制憲國民大會是中國為了完成制定《中華民國憲法》而召開的會議，會議舉行時間地點為1946年的南京國民大會堂。該會議代表由民選和遴選方式產生，其主要參與政黨為中國國民黨，青年黨和民社黨。因中國共產黨和民盟（除民社黨外）拒絕參加制憲國大，並拒絕承認其制定的中華民國憲法，使得這次大會的地位和對這次大會的評價在後來的政治格局下爭議較大。
制憲國民大會是影響中國近現代史發展的重大歷史事件。李炳南等學者認為，因該國大直接涉及到仍在台澎金馬地區適用的中華民國憲法以及由此引發的兩個憲法和兩個中國問題，故至今仍是有爭議性的歷史事件。
會議背景
五五憲草
中華民國自北伐結束後即進入“訓政時期”，根據孫中山的建國大綱，採取軍政、訓政、憲政三個時期來進行建國。中華民國政府在進入訓政時期後即開始進行有關中華民國憲法的草擬制定。
然後當時中國政治情勢繁雜，內憂外患不斷，加上各方勢力意見不一，一直沒有辦法草擬出一份所有人都接受的憲法草案，最後一直到中華民國二十五年（1936年）5月5日才公布了中華民國憲法的草案，被稱為“五五憲草”。五五憲草公布後，接下來的工作就是召開制憲國民大會來加以審訂通過，原定在中華民國二十六年（1937年）召開制憲國民大會，然而抗戰隨之爆發，制憲國民大會亦延後召開時間至抗戰結束後才召開。
與會代表代表選舉
1936年全國舉行制憲國民大會代表選舉，大部分地區的制憲代表由民眾選舉產生，但由於東北業已淪陷，國民政府在淪陷區採取特種選舉。除了民眾選舉外，政府也主動聘請了若干不願參加競選的社會名流，並定正在訓政的國民黨中央委員會委員為制憲國大當然代表不必參加民眾選舉。隨後抗戰爆發，國大延期至1946年，但十年前選舉出來的代表資格仍舊有效。由於1936年共產黨尚在內戰狀態，未能參加地區代表選舉，只能擁有政黨代表名額。所以1945-1946年國共談判時，共產黨為增加自己的名額，要求廢除舊代表資格，重新舉行選舉未能如願。此事在後來的政協會議上成為焦點。
大會延期
制憲國民大會原定於1936年11月12日召開，但因代表選舉不順利而不得不延期一年。一年後抗戰爆發，故大會再度延期。1946年1月1日，即中華民國建國卅五周年開國紀念日，蔣中正發表告全國軍民同胞書，明確聲明本年內召開國民大會，制定憲法。於是從1936年起，直到十年之後的1946年11月15日，大會方得召開，而此時大會已延期達六次之多。
政治協商會議
中華民國三十四年（1945年）抗戰勝利，社會各界敦促政府儘快重新召開制憲國民大會的事宜，由於在野的中國共產黨此時已經形成一股巨大的政治力量和軍事實體，因此各界希望執政的中國國民黨與中國共產黨能夠通過談判，共同聯手組織政府，並完成制定中華民國憲法。儘管國共雙方嫌隙頗大，仍然在各方努力下於中華民國三十五年（1946年）1月10日至31日，召集國民黨8人、共產黨7人、民主同盟9人、青年黨5人、無黨派人士9人等38位代表在重慶召開政治協商會議，通過了政府改組案、和平建國綱領案、軍事問題案、國民大會案、協定五五憲草的修改原則12項等決議案，並組織憲草審議委員會。
制憲國大代表名額問題也是爭論焦點。中共和民盟均要求廢除1936年舊代表資格，但國民黨認為舊代表為合法產生，出於國府信譽和法律尊嚴不能隨便撤銷其資格。最後雙方折中，撤銷1936年代表中部分未經民眾選舉（即由政府直接聘請的特種選舉和國民黨中委當然代表）的代表資格，換以政黨代表，國民黨，共產黨等均有名額分配。
與會的西藏地方制憲代表政治協商會議後，國共兩黨相繼達成了政協憲草和整軍協定等重要檔案，此時國共關係達到了戰前的最佳時期。但因國共兩黨政治綱領完全不同，相互之間缺乏信任，故在1946年3月中旬國民黨六屆二中全會之後，國共關係急劇惡化。4月，國共兩黨隨著蘇聯軍隊撤出東北而展開了對東北的軍事爭奪。6月1日，國民政府應馬歇爾將軍的壓迫，下達了停戰令，但命令有效期剛過，國共兩黨繼續開始爭奪東北，並將戰火蔓延到了關內。10月，國共兩黨在山西，察哈爾地區的戰鬥日趨激烈，而江蘇北部的原新四軍駐地也成了主戰場之一。
此時，國共兩黨主要代表在重慶和南京的談判也趨於破裂。中共堅持要求在改組後的國民政府委員會40個委員名額中，與民盟合占14個名額，以便行使三分之一否決權。而國民黨只同意給13個名額。雙方圍繞13和14兩個數字爭吵將近半年之久，直到11月中旬仍未達成任何協定。因聯合政府問題久拖未決，致使整編軍隊協定遲遲無法執行，故軍事衝突愈演愈烈。
在這種情況下，國民黨懷疑中共在拖延時間，伺機叛亂，決定單方面召集國民大會。而中共則更堅信國民黨毫無談判誠意，拒絕參加國民大會。11月中旬，繼美國總統特使馬歇爾將軍調停國共衝突失敗後，第三方面調停也遭遇徹底失敗。
大會過程
會前風波
根據政協決議，制憲大會原定於5月5日（孫中山就任大總統紀念日）召開，但因為此時國共兩黨無法達成改組政府之協定，故中共和民盟拒絕提交名單，會議被迫延期。入夏之後，國共軍事衝突擴大，且就改組政府名額問題糾纏不讓，最終未能達成一致。在美國特使馬歇爾和第三方面反覆調停均告失敗，國共衝突愈來愈大的情況下，國府宣言為及早結束訓政起見，將定於11月12日（孫中山誕辰紀念日）召開國民大會。此舉立即受到中共堅決反對。第三方面因此分裂，民盟拒絕參加，而青年黨最終決定參加國民大會；民社黨毅然決定脫離民盟，單獨參加國民大會，但僅占用原在民盟內部分配給民社黨的40個名額，以盼民盟回心轉意參加國大。中共方面在後來表示：是否參加“偽國大”是該政黨是否站在人民一邊的試金石。
實際到會代表除了1936年民選代表及部分遴選產生的無黨派代表外，另有國民黨，青年黨，和民社黨的政黨代表。中共代表和民盟拒絕參會成為該國大的重大裂痕。
大會開幕
大會原定於11月12日開幕，但因等待青年黨和民社黨提交名單，延期三天。11月12日為孫中山冥壽，國府主席蔣中正率全體到會代表拜謁中山陵。11月15日，大會開幕當天，蔣中正又率全體代表到靈谷寺祭奠抗戰先烈，告慰他們的在天之靈。此後大會進入休會階段，等待民社黨提交名單。
11月20日，民社黨終於提交名單參加大會，此時除中共和民盟代表外總人數已達到3/4法定開會人數，故大會暫留兩黨席位，照常舉行。除了原本在中國大陸各地各界選出的代表外，還增加了來自中華民國三十四年（1945年）光復的台灣省的代表參與。從此大會開始了制憲工作。
制憲工作
1946年11月，全國各地代表雲集南京，開始制定中華民國的根本大法。會議的議程是三讀會模式，即一讀會由各代表對草案廣泛發表意見，交付審查，至審查報告提出討論為止；二讀會則根據一讀會提出的修正案逐條討論通過；三讀會則是文字更正與整理，並作出表決。
制憲國民大會討論憲草的藍本來自當年4月底根據政治協商會議成立的憲草審議委員會審議版本，即政協憲草。11月28日國民政府主席蔣中正將政協憲草以立法院之《中華民國憲法草案》名義提交大會審議。大會開始一讀會階段。
一讀會期間，因國民黨籍國大代表對政協憲草遠離孫中山五權憲法理論頗為不滿，在開始的一周審議後，將憲草重新修改回五五憲草的式樣。中國民社黨蔣勻田為維護政協憲草，宣稱民社黨將離席抗議。在這種情況下，國民黨總裁兼國大主席團成員蔣中正勸說與會的國民黨代表忍讓為國，尊重民主黨派的意見，將憲草恢復原樣。在這種情況下，國大召集緊急會議，代表重新審議憲草，一周后將其基本恢復至政協憲草原樣。隨後，一讀會對政協憲草提出大量修正案，但多因國民黨和民社黨領袖對本黨代表之勸告引導，大部分修正案均以違反政協決議為由否決，而維持政協原憲草。在一讀會一百五十一條修改案中，一百零四條遭到否決。
民社黨代表領班人蔣勻田認為，一審會後恢復的憲法草案98%來自政協憲草，這不僅得到了民社黨的讚許，並得到了蔣中正的認同。蔣中正明確表示希望該憲法為內閣制，他說“因為共產黨現在唯一的希望，就是希望我們在憲法中擴大總統和行政部門的許可權，然後他好在國際上宣傳我們的憲法是法西斯的憲法，藉此來打擊政府。各位同志切不可中他們的詭計！”。
一讀會在12月21日正式完成，同日大會進入二讀會逐條審議通過階段。此時憲法主體基本完成，具體細節問題爭議不斷。
12月24日二讀會完成，大會進入三讀會階段。憲草文字上僅有細小修改，隨之大會三讀通過了基於政協憲草藍本的中華民國憲法。制憲工作完成後，制憲大會同時制定了憲法實施之準備程式，定於明年1月1日公布，12月25日實施。大會主席吳敬恆親手將完成的憲法和實施準備程式交由蔣介石。國民政府歷時二十餘年的制憲工作終於宣告完成，國家開始步入憲政時期。
蔣中正接受大會主席吳稚暉提交的中華民國憲法制憲工作完成後，制憲國民大會結束運作解散。
大會波折
大會首先就出現了懸掛中國國民黨黨旗的風波。由於參加大會的有民社黨，青年黨等反對黨，他們入場發現會場上懸掛有國民黨黨旗，立即起立發言。民社黨代表蔣勻田認為今日大會乃全體國民大會，非一黨大會，如掛國民黨黨旗，也應掛民社黨，青年黨黨旗；建議只懸掛國旗。這個意見被採納，國民黨黨旗撤下，只保留青天白日滿地紅國旗。在此後的行憲國民大會及民國政府場所中，僅懸掛國旗成為慣例。
其次又發生了青民兩黨拒絕宣誓事件。依照國大組織法，國大代表應當宣誓，而誓詞中有三民主義等字樣，較適合國民黨國大代表。因此，青民兩黨認為孫中山先生思想很多並不適合他們兩黨，不能完全拘泥。青年黨領袖余家菊更是表示：“憲法草案所規定的信仰自由和思想自由，應當立刻實現。我們尊重國民黨朋友的信仰自由，同時也保持自己的思想自由。我們不參加補行宣誓的理由，就是這樣。”
評價與爭議
主要觀點
因中共未能參加國民大會，而大會又制定了基於政協憲草的憲法。這導致該會議具有較大的爭議性，各主要觀點如下：
關於制憲國大：國民黨觀點“制憲大業自民初至今已拖延35年，召集國大為還政於民，結束黨治之要著，且多數代表已經抵京，實不能再行拖延”；共產黨觀點“違背政協決議，不改組政府即召集國大，是偽國大”。“按照美國政府旨意行事的國民黨正忙於用一個分裂的國民大會和一部獨裁憲法打扮他們自己以便於使他們的戰爭和美國的援助合法化。
關於制定憲法：國民黨觀點“所通過之憲法，亦即根據共產黨與各黨派共同參加之政協之原則，及憲草審議會根據該項原則所製成之憲法草案，中共實無理由可以反對”；共產黨觀點“蔣記國大通過的獨裁憲法，其主要部分與政協原則相反，限制人權，總統獨裁，是法西斯憲法”。
關於國共內戰：國民黨觀點“政府竭盡誠意，希望派代表赴延安與中共商談”；共產黨觀點“蔣介石撕毀政協決議，進攻解放區”，“發動和平攻勢”，“嫁禍共產黨”。
個人觀點
1、馬歇爾：馬歇爾認為國共兩黨因為制憲國大破裂是因為兩黨之間的彼此互相懷疑和完全的互不信任。
2、周恩來（文革時期）：文革時期的周恩來認為，中共本來不希望參加多黨制的國大，他說
“我參加了舊政協開會以後，回到延安向毛主席匯報，劉少奇也在場，毛主席說的很清楚。毛主席說：這個和平，我們是拖延時間，便於我們積蓄力量，便於我們訓練軍隊。我們一方面要訓練軍隊，一方面要搞好生產，第三方面要加緊土改，準備戰爭，準備戰場。這個精神就把問題說穿了嘛。毛主席還指示，可以在政協會議上籤字，表面上說這個政協決定不錯。但是劉少奇對黨校報告講的那些東西（今後會印出來）完全是另一種說法。這是一個關鍵問題，我親自可以證明的。劉少奇那個報告我沒有聽到，現在從檔案堆里找出來了。你們聽到過嗎？後來劉少奇這個報告被高崗抓住了。”
3、蔣勻田：蔣勻田認為國民黨因為改組政府的一個名額之爭而與中共破裂實在是國民黨政治過敏；但是，若制憲國大通過了中共參與制定的政協憲草作為最終憲法，定能使中共回心轉意，願意接受這部憲法。蔣勻田甚至考慮為了讓以後的中共女領導人鄧穎超順利參加政府而同意國大代表宋美齡提出的在憲法中增加保障婦女代表名額一條，並獲得制憲大會通過。
4、梁漱溟：梁漱溟在1949年1月曾評價制憲國大後的國共內戰，認為“民國三十五年十一月中旬（制憲國大）以後，要打內戰的是中共，而非國民政府”。
5、張君勱：張君勱認為，國民黨始終認為政協憲草違背了孫中山五權憲法理論，故他本人在會前極其擔憂若中共不參加制憲國大，國民黨勢必將憲草返回到五五憲草。但國民黨最終尊重了政協憲草，在沒有中共制約的情況下通過了政協憲草，實在難以置信。
參考書目
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