介紹
城鄉居民社會養老保險伴隨著我國經濟的快速發展和社會結構的加劇轉型，人口老齡化和家庭結構小型化趨勢愈加明顯，城鄉居民的養老問題越來越突出，養老保障問題備受黨中央、國務院的重視。黨的十七大明確提出，要實現讓全體人民“老有所養”的目標，建設覆蓋城鄉居民的養老保障體系。2009年9月1日，國務院印發了《國務院關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，標誌著我國農村社會養老保險制度建設進入了一個嶄新時期。部分地區在“新農保”制度的基礎上，適時調整制度安排，結合本地實際情況，建立起全覆蓋的統一的城鄉居民社會養老保險制度。這項制度的建立打破了城鄉二元化界限，使得社會養老保險向著城鄉一體化轉變，朝著社會公平邁出了重要一步。在我國社會保障事業快速發展轉變時期，如何正確認識城鄉居民社會養老保險制度安排，正確認知其在發展中存在的問題並著力從制度層面推進和完善城鄉居民社會養老保險制度，是制度在大規模推廣前亟待解決的問題，同時也期待著為其他地方城鄉居民的社會養老保險制度統籌提供理論和實踐上的參考 。
建立必要性
緩解不斷加劇的養老壓力
城鄉居民社會養老保險
城鄉居民社會養老保險同時，對於逐步縮小城鄉差距，緩解社會矛盾，維護社會公平意義重大。
擴大內需、拉動經濟成長的重要動力
城鄉居民社會養老保險制度特徵
城鄉居民社會養老保險制度發展超前，整合度高
從制度發展進程上看，實施城鄉居民社會養老保險制度的地區均是在國務院出台“新農保”試點指導意見之前就已經在探索實施“新農保”或城鄉居民社會養老保險制度，在此基礎上結合國務院“新農保”試點指導意見對正在實施的政策進行調整，最終出台了與國家指導方針相一致的城鄉居民社會養老保險制度，比2011年7月頒布實施的《國務院關於開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》在時間節點上提前2年以上，較早實現了城鄉居民社會養老保險制度全覆蓋的目標。由此可見，城鄉居民社會養老保險的制度發展超前，制度基礎牢靠，已積累了一定的實踐經驗。
從制度體系上看，實施城鄉居民社會養老保險的地區制度整合程度較高，體現出城鄉統籌的特色，既避免了部分群體在城鄉間的轉移問題，又有部分省（市）在政策中提出了解決不同群體轉移接續問題的方案。以鄭州市為例，鄭州市城鄉居民基本社會養老保險從一開始就實行城鄉居民社會養老保險的一體化，這避免了分別建立農村居民養老保險、農民工養老保險、城鎮居民養老保險等“碎片式”養老保險制度，人人平等地享有社會保險權利。
應保盡保，堅持廣覆蓋原則
公平是社會養老保障制度的核心理念，要求所有國民的養老保障權益都能得以實現，以維護起點公平。城鄉居民社會養老保險關於參保對象的規定體現了公平性理念，最大限度地擴大了制度的覆蓋面。各地制度僅以參保對象的戶籍、年齡和未參加其他形式的基本養老保險為限制條件，適應了人口“城—鄉”、“鄉—城”大規模流動和部分群體就業狀態難以明確界定的局面，從而真正覆蓋到農村居民、城鎮靈活就業人員、城鎮退休但沒有基本養老保險等許多被忽視的群體。
普惠性和保險性相結合
城鄉居民社會養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式。社會統籌部分主要由基礎養老金支付，基礎養老金體現了政府對公民養老保障權益的承擔，完全由國家財政全部保證支付，參保對象在年齡達到60周歲以後，即使不繳費，也可享受到國家普惠式的養老金。個人賬戶部分主要強調個人的繳費義務，同時政府也進行繳費補貼，在符合城鄉居民社會養老保險待遇享受條件後，與基礎養老金一同發放給參保對象，體現出城鄉居民社會養老保險制度的保險性質。由此城鄉居民社會養老保險制度普惠性與保險性結合的制度設計內涵與城鎮職工基本養老保險制度相比有很大的不同。
結合實際，制度設計彈性化
彈性化的制度設計能夠確保制度的有效性。通過比較各地的實施辦法可以發現，各地均是結合當地的經濟發展水平和財政狀況，以及城鄉居民的收入等多種因素，對繳費、財政補貼、待遇調整機制等實行差別化設計，從而最大程度地實現在居民自願參保前提下制度的廣覆蓋，保證制度的可持續發展。譬如，在繳費標準方面，北京市、天津市等少數幾個地區根據上年度城鎮居民人均可支配收入以及（或）農村居民人均純收入的平均值或其一定比例作為繳費基數，而現在更為普遍的做法是直接確定不同檔次的繳費金額，根據當地經濟發展狀況增設或調整城鄉居民社會養老保險制度建設探究。如鄭州市將其繳費基數由上年度城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入的算術平均值調整為固定金額的繳費檔次。浙江省規定繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元五個檔次，按不低於地方上年農村居民人均純收入或城鎮居民人均可支配收入5%的標準，增加和調整若干絕對額繳費檔次。各地實施辦法鼓勵參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得，並根據財力狀況給予不同程度的補助。
存在問題
城鄉居民社會養老保險制度在我國部分地區剛剛建立起來，制度本身及在運行的過程中存在的問題值得我們深入思考。
政策宣傳不到位
通過調查發現，部分城鄉居民對該制度的了解程度極其有限。一些有保障需求且符合參保條件的城鄉居民不知道如何在當地辦理該類保險。還有一些已經參加城鄉居民社會養老保險制度的居民對自己參加了何種保險、今後享受的待遇狀況及相關管理制度的理解程度與實際規定存在較大程度的偏差。這些一方面由於基層政府對制度開展的重視程度不夠，僅當做是一項行政任務或政績指標強勢推行；另一方面我國基本養老保險制度處於不斷的調整和完善時期，在國務院指導意見的基礎上，各省、市、區（縣）也會多次根據自身狀況對原有制度加以調整或出台新的辦法，民眾接收信息的渠道單一，導致對制度缺乏足夠的了解甚至誤讀。
保障水平偏低，逆向選擇現象明顯
從各地實施城鄉居民社會養老保險制度的情況看，保障水平偏低，不能滿足基本生活需求是各地普遍存在的問題。以鄭州市為例，根據鄭州市城鄉居民基本養老保險待遇測算辦法，一位參保人即使按照最高檔次1500元的年繳費標準繳納養老保險費，繳費年限為15年，那么該參保人月領取個人賬戶養老金為161.87元，加上基礎養老金，他能夠領取的養老金合計為226.87元。
多數調查對象反映繳費檔次太少，待遇水平過低，參保對於養老問題的解決意義較小。城鄉居民社會養老保險待遇與其他群體的養老金待遇相差懸殊。2011年，調整後的企業退休人員月人均養老金為1531元，而企業退休人員的養老金待遇又不及退休公務員的退休金三分之一。這意味著每月226.87元的城鄉居民社會養老金，僅僅是企業退休金的14.8%，更不到公務員退休金的4.5%。另一方面，年輕人參保積極性不高，他們更加看重眼前利益，即使參保也傾向於選擇較低的繳費檔次、較低的費率、較短的投保年限進行投保，還有些年輕人持觀望態度，想等到40歲以後再參加。相反年齡在60周歲以上的老人參保熱情很高，造成逆向選擇。
制度的相關規定不盡合理
城鄉居民社會養老保險制度中的一些規定不盡合理，導致制度實施偏離預定目標。如何將更多符合條件的城鄉居民納入到養老保險體系中來，關鍵在於對其進行有效的激勵。在激勵機制設計方面，各地財政既補“入口”，又補“出口”。山東省青島市規定，基礎養老金標準為每人每月55元，對於繳費超過15年的，每超過一年加發1%的基礎養老金，也就是每月會多得0.55元的基礎養老金，一年才多得到6.6元，很顯然激勵作用不大。同時部分地區對參保人繳費給予補貼，補貼標準一般為每人每年30元，對選擇較高檔次標準繳費的，常表述為給予適當鼓勵，並沒有作強制性規定和具體說明。一些地區的實踐中，參保人員選擇高檔次繳費標準得到的錢，基本上類似於儲蓄型保險，根本無法調動其積極性。這也是造成參保人員傾向於選擇低檔次繳費標準的重要原因。在待遇享受條件上，要求年滿60周歲且未享受城鎮職工基本養老保險待遇，不需繳費，即可按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女需參保繳費。這種捆綁繳費的制度規定違背了參保的自願性原則，同時違背了普惠價值理念。城鄉居民社會養老保險的基本目標是保障城鄉老年人的基本生活，是政策給予老年群體的一項享受社會養老的福利，是國家賦予老年人的一項基本權利，不應受其他人或因素的影響 。
制度的轉移銜接問題
為滿足不同群體的養老需求，我國建立起形式多樣的社會養老保險制度，在解決部分群體的養老問題上發揮了積極作用，但是碎片化的制度安排嚴重阻礙著制度間的相互銜接。城鄉居民社會養老保險作為一項新的制度安排，不可避免的面臨著與其他制度之間的銜接問題。例如“新農保”制度與城鄉居民社會養老保險制度的銜接、城鎮職工基本養老保險制度與城鄉居民社會養老保險制度的銜接等。
特別是實施城鄉居民社會養老保險制度的地區往往呈現出經濟比較發達，勞動力較為密集，勞動力的流動性較強等特徵。因此，明確的制度銜接安排顯得尤為重要。但是縱觀各省（市）的政策規定，我們發現僅有天津、鄭州等少數幾個地區出台了具體的辦法，其他地區均未作較為詳細的說明。同時儘管在制度設計上，可以規定流動就業勞動者無論在何地參保，符合條件時均可在全國任意地方的社保機構或銀行領取養老金。但對異地單位繳費的資金劃轉能否到位，流動人員能否按時足額領取養老金，在操作上和具體經辦上仍面臨諸多困難和障礙，這也是覆蓋城鄉各類群體社會養老保險制度在長期運行中面臨的難題應當予以高度重視。
基金保值增值問題
隨著城鄉居民社會養老保險工作的廣泛展開，其積累的基金總量會急劇增加，如何利用現有基金滾存結餘的運營來達到保值與增值的目的，以便實現制度的可持續發展，成為非常重要的現實問題。《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規定不允許地方社保基金“入市”和直接投資，使得城鄉居民社會養老保險基金只能通過購買國債、銀行存款的方式實現保值、增值，投資渠道比較單一，從長遠來看將影響到基金的支付能力 。
制度建議
加大宣傳力度，提高對制度實施的重視程度
作為一項意義重大的制度安排，各級政府和基層組織要落實並加大宣傳解釋的力度，必須使廣大城鄉居民從傳統的家庭保障意識向現代保障意識轉變。充分運用電視、廣播、網路、報刊等各種現代傳播工具進行制度宣傳，提高基層工作者和城鄉居民對制度建設重要性和優越性的認識程度，準確把握制度發展的最新動向。同時，政府應定期對本地社會保險執行情況向居民公示，鼓勵廣大居民對本人在參保過程中出現的問題進行諮詢和投訴。只有這樣，才能真正增強民眾參保積極性，實現應保盡保。
加大財政投入，適當提高保障水平
鑒於城鄉居民社會養老保險待遇水平偏低的狀況，各級政府應明確責任，切實落實各項財政投入，中央、省級政府在全面推進全覆蓋的社會養老保險制度時，應繼續加大中央與省級的財政轉移支付力度，提高基礎養老金待遇和統籌層次，逐步建立養老金待遇與經濟發展相適應的正常增長與調整的長效機制，讓廣大城鄉居民共同分享經濟社會發展的成果。堅持城鄉居民社會養老保險制度與家庭養老、補充保障等其他模式相結合，形成以社會養老為核心、家庭養老和其他形式養老保障為補充的多層次養老模式，以真正解決廣大城鄉居民老有所養的問題。
不斷完善制度，加強激勵力度
堅持制度的普惠價值觀念，對年滿60周歲的老年人領取養老金必須要其符合條件的子女參保的規定進行完善，避免將父母的養老權益與子女的繳費捆綁在一起。在地方政府可承受範圍內，可以考慮基礎養老金按不同的繳費檔次差別給付，與繳費檔次呈正相關關係。同時也可增設高檔次繳費標準，滿足不同群體、不同收入水平人員的參保需求，加大繳費激勵，調動城鄉居民對較高檔次養老保險的投保積極性，激勵和引導他們早參保、多繳費、多得益。
妥善解決城鄉居民社會養老保險與其他社保政策的轉移接續
隨著城市化進程的加快，城鎮居民社會養老保險與“新農保”將走向合併，實施城鄉居民社會養老保險成為必然趨勢，更多的人將加入到城鄉居民社會養老保險制度中來。為此，儘早制定明晰的銜接轉移辦法顯得尤為緊迫。辦法中應充分考慮制度的可攜帶性和轉移性，體現城鄉居民非繳費型賬戶與個人賬戶的既得受益權。如城鄉養老保險待遇銜接可選擇改革繳費年限規定，實行“累計繳費年限+分別計算待遇+累計養老保險權益”的待遇銜接政策，即參保人合計繳費滿15年即可獲得養老金權益，基於權益和義務相對應的原則分別計算兩種養老保險待遇。
實現基金的保值增值
基金的保值和增值是實現城鄉居民社會養老保險制度健康、可持續發展的重要方面。特別是隨著基金規模的不斷擴大，其保值增值的形勢更加嚴峻。當前的重要任務是加強基金管理，建立健全基金風險控制制度和投資管理機制。各級財政和勞動保障部門都要建立健全養老保險基金管理辦法，加強對基金的財務狀況、收支情況及資金管理情況的監督。在投資管理方面，應出台相關政策，放鬆投資管制，為城鄉居民社會養老保險基金創造更多的投資渠道。建議效仿全國社保基金委託投資模式進行市場營運，根據市場信號和基金效益選擇進退，確保基金保值增值，減少政府財政負擔，實現基金供給的可持續性。
國務院檔案
國務院關於建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見
國發〔2014〕8號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
按照黨的十八大精神和十八屆三中全會關於整合城鄉居民基本養老保險制度的要求，依據《中華人民共和國社會保險法》有關規定，在總結新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）和城鎮居民社會養老保險（以下簡稱城居保）試點經驗的基礎上，國務院決定，將新農保和城居保兩項制度合併實施，在全國範圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險（以下簡稱城鄉居民養老保險）制度。現提出以下意見：
指導思想高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，貫徹落實黨中央和國務院的各項決策部署，按照全覆蓋、保基本、有彈性、可持續的方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面推進和不斷完善覆蓋全體城鄉居民的基本養老保險制度，充分發揮社會保險對保障人民基本生活、調節社會收入分配、促進城鄉經濟社會協調發展的重要作用。
任務目標堅持和完善社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，鞏固和拓寬個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的資金籌集渠道，完善基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇支付政策，強化長繳多得、多繳多得等制度的激勵機制，建立基礎養老金正常調整機制，健全服務網路，提高管理水平，為參保居民提供方便快捷的服務。“十二五”末，在全國基本實現新農保和城居保制度合併實施，並與職工基本養老保險制度相銜接。2020年前，全面建成公平、統一、規範的城鄉居民養老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，充分發揮家庭養老等傳統保障方式的積極作用，更好保障參保城鄉居民的老年基本生活。
參保範圍
年滿16周歲（不含在校學生），非國家機關和事業單位工作人員及不屬於職工基本養老保險制度覆蓋範圍的城鄉居民，可以在戶籍地參加城鄉居民養老保險。
基金籌集
城鄉居民養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。
（一）個人繳費。
參加城鄉居民養老保險的人員應當按規定繳納養老保險費。繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次，省（區、市）人民政府可以根據實際情況增設繳費檔次，最高繳費檔次標準原則上不超過當地靈活就業人員參加職工基本養老保險的年繳費額，並報人力資源社會保障部備案。人力資源社會保障部會同財政部依據城鄉居民收入增長等情況適時調整繳費檔次標準。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。
（二）集體補助。
有條件的村集體經濟組織應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定，鼓勵有條件的社區將集體補助納入社區公益事業資金籌集範圍。鼓勵其他社會經濟組織、公益慈善組織、個人為參保人繳費提供資助。補助、資助金額不超過當地設定的最高繳費檔次標準。
（三）政府補貼。
政府對符合領取城鄉居民養老保險待遇條件的參保人全額支付基礎養老金，其中，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。
地方人民政府應當對參保人繳費給予補貼，對選擇最低檔次標準繳費的，補貼標準不低於每人每年30元；對選擇較高檔次標準繳費的，適當增加補貼金額；對選擇500元及以上檔次標準繳費的，補貼標準不低於每人每年60元，具體標準和辦法由省（區、市）人民政府確定。對重度殘疾人等繳費困難群體，地方人民政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。
建立個人賬戶
國家為每個參保人員建立終身記錄的養老保險個人賬戶，個人繳費、地方人民政府對參保人的繳費補貼、集體補助及其他社會經濟組織、公益慈善組織、個人對參保人的繳費資助，全部記入個人賬戶。個人賬戶儲存額按國家規定計息。
養老保險待遇及調整
城鄉居民養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，支付終身。
（一）基礎養老金。中央確定基礎養老金最低標準，建立基礎養老金最低標準正常調整機制，根據經濟發展和物價變動等情況，適時調整全國基礎養老金最低標準。地方人民政府可以根據實際情況適當提高基礎養老金標準；對長期繳費的，可適當加發基礎養老金，提高和加發部分的資金由地方人民政府支出，具體辦法由省（區、市）人民政府規定，並報人力資源社會保障部備案。
（二）個人賬戶養老金。個人賬戶養老金的月計發標準，目前為個人賬戶全部儲存額除以139（與現行職工基本養老保險個人賬戶養老金計發係數相同）。參保人死亡，個人賬戶資金餘額可以依法繼承。
養老保險待遇領取條件
參加城鄉居民養老保險的個人，年滿60周歲、累計繳費滿15年，且未領取國家規定的基本養老保障待遇的，可以按月領取城鄉居民養老保險待遇。
新農保或城居保制度實施時已年滿60周歲，在本意見印發之日前未領取國家規定的基本養老保障待遇的，不用繳費，自本意見實施之月起，可以按月領取城鄉居民養老保險基礎養老金；距規定領取年齡不足15年的，應逐年繳費，也允許補繳，累計繳費不超過15年；距規定領取年齡超過15年的，應按年繳費，累計繳費不少於15年。
城鄉居民養老保險待遇領取人員死亡的，從次月起停止支付其養老金。有條件的地方人民政府可以結合本地實際探索建立喪葬補助金制度。社會保險經辦機構應每年對城鄉居民養老保險待遇領取人員進行核對；村（居）民委員會要協助社會保險經辦機構開展工作，在行政村（社區）範圍內對參保人待遇領取資格進行公示，並與職工基本養老保險待遇等領取記錄進行比對，確保不重、不漏、不錯。
轉移接續與制度銜接
參加城鄉居民養老保險的人員，在繳費期間戶籍遷移、需要跨地區轉移城鄉居民養老保險關係的，可在遷入地申請轉移養老保險關係，一次性轉移個人賬戶全部儲存額，並按遷入地規定繼續參保繳費，繳費年限累計計算；已經按規定領取城鄉居民養老保險待遇的，無論戶籍是否遷移，其養老保險關係不轉移。
城鄉居民養老保險制度與職工基本養老保險、優撫安置、城鄉居民最低生活保障、農村五保供養等社會保障制度以及農村部分計畫生育家庭獎勵扶助制度的銜接，按有關規定執行。
基金管理和運營
將新農保基金和城居保基金合併為城鄉居民養老保險基金，完善城鄉居民養老保險基金財務會計制度和各項業務管理規章制度。城鄉居民養老保險基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、獨立核算，任何地區、部門、單位和個人均不得擠占挪用、虛報冒領。各地要在整合城鄉居民養老保險制度的基礎上，逐步推進城鄉居民養老保險基金省級管理。
城鄉居民養老保險基金按照國家統一規定投資運營，實現保值增值。
基金監督
各級人力資源社會保障部門要會同有關部門認真履行監管職責，建立健全內控制度和基金稽核監督制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發放、存儲、管理等進行監控和檢查，並按規定披露信息，接受社會監督。財政部門、審計部門按各自職責，對基金的收支、管理和投資運營情況實施監督。對虛報冒領、擠占挪用、貪污浪費等違紀違法行為，有關部門按國家有關法律法規嚴肅處理。要積極探索有村（居）民代表參加的社會監督的有效方式，做到基金公開透明，制度在陽光下運行。
經辦管理服務與信息化建設
省（區、市）人民政府要切實加強城鄉居民養老保險經辦能力建設，結合本地實際，科學整合現有公共服務資源和社會保險經辦管理資源，充實加強基層經辦力量，做到精確管理、便捷服務。要注重運用現代管理方式和政府購買服務方式，降低行政成本，提高工作效率。要加強城鄉居民養老保險工作人員專業培訓，不斷提高公共服務水平。社會保險經辦機構要認真記錄參保人繳費和領取待遇情況，建立參保檔案，按規定妥善保存。地方人民政府要為經辦機構提供必要的工作場地、設施設備、經費保障。城鄉居民養老保險工作經費納入同級財政預算，不得從城鄉居民養老保險基金中開支。基層財政確有困難的地區，省市級財政可給予適當補助。
各地要在現有新農保和城居保業務管理系統基礎上，整合形成省級集中的城鄉居民養老保險信息管理系統，納入“金保工程”建設，並與其他公民信息管理系統實現信息資源共享；要將信息網路向基層延伸，實現省、市、縣、鄉鎮（街道）、社區實時聯網，有條件的地區可延伸到行政村；要大力推行全國統一的社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。
加強組織領導和政策宣傳
地方各級人民政府要充分認識建立城鄉居民養老保險制度的重要性，將其列入當地經濟社會發展規劃和年度目標管理考核體系，切實加強組織領導；要最佳化財政支出結構，加大財政投入，為城鄉居民養老保險制度建設提供必要的財力保障。各級人力資源社會保障部門要切實履行主管部門職責，會同有關部門做好城鄉居民養老保險工作的統籌規劃和政策制定、統一管理、綜合協調、監督檢查等工作。
各地區和有關部門要認真做好城鄉居民養老保險政策宣傳工作，全面準確地宣傳解讀政策，正確把握輿論導向，注重運用通俗易懂的語言和民眾易於接受的方式，深入基層開展宣傳活動，引導城鄉居民踴躍參保、持續繳費、增加積累，保障參保人的合法權益。
各省（區、市）人民政府要根據本意見，結合本地區實際情況，制定具體實施辦法，並報人力資源社會保障部備案。
本意見自印發之日起實施，已有規定與本意見不一致的，按本意見執行。
國務院 2014年2月21日
