詞語含義
國有企業辦社會職能是指由於歷史等原因，國企承辦了本應由社會化經營主體或公共機構承辦的各種社會服務職能。解決好國企辦社會職能問題對於提高企業效率、增強企業活力等意義重大。經過多輪改革，大部分國企辦社會問題已得到了很好解決，而在部分領域和部分企業仍存有較大規模的辦社會問題，但有關各方對其規模和性質存在不同看法。進一步推進國企分離辦社會改革需對此有一個全面的了解，並要正確認識該問題長期得不到根本解決的根源和難點，做到有的放矢、統籌安排。
規模與結構
國企辦社會職能主要包括職工住宅“三供一業”（供水、供電、供氣及物業）、離退休人員管理、承辦教育機構、醫療機構和消防市政等其他機構五個方面。根據各省市填報數據和課題組調研估算，中央企業目前有上述五類社會職能機構約8000多個，年度費用約八百億元；地方國有企業年度費用超過千億元。總體來看，國企辦社會問題有三個特徵：一是中西部和東北地區較東部地區嚴重，2013年廣東全省國企辦社會費用不到1億元，四川省約9.6億元，黑龍江僅龍煤集團一家就約3億元；二是資源型企業較其他企業嚴重，如四川煤炭集團每年負擔2.6億元，占全部省屬國企的近一半；三是大企業較中小企業嚴重，央企辦社會負擔約占全部國企的一半，地方又以省屬企業為主。
從五個方面的結構來看，當前國企辦社會職能的負擔以“三供一業”為主，核心是社會移交改造費用巨大；離退休人員管理對資源型老國企負擔較重；承辦醫療、教育、消防和市政等公共機構的總體負擔不重。
一、“三供一業”負擔較重，核心是社會移交改造費用巨大。東部地區“三供一業”負擔較少，如廣東省屬國有企業僅有2戶仍有“三供一業”。東北和中西部地區相對突出，如四川省屬國有企業仍有7戶承擔“三供一業”， 2013年現金負擔1.7億元黑龍江龍煤集團“三供一業”職工人數近8000人，年現金負擔7000多萬元。“三供一業” 問題的核心是社會移交所需改造費用巨大，如四川省屬國企“三供一業”改造移交費用需14億元，黑龍江龍煤集團移交費用高達43億元，是每年現金補貼的數倍甚至數十倍。從全國來看，這筆費用就可能會達到上萬億元。
二、資源型老國企離退休人員管理負擔較重。國企離退休人員養老金髮放等基本實現了社會化，但很多企業仍設有離退休人員管理機構，承擔日常或節假日活動、統籌外費用發放等工作。一些資源型老國企的離退休人員管理負擔較重，如黑龍江龍煤集團有23萬多離退休職工，管理人員多達3300多人，每年費用高達1.8億元。東部地區國企離退休人員大部分實現了社會化管理，企業負擔較小，如廣東省屬國企合計僅有300多人管理近4萬離退休人員，每年費用不到3000萬元。
三、國企承辦醫療和教育機構總體負擔不重，有的甚至還能盈利。部分國企還有職工醫院、衛生院所等醫療機構，有的規模較大，能獨立面向社會運營，有的規模小，需主辦企業補貼，但總體費用相對較小，如廣東只有3戶省屬企業辦有6家醫療機構，其中2家盈利。部分國企設有中專、技校、幼稚園等非義務教育機構，規模不大費用較小，有的還盈利，如廣東省屬國企僅有12所幼稚園、職業培訓學校等，其中7所盈虧平衡或盈利；四川省僅有3戶省屬企業有教育機構，其中1戶盈利。
四、僅有少量企業仍承擔消防、市政、社區服務等職能。課題組調研發現，過去國企設立的消防、市政、社區等公共機構基本都已剝離，僅有少量邊遠地區企業仍承擔這些職能，總體費用也不高，如廣東省屬國企只有1戶設有6個公共機構，2013年現金補貼約320萬元；四川有5戶省屬企業設有15個公共機構，現金補貼3600多萬元。
正確認知
正確認識國有企業辦社會職能問題
——兩大原因導致國企辦社會問題長期無法得到根本解決
一是區域內社會服務供給不足，市場化程度不高。從過去的經驗來看，國企分離辦社會大致可以分為三種情形：一是所在地區經濟較發達，市政服務水平較高，國企無論效益好壞，社會職能都容易剝離，實踐中也確實得到了很好解決，如東部地區，大部分國企的“三供一業”都交給了市場化的專業公司；二是企業效益較好，移交資金充裕，但所在地區缺乏專業的承接主體，職工反對交給低水平的社會機構，“三供一業”、離退休人員管理、醫療教育機構等仍保留在企業內；三是企業效益差，移交資金缺乏，地區經濟又落後，沒有相應的專業化社會機構，尤其是一些邊遠地區，缺乏基本的社會保障能力，根本不具備分離條件。可見，國企能否分離辦社會職能與地區經濟發達程度高度相關。對於所在地區經濟發展較好的企業，可以通過外包、出售、改制等方式交給專業機構，提高內部服務的市場化程度。對於所在地區經濟相對落後的企業，不可強行推進移交或剝離，可以與地區城鎮化建設同步規劃解決。
二是很多國企把辦社會當作職工福利，主觀上不願意分離。國企通過主辦“三供一業”對職工進行隱性補貼，通過內設醫療和教育機構方便職工就醫、子女上學，通過對離退休人員加強服務提高職工歸屬感和凝聚力，這些本質上都屬於職工福利。在效益好的時候，企業可以自行消化上述成本，可以承擔內部提供的低效損失。一旦企業效益不好，“福利定勢”又使得職工不願意分離辦社會、不願意取消隱性補貼。企業從資產保有和職工穩定等因素考慮，主觀上也不願意分離。這樣就使得企業辦社會問題成為企業長期包袱。對於這一原因，需要通過完善職工薪酬福利體系、規範企業成本費用等手段，倒逼企業分離辦社會職能。
——進一步分離國有企業辦社會職能存在三個難點
一、底子難摸清，實際費用難掌握。國務院國資委已開展三次全國性的摸底調查，但一直都無法獲得準確數據。一是各地填報數據可比性差，難以直接加總。雖已明晰了五類企業辦社會職能機構，但各地的情況千差萬別，很難以一個口徑準確界定成本負擔範圍和移交費用標準，各地對企業辦社會的範圍、標準等的理解也不一致；二是地方和企業的不合理預期會誇大費用規模。自上而下的摸底調查會給地方和企業形成不合理的預期，即上報的負擔越大，未來獲得的補助會越多，由此會擴大企業辦社會範疇，誇大費用支出規模；三是實際所需費用彈性很大。如“三供一業”移交，地方一般要求“先改造後移交”，改造標準、移交費用等都是多方談判的結果，彈性非常大。
二、分離費用的承擔主體難確定。分離國企辦社會職能的一個關鍵問題是所需資金從哪裡來，誰該是費用承擔的主體。事實上，出於生產經營和職工福利的考慮，民營企業也會主辦一些社會職能，如建設職工用房、開辦幼稚園等。國企作為一個自主經營、自負盈虧的市場主體，無論從成本還是效率考慮，都應該是分離辦社會的費用承擔主體，如哈電集團“三供一業”移交後，每年可為企業節省5600多萬元。但實踐中，問題要複雜得多。一是經過多輪改革後，分離辦社會問題主要集中在煤礦、鋼鐵等大型工礦企業，這些企業普遍經營困難，無力承擔巨大的移交費用；二是企業辦社會的形成多有歷史原因，而為地區內居民提供社會公共服務又是地方政府的重要職責，因此各級政府也有義務承擔相關的移交改造費用；三是基於搞活國企、盤活國資，讓國企成為真正的市場主體考慮，出資人也應主動化解國企辦社會問題。顯然，分離辦社會的費用需要企業和政府共同來承擔，但如何分攤、以誰為主是個難題，既要調動企業的積極性，又不能完全由政府來兜底。
三、地方承接有難度。按照前述分析，當前國企辦社會問題嚴重的主要分布在經濟相對落後、財政實力較弱的地區，這些地方一般沒有能力承接國企分離的辦社會職能。一是沒有足夠的財力分攤移交費用；二是缺乏有能力的專業化社會服務機構。即使企業有資金、有意願，也會因地方沒能力、職工反對等原因而難以移交。如離退休人員管理問題，以四川省為例，全省現有國企辦離退休人員管理機構約254個，從業人員約1.2萬人，地方很難按現有的國企承辦標準接收相關人員和職能。
推進政策
進一步推進國企分離辦社會職能的政策建議
——分類解決國企辦社會職能
國企辦社會職能可以劃分為政府事務、社會公益和職工生活服務等三類。對政府事務類職能，如普通中國小教育、公檢法、消防、離退休人員社保統籌管理等職能，要按已有法規徹底落實分離；對社會公益類職能，如醫院、大中專院校及職業教育、公共運輸、道路建設及維護、居民區“三供一業”、社區環衛等市政建設等職能，要明確各項社會服務的本地標準，並視地區發展和企業條件確定是否分離對職工生活服務類職能，如幼稚園、託兒所、浴室、食堂、物業公司等，由企業自主決定是否保留或分離，國資管理部門要監督其加強成本考核。
——對“三供一業”等具有產業性質的辦社會職能，要堅持市場化方向，“一企一策”分類解決
“三供一業”是當前國企辦社會職能的重頭。國務院國資委近幾年已在黑龍江、重慶兩地開展了分離試點，很多做法和經驗值得總結推廣。總體上是要堅持市場化方向，以企業為主體，“一企一策”分類解決。
一是堅持市場化方向，多渠道分離。解決國企辦社會問題不能“一刀切”，更不能搞“運動”，要結合地方發展情況、企業自身條件和企業意願，確定是否需要分離。分離辦法要多元化，可以行政式移交，也可以產業化運作。選擇移交的，費用標準需通過談判、第三方評估等方式確定，做到公開透明。要積極鼓勵引入外部投資者參與解決，通過外包、出售、合營、混改等方式搞活搞好。
二是以企業為主體，“一企一策”分類解決。國企辦社會問題成因複雜，很大部分是企業對職工的福利，不能全部由政府兜底解決，要以企業為主體，“一企一策”分類解決。對於企業經濟效益好、自身不願分離的，要監督其加強成本考核，提高經營效率；對於企業願意移交而地方又有能力承接的，要處理好各方利益，確保移交工作穩定；對於企業願意移交而地方沒能力承接的，不要急於求成，要創造條件，結合地方規劃、城鎮化建設同步推進。
——建立分離資金多方分攤機制，積極探索市場化的資金籌集渠道
“三供一業”等移交費用巨大，資金來源是問題解決的關鍵。國務院國資委在“三供一業”分離試點中採取了“中央和企業總部出大頭、地方企業和地方政府出小頭”的做法，有效調動了地方和企業的積極性。未來還需積極探索更多市場化的資金籌集渠道。一是與其它經營性資產捆綁進行移交分離，如重慶商社集團計畫將部分物業與離退休人員捆綁移交給渝富集團，解決了離退休人員管理的資金來源問題；二是企業自主進行產業化經營。部分企業的辦社會職能產業基礎好、社會信譽高，如職業教育、供水供熱等，有條件通過自主經營籌集改造費用，核心是要取消各種交叉補貼，加強內部管理，提高經營效率；三是引入外部投資者。“三供一業”等辦社會職能對部分國企來說可能是包袱，但對很多專業企業來說卻是好的資產、好的業務，都有意願進入。
——暫不具備分離條件的地區，要統籌安排、分步推進
對於一些暫無能力承接“三供一業”的地區，如邊遠礦區、老工業地區等，中央和地方要積極創造條件，將分離國企辦社會職能與舊城改造、城鎮化建設等事項結合起來，統籌安排、分步推進。一是充分利用舊城改造、國企棚戶區改造等政策，統籌安排支持國企分離辦社會職能的資金；二是與地區城鎮化建設同步解決。財政在安排區域城鎮化建設資金時，要按規劃安排國企職工住宅區“三供一業”的設施改造費用。
