簡介
2003年7月1日，日本內閤府食品安全委員會經長期醞釀，終於正式成立。日本政府有關食品安全的職能分工格局由此發生重大變化。
發現了瘋牛病後，日本政府成立了由專家組成的食品安全委員會，委員會將對食品安全性進行評價，下設常設事務局，由政府任命擔當大臣。同時，日本還提出了全面改正《食品衛生法》，確保食品安全的“改革宣言”，強調《食品衛生法》的目的要從確保食品衛生改為確保食品安全，必須明確規定國家和地方政府在食品安全方面應負的責任。
日本食品安全委員會“改革宣言”的內容反映了日本食品安全的趨勢，檢疫制度更加嚴格，食品安全監督體制更加系統，國家、地方政府和民間法人三位一體，哪一環節出了問題都要負法律責任。而其中最引人注目的措施是，只要日本政府認定某國是“農業殘留超標國家”，無須檢查即可停止從該國進口食品。不過，日本食品安全委員會的出現強化了對日本農產品的保護機制，被西方認為是“設定貿易壁壘”。
由此，日本政府有關食品安全的職能分工格局由此發生重大變化。
成立背景
在日本，一方面，伴隨經濟社會的發展，國民的飲食生活日趨豐富，另一方面，食品相關的科學技術在發展、食品流通的大範圍化、國際化也在發展，日本飲食生活的周圍環境近年來發生了很大的變化。
以這一變化為背景，自2001年發生的瘋牛病開始，2002年的外國產蔬菜中殘留農藥、使用國內未登記的農藥等，食品安全問題相繼發生，國民對確保食品安全性的關心前所未有地高漲起來。
日本之所以成立食品安全委員會，其直接契機就是2001年日本本土發生的瘋牛病事件給食品安全造成了極大的混亂。
2001年9月10日，日本千葉縣發現首例瘋牛病牛肉銷量驟降，養牛戶的利益受到沉重打擊。隨著第二例、第三例瘋牛病的發現，日本消費者一時間“談牛色變”。
日本食品安全委員會日本政府迅速採取措施，查明感染源，全面禁止製造、銷售含有肉骨粉的飼料，確立了肉食牛的全頭檢查體制，並採取緊急措施穩定生產者和牛肉相關企業的經營。
2001年11月6日，農林水產大臣和厚生勞動大臣成立了“BSE問題調查研究委員會”，作為其私人的諮詢機構。
2002年4月2日，BSE問題調查研究委員會提交報告指出，現行的食品安全行政存在著諸多缺陷：缺乏危機意識、欠缺危機管理體制，行政輕視消費者、而以生產者優先，行政機構決策過程不透明，農林水產省與厚生勞動省合作不足，行政不能適當地反映專家的意見，信息公開不徹底、消費者難以理解。因而，今後的食品安全行政要變換從前的想法，將保護消費者的健康放在最優先的位置，導入世界標準的風險分析的方法，進行風險評估、風險管理和風險溝通，以此為重點，對整個食品關聯法制進行根本性的重估。該報告還建議設定一個以風險評估功能為中心、具有獨立性、一貫性的新的食品安全行政機關。這一報告也基本為6月11日的食品安全行政相關閣僚會議所採納，也成為《食品安全基本法》的基礎。
此前，歐洲也發生過類似的瘋牛病事件，歐盟收拾殘局的關鍵一招就是成立歐洲食品安全局（EuropeanFoodSafetyAuthority,EFSA）。日本借鑑了歐盟的這一做法，汲取以往的教訓，設立食品安全委員會這樣一個專門的機構進行風險評估。應該說，在行政瘦身化（Slim）的大背景下，日本政府仍然決定成立一個新的組織，而且最終獲得國會的批准，一方面顯示出國會對此的重視，另一方面也足可見當時民眾不信任食品行政的嚴重程度。[2]
為了準確地回應這種形勢的變化，不僅僅要確保最終的食品消費的安全性，還要從第一次生產起就要採取必要的措施，通過以食品影響健康的科學評估為中心的科學方法，防止或抑制給國民健康造成不良影響，確立確保食品安全的基本原則，建立最優先保護國民健康的新的食品安全行政體制，就成為其緊要的課題。
2003年3月13日，《食品安全基本法（草案）》作為內閣提案被提交眾議院，後經眾議院審議，幾次修改，於4月22日通過了該法案。4月23日提交參議院，經審議，5月16日參議院通過。國會在歷時兩個多月的審議之後，於5月23日公布《食品安全基本法》（2003年第48號法律），自7月1日起施行。
《食品安全基本法》
《食品安全基本法》由兩大支柱構成：第一根支柱是明示確保食品安全的指針（基本理念、相關主體的責任和作用、以及政策制定的基本方針），所以該法是“基本法”；第二根支柱是在內閤府下設定了食品安全委員會。該法是日本確保食品安全的基本法律，確立了保護國民健康至關重要、從農場到餐桌全過程確保食品安全、將給國民健康的不良影響防止於未然的三大基本理念，規定了中央、地方公共團體、生產者、運輸者、銷售者、經營者和消費者各自的責任，建立了食品影響人身健康的風險評估制度，設立了下轄於內閤府的食品安全委員會專門組織。該法為日本食品安全體制提供了可靠的法律保障，試圖以科學知識為依靠恢復消費者的信心。2003年7月1日，根據《食品安全基本法》的規定，食品安全委員會（簡稱“食安會”）正式成立，隸屬於內閤府。
其性質
日本食品安全委員會食品安全委員會是一個根據科學知識，對相關行政機關的風險管理進行客觀、中立、公正的風險評估的獨立機關。食品安全委員會的主要業務就是進行科學評估，並根據評估結果對相關大臣進行勸告，它並不擔任制定、實施規制措施等行政任務。從而，在與國民的關係上，它並不是制定標準、實施行政處理、表達國家意志的機關。從食品安全委員會的所轄事務來看，其性質或者說在國家行政機關中的定位，並不是《國家行政組織法》上的行政委員會（即所謂“三條機關”），而是相當於審議會（即所謂“八條機關”）。
三條機關
所謂三條機關，是指《國家行政組織法》第3條規定的機關。第3條（行政機關的設定、廢止、任務及所轄事務）規定：“國家行政機關的組織由本法規定。”“設定為行政組織的國家行政機關為省、委員會和廳。其設定和廢止另有法律規定。”“省是在內閣統轄之下，處理行政事務的機關。委員會和廳作為外局設於省之下。”“設定的第二款國家行政機關，在第一附表中列舉。”
八條機關
所謂八條機關，是指《國家行政組織法》第8條規定的機關。第8條（審議會等）規定：“第三條的國家行政機關在法律規定的所掌事務範圍內，根據法律或政令的規定，為了對重要事項進行調查審議、不服審查、以及其他適於由富有學識經驗者等的合議處理的事務，可設定合議制機關”。
職能不同
雖然三條機關和八條機關中均可有委員會，但其職能是不同的。
三條機關中的委員會具有行政管理職能，要處理行政事務，按照《國家行政組織法》第一附表的規定，目前只有公害等調整委員會、公安審査委員會、中央勞動委員會和運輸安全委員會四個。
但八條機關中的委員會則主要是負責審議，而不處理具體的行政事務。顯然，根據食品安全委員會的職責定位，它應該屬於八條機關。
主要職責
（一）實施食品安全風險評估。
這是應運而生的食品安全委員會的最主要職能。其負責自行組織或接受農水省、厚生省等負責對食品安全風險進行具體管理部門（下稱風險管理部門）的諮詢，通過科學分析手法，對食品安全實施檢查和風險評估。
（二）對風險管理部門進行政策指導與監督。
根據風險評估結果，要求風險管理部門採取應對措施，並監督其實施情況。
（三）風險信息溝通與公開。
以委員會為核心，建立由相關政府機構、消費者、生產者等廣泛參與的風險信息溝通機制，並對風險信息溝通實行綜合管理。
組織機構
日本食品安全委員會（一）委員和委員長
“為了不要借科學之名而變成安全宣言機關，委員會的委員人選便是頭等重要。”委員會由七名委員組成，其中三名為兼職。委員從優秀的食品安全的有識之士中選出，經國會兩院同意，由內閣總理大臣任命。委員任期屆滿或出現人員不足時，如果因國會閉會或眾議院解散而無法獲得國會兩院的同意，內閣總理大臣可直接從具備資格者中任命委員。但應在任命後首次國會上獲得兩議院的事後承認。如果不能得到兩議院的事後承認，內閣總理大臣應立即罷免該委員。
委員任期三年。但補任委員的任期為前任的剩餘任期。委員可以連任。委員任期屆滿時，該委員應繼續履行職責至任命了後任者為止。內閣總理大臣認為委員存在身心障礙無法執行職務，或委員違反職務上的義務以及其他不適合委員從事的不良行為時，經兩議院同意，可予以罷免。
委員在服務時享有法律規定的津貼，但同時鑒於其職務的重要性和專業性，也需要恪守一定的紀律和義務。《食品安全基本法》要求委員不得泄漏職務上得知的秘密。退職後亦不得泄密。另外，委員在任期間不得在政黨以及其他政治團體任職，不得積極從事政治運動。除經內閣總理大臣許可外，專職的委員在任期間不得從事取得報酬的其他職務，不得經營營利性企業，不得從事其他以金錢上利益為目的的業務。這雖然限制了委員的政治活動自由和經濟自由，但卻是因其擔負法定職責所帶來的必然要求。如此，方能確保委員履行職責時是本著其自身的專業素養，而不是黨派或某個特定企業的利益出發，從而保證其決定的中立性和可靠性，進而從組織上保障食品安全行政的有效運作。
為調查審議專門的事項，委員會可設定專門委員。專門委員由內閣總理大臣從富有學識經驗者中任命。專門委員在調查審議該專門事項終了時解任。專門委員同樣也是兼職。
委員會設委員長，委員長由委員從專職委員中互選確定。委員長總理會務，代表委員會。委員長發生事故時，由委員長預先指定的專職委員代理其職務。
值得注意的是，食安會的委員全部由專家組成，這雖然有助於保證食安會的專業性，但這也遭致了一定的批評。有學者批評認為，食安會以最優先保護國民健康為基本理念，卻一個連一名消費者代表也沒有選出。七名委員均為專家，而不像歐盟的歐洲食品安全局（EFSA）的運營委員會那樣還包含消費者和產業界的代表。谷垣禎一大臣在國會曾答辯稱，從科學的觀點出發進行風險評估，此為第一要義，而不一定要委以調整利害之任。這一觀點對專家客觀判斷的信賴是濃厚的，但對透明性、獨立性的考慮則是不足的。從後文關於食品安全委員會職權職責的介紹也可以看出，食品安全委員會對相關大臣享有勸告和監督的權力，承擔著部分風險管理的職能，如此在委員會中就有必要有消費者代表的參加。消費者代表的加入有助於彌補專家理性的可能不足，有助於防止專家借科學之名而行背叛民眾之實。
（二）調查會和事務局
委員會設定了規劃、風險溝通、緊急應對三個大的專門調查會，然後根據各種危險設定了14個具體的專門調查會和一系列的評估組。評估組共包括四大種類，分別是化學物質類評估組（添加劑、農藥、動物用藥品、器具、容器包裝、化學物質、污染物）、生物類評估組（微生物、病毒、朊病毒（Prion）、霉變、自然毒素等）、新食品等評估組（轉基因食品、新開發食品、肥料、飼料等）。專門調查會總計有240人。
根據《食品安全基本法》的規定，委員會設定事務局，處理委員會的事務。事務局設事務局長一人，並配備一定的職員。事務局長受命於委員長，管理局務。至於事務局的內部組織架設則是由《食品安全委員會令》來規定的。事務局設事務局次長一人。事務局次長，協助事務局長，整理局務。
總部設事務局，由其負責處理總部會議的一般事務。
日本食品安全委員會事務局由風險管理機關協助食品安全委員會事務局組成。總部事務局長由食品安全委員會事務局長擔任，局員由信息·緊急應對科長以及總部事務局長招集的食品安全委員會事務局員擔任。總部事務局的設定場所原則上在食品安全委員會事務局內。
職責
事務局具體負責收集緊急事態的信息，交換食品安全委員會和風險管理機關的信息，提供緊急應對總部進展的信息，總部會議召開的會務以及其他必要的事務。總部事務局長為了有效處理上述事務，可設定不同職能的班（總括班、信息班、宣傳班等）。
事務局可設定四個以內的科室。此外，委員會事務局還可奉命設定參與籌劃局務相關重要事項的職位。同時，《食品安全委員會令》還作出授權，由內閤府令規定委員會事務局的內部組織的細目。現在，事務局共設四科一官，即總務科、評估科、勸告宣傳科、信息·緊急應對科和風險溝通官。
職責許可權
日本食品安全委員會《食品安全基本法》對食品安全委員會的職責作了詳細的規定，其職責許可權主要包括風險評估、提供諮詢、調查審議、風險溝通和應對危機幾個方面。
（一）風險評估所謂風險評估（RiskAssessment），是指“對攝取含有危害的食品有多大的機率、在多大程度上會對人身健康造成不良影響進行科學評估。例如，對於殘留農藥和食品添加劑，根據動物的毒性試驗結果，推定人一生中每日攝取不會對人身健康造成不良影響的量（日攝取容許量，ADI），然後再設定這樣的標準。”
以往，風險評估與風險管理渾然一體。在設定食安會之後，明確區分了風險評估與風險管理，使風險的評估與管理相分離，由食品安全委員會進行一元化的風險評估，而由厚生勞動省和農林水產省等其他規制機關進行風險管理。這是日本食品安全行政的一項重要改革。
在風險評估機關上存在著兩種類型：
一個是英國型或一體型，由同一個機關同時實施風險評估和風險管理；
另一個是法國型或分離型，即由不同的機關分別實施風險評估和風險管理。
是一體型好還是分離型好，取決於各國自身的狀況。如果擁有決定風險管理政策許可權的組織不能聽取風險評估的科學家的意見，將兩者分離，使風險評估機關獨立出來，明確風險管理的政策責任是有必要的。
在日本，行政常常無視、輕視科學家的警告，為此有必要加工風險評估機關獨立出來，並賦予其對風險管理機關的勸告權。日本的分離型風險評估機關是基於其自身行政的歷史而作出的選擇。
職責
食品安全委員會所進行的風險評估，又稱之為“食品影響健康評價”，即根據科學知識，對食品本身含有或加入到食品中的影響人身健康的生物學的、化學的、物理上的因素和狀態進行評價，看其是否影響人身健康以及影響的程度。這是食品安全委員會最重要的職責。
食品安全委員會應根據有關機關的要求或者主動對食品影響健康進行評價。然後根據評價的結果，通過內閣總理大臣，勸告相關各個大臣所應採取的食品安全政策；基於評價的結果，監督所採取政策的實施狀況，在必要時，可通過內閣總理大臣勸告相關的各個大臣。相關各個大臣應向委員會報告其就勸告所採取的措施。這種兩種勸告以及在勸告之後的監督的職權，使得食品安全委員會又區別於一般的審議會，使得食品安全委員會事實上擁有與各省廳的調整功能。因而，對委員會的公共性進行分析是重要的。
食安會的風險評估分為兩種：
一種是強制性評估，另一種是任意性評估。
前者諸如根據《食品衛生法》、《農藥取締法》等法律制定或修改相關規格、標準等措施時，應當聽取食安會的意見；其他沒有法律規定的情形，相關大臣在必要時可以請求食安會提供意見。
（二）提供諮詢
政府應就實施食品安全諸項政策所採取的措施，制定措施實施的基本事項。
內閣總理大臣應在制定基本事項的提案前，聽取食品安全委員會的意見後，然後請求閣議的決定。食品安全委員會應向內閣總理大臣陳述意見。
相關各個大臣認為對制定食品安全政策有必要的，可以聽取委員會的意見。但在食品影響健康評價中，則應當聽取委員會的意見。只有在委員會認為從政策的內容看進行食品影響健康評價明顯沒有必要的，或者相關各個大臣認為需緊急防止、抑制對人身健康產生不良影響而不能事前進行食品影響健康評價的，才能不事前聽取委員會的意見。但在緊急事態之後，相關各個大臣應在制定食品安全政策後的一定期間內向委員會報告，聽取委員會的意見。
（三）調查審議
食品安全委員會應調查審議食品安全政策的重要事項，在必要時，向相關行政機關的首長陳述意見。為了實施評價等活動，還應進行必要的科學調查研究。委員會認為對其完成所管事務有必要的，可要求相關行政機關首長提供資料、表明意見、進行說明以及提供其他必要的幫助；可委託獨立行政法人、一般社團法人、一般財團法人、企業以及其他民間團體、都道府縣的試驗研究機關和有學識經驗者進行必要的調查。
（四）風險溝通
所謂風險溝通（RiskCommunication），是指“在風險分析的整個過程中，風險管理機關、風險評估機關、消費者、生產者、企業、流通、零售等相關主體從各自不同的立場相互交換信息和意見。風險溝通可以加深對應予討論的風險特性及其影響的相關知識，使風險管理和風險評估有效地發揮功能”。
風險管理是以存在食品風險為前提的，食品安全政策應該以指向這種風險管理的思路來制定。政策制定時形成社會的合意是十分重要的，應該聽取國民對政策的意見，確保整個過程的公正性和透明性。風險溝通是食品安全委員會工作的一個重點。對於風險評估的內容等信息，通過各種形式與消費者、食品關聯企業等廣泛交換信息和意見。委員會還要調整相關行政機關的事務，促進與相關的關係人之間交換信息和意見。
溝通方式
從現行法上看，風險溝通的方式主要有兩種，其一是自上而下的傳達，其二是自下而上的主張。
當然，現實中的方式更加多元化，其中圓桌方式的效果較好，由發生風險的生產加工者、受到風險的消費者、管理風險的行政、危害的研究者、風險評估專家等參與討論，比較容易形成合意。當然，圓桌方式的適用範圍也是有限的。
溝通方法
委員會進行風險溝通的方法多種多樣：委員會的會議原則公開，會議分發的資料、議事錄等在委員會的網頁上登載，對風險評估終結的案件募集國民的意見，在全國各地召開意見交流會，食品安全監督員會議，網站，發行手冊、傳單、用語集、機關雜誌《食品安全》，傳送電子雜誌，食品安全電話，等等。
（五）應對危機
在發生緊急事態時，政府要作為一個整體迅速、適當地應對，防止危害擴大或者再次發生，因而也就有必要收集國內外的信息，趁早把握事態的發展情況，要求相關各省迅速應對，並以易於理解的方式向國民提供信息。根據《食品安全基本法》的規定，為了應對造成或可能造成食品安全重大損害的緊急事態，委員會在必要時可請求相關行政機關的試驗研究機關為食品影響健康評價實施必要的調查、分析和檢查，還可依法向相關各個大臣提出請求。
為了應對緊急情況，日本政府成立緊急應對總部。這是一個臨時性的機構。
人員組成
總部由以下人員組成：（1）食品安全擔當大臣，如果聯絡不上，則為奉大臣之命掌管政策、規劃的內閤府副大臣，（2）厚生勞動大臣，（3）農林水產大臣，（4）食品安全委員會委員長，（5）其他食品安全擔當大臣認為必要的相關大臣等。食品安全擔當大臣為總部長，其他為總部員。
由總部長根據事態的實際情況在總部員中指定副總部長。總部設定之後，即迅速召開緊急應對總部會議，由總部長負責召集、主持，會議決定政府一體的應對之策。總部會議可以根據需要要求總部員以外的人出席。
在發生緊急事態時，食品安全擔當大臣根據食品安全委員會的報告或者風險管理機關（即厚生勞動省、農林水產省、環境省等確保食品安全進行風險管理的行政機關）的請求，或者自主作出判斷，認為有必要以閣僚級綜合應對，則可以指示食品安全擔當室迅速實施緊急協定。擔當室根據食品安全擔當大臣的指示，迅速通過食品安全委員會和風險管理機關的信息聯絡視窗，要求食品安全委員會和風險管理機關聯絡信息，調整緊急協定，實施緊急協定。在總部會議召開的同時，召開部局長級的食品安全行政相關府省聯絡會議。
緊急應對總部
對於緊急協定的方法，原則上由食品安全擔當大臣與相關各個大臣、食品安全委員會委員長匯集在一起，就設定緊急應對總部的必要性達成協定。如果相關人員匯集到一起有困難，在食品安全擔當大臣認為有必要時，可通過食品安全委員會和風險管理機關的信息聯絡視窗，了解相關各個大臣和食品安全委員會對設定緊急應對總部的意見，然後以相對較為寬鬆的方式達成協定，設定緊急應對總部。
職責
緊急應對總部主要負責以下事項：（1）決定政府整體的應對之策，（2）綜合調整食品安全委員會與風險管理機關的對策，（3）信息的收集與共享，（4）通過新聞媒體、政府公報、網際網路等手段給國民提供信息，（5）其他它認為必要的事項。總部長根據總部會議審議的結果，綜合考慮緊急事態的緩和情況，可解散緊急應對總部。
議事規則
日本食品安全委員會委員會由委員長召集。委員會每周開會一次，除此例會外，可在必要時臨時召集。委員會每次開會的預定時間和地點等均為公開。委員會在委員長和三名以上委員出席時，方可召開會議、作出決議。委員長發生事故時，將事先指定的專職委員視為委員長，需要該專職委員出席。
會議原則上公開舉行。但是如果公開會限制委員的自由發言，給審議的公正性、中立性造成顯著的障礙，或者公開個人秘密、企業的智慧財產權等，會給特定的主體帶來不適當的利益或者不利，則秘密舉行。委員長可要求適當的人出席會議，可要求其作出說明或陳述意見。委員會的議事，經出席者過半數同意決定，可否人數相同時，由委員長決定。
委員會的每次議事均要製作議事錄。議事錄一般包括會議的時間和地點，出席的委員姓名，議題，審議經過和決議幾個部分。議事錄除了公開個人秘密、企業的智慧財產權等會給特定主體帶來不適當的利益或者不利外，一律公開。對於秘密舉行的會議，暫時將發言者的姓名除去，然後公開議事錄；從召開會議之日起三年後公開包含發言者姓名在內的議事錄。對於委員會的諮詢、勸告、評價結果、意見等也一律公開。委員會提出的資料原則上也予以公開，但是公開個人秘密、企業的智慧財產權等會給特定主體帶來不適當的利益或者不利，則不予公開。委員會的透明度在所有食品安全行政機構中應該是最高的，這與其地位、性質和功能也是相稱的。
所面臨的挑戰
食品安全委員會是痛定思痛的產物，但其只屬於審議會性質的機構，對食品風險管理機關只有通過首相來進行勸告的職權，而無直接的有效的許可權。如何提升食品安全委員會的權威性、獨立性，是其目前面臨的最大挑戰。
食品安全委員會在成立以來的幾年時間裡，發揮了很大的作用，但有時其審議評估的結論和建議並不為食品風險管理機關所接受，食品風險管理機關有時會置之不理而我行我素。有時風險管理機關把某些不適合風險評估的問題也拿來諮詢食品安全委員會，食品安全委員會這時實際上是被風險管理機關利用來轉嫁責任。食品安全委員會的個別專門調查會甚至出現過多名委員憤而辭職的事件。提高食品安全委員會的權威性是確保食品安全的風險分析機制有效運轉的基本保障。
另外，要提高食品安全委員會的權威性，還必須加強食品安全委員會的獨立性。食品安全委員會有時動作遲緩，這一方面跟其觀念有關，另一方面可能與其人員有限有關。而且委員會並沒有自己的研究所，大部分情況下要依靠從其他省廳所獲取的信息來實施風險評估。其結果可能僅僅是為風險管理機關提出的資料信息蓋上自己的印章而已，委員會的功能存在形骸化的危險。食品安全委員會不能過多地依賴於風險管理機關來作評估，應該擁有自己的研究機構，並能夠高效地運轉。
