有關的衝突多集中在2004年以後，且隨時間推移有上升趨勢。
“這表明當前農民的環境意識已經覺醒。”鄭風田說，“從長遠來看，農民民眾對其居住地周圍環境破壞和環境污染產生的不滿情緒，極有可能成為未來農村衝突爆發的一大隱患。”
7月27日一早，本刊記者一走進山西省太原市陽曲縣侯村鄉趙莊村，便聞到一股濃烈的臭味。即便時處炎夏，在一些農戶院內，大多數門窗也掛著厚厚的棉布帘子。村民們解釋，“熱總比臭好受點。”
臭味源於離趙莊村1公里外的太原市侯村垃圾衛生填埋場。有村民說，這幾年，有時候睡覺都能臭醒，第二天早上吃不進去飯。村醫高中榮說，一年前縣裡組織村民體檢，全村10%左右的村民患上了過敏性蕁麻疹、濕疹、風疹等皮膚病。
2010年6月，無法忍受惡臭的數百名趙莊村村民，連續十幾天輪番攔截運送垃圾的車輛，並與有關人員發生肢體衝突，多位村民被打傷。此後，市環衛部門採取了一系列治理和安撫措施，但由於城市垃圾增多、處理設施不足等原因，截至記者採訪時，這一問題仍未得到根本解決。
放眼全國，近年先後發生陝西鳳翔血鉛事件、福建紫金礦業污染事件、湘江湘潭段污染沿江農田事件、雲南曲靖鉻渣非法傾倒導致養羊戶牲畜死亡等農村污染事件，由環境污染造成的農民上訪等事件也不斷發生。
多位受訪專家和基層幹部民眾反映，一些地方政府罔顧環境承載能力，在承接產業轉移以及自身發展過程中，急於在農村引進和布局高耗地、高污染項目，未能處理好民眾的利益關切。
本刊記者在山西省陽曲縣採訪污染問題時，有基層幹部直言，垃圾問題雖然已到不得不解決的地步，但並未引起當地有關領導和部門重視，因為這是“不顯政績的地方”。
專家認為，地方在推動經濟發展時須充分考慮環境承載能力和社會成本，應根據不同的資源稟賦等條件，在農業縣與非農業縣等不同地區之間布局差異化項目，促進低耗地、低污染、高集約項目發展。
扭轉新的“剪刀差”
李小偉等受訪專家認為，新中國成立以來，依靠對農業農村的“剪刀差”式提取，一些地方工業化、城鎮化進程加快，帶動經濟快速發展。但由於對農民提取的剩餘太多，也導致農村矛盾衝突增多。新時期農村征地拆遷、環境污染等衝突多發，仍然是這種“掠農式”發展不良後果的延續。
鄭風田、黨國英等受訪專家和湖南省常德市政法委副書記饒南丙、江西省豐城市政法委書記鄭曉勇等受訪幹部表示，當前農村地區的許多矛盾和衝突，正是源自一些地方的城市對於農村的新“掠奪”方式，有的地方對農村仍然是“口頭重視、口號重視、口水重視”。
湖南省民調中心主任梁乃文介紹，近年調查情況表明，農村老百姓的滿意度相比城市要低，說明政策服務重點還是在城市，公共服務、公共產品向農村延伸的力度遠遠不夠。
受訪的多位專家和基層幹部表示，為維護農村社會穩定，各級黨委政府應當從思想層面繼續破除“重城輕鄉”觀念，從政策決策層面真正重視農村、充分尊重農民意願，加快推進農村經濟發展，依靠發展促進和諧，減少經濟發展對農村、農業、農民的“掠奪”。
具體而言，一是要加大區域經濟支持力度，對外出務工村、純農業村等發展較慢的村莊給予政策支持，幫助他們發展經濟，縮小村莊之間的發展差距。二是加大對貧困農民的幫扶力度，通過技術培訓、結對幫扶等方式，幫助貧困農民發展生產，脫貧致富，縮小農民之間的貧富差距。三是在征地拆遷補償、農村環境保護等領域，要創造機會讓農民民眾參與決策的全過程，切實保障農民利益，切不可與農爭利對農民造成傷害。
受訪專家還建議，要加快城鄉一體化進程，加強工業對農業的反哺、加大城市對農村的支持力度，加快發展農村民生和社會事業，快速推進公共服務和公共產品向農村延伸。積極貫徹落實中央系列惠農政策，因地制宜扶持農業生產，著力提高農民收入；以水、電、路、林、暖、氣等基礎設施建設為核心，切實改善農民生產、生活環境；推進村級衛生室、文體活動場所、便民連鎖店等公益事業建設，嚴格落實新農合、新農保、農村低保等社會保障措施，提高城鄉統籌水平。
鄉村治理求變
據本刊在各地調研了解，隨著“三農”格局快速變革，農民訴求複雜多元，而相應的鄉村治理在一些地方還顯得滯後，幹群關係疏遠，也給農村穩定帶來現實挑戰和長期隱憂。
饒南丙等基層幹部和專家說，改革開放以來，農村傳統鄉土社會加快向現代多元社會變革，農民身份和生存狀態發生很大變化。特別是稅費改革後，農民對基層幹部的依附感弱化，更加呈現一種鬆散狀態，國家和集體意識逐漸淡化。
安徽省蚌埠市固鎮縣劉集鎮鎮長路軍說，基層流行的一段順口溜頗能說明這種變化：農民“吃飽喝足不找你，外出創業掙錢不理你，遵紀守法不求你；出現糾紛就找你，不給解決就罵你，解決之後感謝你。”
另一方面，受訪村民也反映，當前部分地區路修得越來越好、幹部交通工具越配越高級、電話視頻等聯繫工具越進步，而幹部下鄉入村調研、聯繫民眾的積極性和本領卻越來越弱。
據本刊調研了解，村務公開在有的地方還流於形式，成為農民不滿的焦點。包括貪污受賄、侵吞集體資產、處事不公等在內的村幹部作風問題，也是引發不滿的重要原因。從山西等地實際看，在村委換屆選舉前期，由其引發的農村信訪也呈多發態勢。
隨著近年農村各項事業發展，農民對公共服務和社會管理的要求越來越高。在此過程中，較多出現因假劣農資、經濟糾紛、農產品價格、看病貴、收入分配不公、農村社會治安案件等因素引發的矛盾衝突。這些領域由於涉及政府的公共管理和服務，更容易造成幹群關係惡化。
中國人民大學農業與農村發展學院的一項調查表明，有7成農戶表現出對目前社會經濟生活各方面存在某種不滿。雖然目前這種情緒並未上升為直接的衝突事件，處於“潛在”狀態，但若解決不好，很容易引發直接衝突。
董筱丹等專家說，“三農”格局發生重大變革後，我國以道德力量為核心的傳統鄉紳治村模式正在解體，而新形勢下適應農村現狀的新的治理模式尚未形成，一些行政指令型管理、維穩短期行為等傳統農村社會管理思維和方式依然大量存在並運用，都導致農村矛盾積澱且化解難度增加。
受訪專家認為，鄉鎮政府及村級自治組織是維護農村穩定的“前哨”，但目前鄉鎮政府責權利嚴重不對等、村級組織則存在“泛行政化”傾向，導致他們忙於應付經濟發展指標和上級交辦的行政性事務，而對新時期農村農民要求的矛盾調處等社會管理職能，以及公共文化等服務職能顧及較少，存在管理與服務的能力、水平不高問題。
受訪專家和基層幹部建議，應當加快鄉鎮機構改革步伐，推動其由行政管理型政府向服務型政府轉變，可借鑑城市行政服務大廳模式，根據農民實際要求和地方實際統籌設立辦事視窗，提升鄉鎮政府為農服務的能力和水平。安徽亳州、江西豐城等地在這方面的探索受到農民歡迎。此外，要去除村級組織“泛行政化”，使其真正發揮代表農民利益、為農服務、管理農民的自治功能。
近年農村出現大批農民專業合作社等新型經濟組織，其為農“代言”與維護農村穩定的功能也受到廣泛重視。
湖南省常德市石門縣不久前因道路損壞，農民的橘子運不出去，意見很大，最後是當地柑橘協會牽頭把收購人請進來，把貨拉出去，還找到市委書記當“推銷員”。“協會在上訪戶中有很大的影響力，可以發揮社會穩定器的作用。”常德市維穩辦主任毛世秋說。□
