養老保險統籌

據報導，截至2007年底，我國共有13個省縣市自治區名義上實行養老保險省級統籌，10個左右的省區以地市級統籌為主，其餘的省區仍然以縣級統籌為主。可見，中國養老保險的統籌層次很低，養老保險被分割為2000多個統籌區。
所謂統籌，就是在一定的範圍內，統一籌劃養老保險基金的征繳、管理和使用。每個統籌區各自負責本區域養老保險基金的平衡，結餘主要歸本統籌區支配和使用，缺口一般都需要本級政府和本級財政填補。
如果參保人員要在不同統籌區之間轉移養老保險關係，就有可能影響到這兩個統籌區養老保險基金的征繳和使用，因此，大多數統籌區都不支持養老保險關係的“無障礙”轉移，而是要附加一些條件，減少可能的損失，例如，要求參保人員在轉入地累積繳納5~10年保費，才能在退休之後享受轉入地的養老待遇。
對於流動比較頻繁的勞動者——特別是農民工——來說，這樣的條件很難滿足，因此，很多人寧可退保。這些人現在都還比較年輕，隨著他們年齡增長，因為養老保險關係不能順利轉移而造成的保障不足就會成為日益突出的問題。在經濟較為發達、勞動力流動較為頻繁的發達地區，除三個直轄市和福建省實行省級統籌之外，其餘都以縣級統籌為主。這種狀況使得問題變得更為普遍和重要。
如何實現養老保險關係在不同統籌區之間的順利轉移？很多地區採取措施減少養老保險關係轉移接續中的障礙。還有專家建議，在不改變統籌層次的前提下，通過改進保費征繳和待遇發放的方式，使養老保險關係能夠順利轉移。但這些方法都不能真正解決問題。
社會統籌不能削弱
我國目前的養老保險模式是社會統籌與個人賬戶結合，社會統籌部分實行現收現付制，個人賬戶部分實行基金積累制。參保人員和企業為社會統籌部分繳納的保費，並不用於為個人進行積累，而是主要用於為已經退休的老年人發放養老金；同樣，參保人員退休之後所領取的社會統籌部分的養老金，不是來源於自己以前繳納的保費，而是來源於在職年輕人所繳納的保費。
也就是說，個人賬戶部分的資金屬於參保人員個人所有，而社會統籌部分的資金屬於統籌區的所有參保人員。因此，在養老保險關係跨統籌區轉移時，個人賬戶部分的資金可以順利轉移或者一次性取出，而社會統籌部分則不能轉移。
於是有人提出，取消現收現付制的社會統籌部分，特別是對於流動非常頻繁的農民工，可以將其所有的養老保險權益全部體現在個人賬戶上，那他們隨時可以將自己的這部分權益取出或轉移。的確，如果取消養老保險的社會統籌，養老保險關係的跨統籌區順利轉移立即就可以實現，但是，這不會是解決問題的好辦法，因為這會降低社會保障的可靠性。
現收現付制的優點在於，將退休人員的養老金待遇與當前的平均工資掛鈎，經常進行調整，使之能夠適應當前的生活所需，為退休人員提供有力的保障。而基金積累制的養老保險，則因未來通貨膨脹、投資收益等風險，不如現收現付制那樣穩定。而穩定是社會保障的主要目的之一，因此，在一個完善的養老保險體系里，不能沒有現收現付制的社會統籌部分。
個人賬戶部分體現差異，社會統籌部分體現平均；社會統籌部分針對現實需要，個人賬戶部分針對歷史積累。只有這兩部分結合起來，養老保險才能完整。在發達市場經濟國家，體現歷史積累和差異的那部分養老保險一般不是由政府部門負責，而是以企業年金等形式由非政府機構管理。但無論在歐洲還是在美國，現收現付制的統籌部分都是養老保險的重要組成部分，是政府必須承擔的責任。布希在他的第二個任期開始之時，就試圖對美國的養老制度進行一些改革，讓美國人將一部分原本繳納給社會保障信託基金的錢，轉移到個人賬戶中，也就是說，減少政府負責的社會統籌部分在養老保險中的比例，但到他將要離任，這項改革也沒能實現。
歐美的經驗告訴我們，基金積累制的個人賬戶部分可以更為靈活，但現收現付制的社會統籌部分卻不能輕易削弱，更不能取消。將農民工的養老保險權益完全體現在個人賬戶上，是一種區別對待，會使農民工的社會保障變得不完全，不但不是一種改善，而且可能是退步，這不能作為普遍的政策。
東部地區的代價
那么，能不能使社會統籌部分像個人賬戶部分那樣可以進行累積和計算呢？有人提出了社會統籌部分的“分段計算”模式。例如，參保人員在A統籌區繳費8年，在B統籌區繳費15年……在D統籌區繳費3年，那么，當他在D退休之後，A應該按照8年的標準發給他基礎養老金……D應該按照3年的標準發給他基礎養老金，各統籌區都將養老金匯到他退休後的居住地。
這是歐盟應對勞動者在不同國家之間流動所採取的養老保險模式。如果勞動者的流動不夠普遍和頻繁，這種模式應該是足夠應付的。但如果是幾百萬、幾千萬，甚至上億人的流動，這種模式是否還能正常運行呢？
以深圳為例，2007年末，深圳常住人口861.55萬，其中非戶籍人口649.17萬。假定其中500萬人在深圳工作並繳納養老保險費的時間平均為5年，而且退休之後不在深圳居住，按照“分段計算”模式，平均而言，深圳應該在他們退休之後按5年的標準給他們發放養老金。深圳目前的撫養比很低，養老負擔非常輕，但30多年之後，外來務工人員陸續在外地退休，深圳將承受很重的支付壓力。
相應地，現在人口流出、將來人口回流的一些中西部地區，養老負擔則變輕。也就是說，“分段計算”模式將令養老保險責任從一種失衡走向另一種失衡，現在東部地區城市養老負擔很輕，將來則可能不堪重負。
這是東部地區必須承擔的代價，如果它們現在就開始進行積累和儲備，將來可能能夠承受這份沉重的養老責任。但它們現在顯然沒有進行這樣的準備。以深圳為例，其養老保險的社會統籌部分的費率最低時只有2%，2006年才提高到10%，2007年再提高到12%，相比很多城市的20%，這仍然是非常低的費率。深圳統籌基金的結餘並不多，甚至一度出現過赤字。這是由社會統籌基金的現收現付制特點決定的：現在只管眼前的養老責任，將來的養老責任到時再想辦法。
如果實行“分段計算”模式，未來東部地區城市的養老基金將會入不敷出，必須靠財政補貼。因此，“分段計算”模式看上去合理，但潛伏著危機。而且，從政策執行的角度講，這種模式將遭到東部地區城市的抵制，推行難度非常大。
目標是全國統籌
養老保險責任的失衡會造成不同地區企業的負擔不同，不利於公平競爭。解決失衡，需要提高統籌層次，使參保人員的工作地和居住地處於同一個統籌區。那樣，養老保險關係轉移的問題也將迎刃而解。
前幾年，已經有地區試圖從更高的層次解決不同統籌區之間的養老保險關係順利轉移問題。例如，江蘇省在2005年12月出台了《江蘇省企業基本養老保險關係轉移接續辦法》。在該檔案中，有“對因關係轉移造成基本養老保險負擔明顯加重的地區，省適當予以調劑補助”的條款。這說明，即使是從行政措施的角度理順養老保險關係轉移的問題，“調劑補助”也是必要的。而“調劑補助”的結果必然是走向統籌，統一安排養老保險基金的征繳和使用，否則，“調劑補助”要么不能落實——轉入地根本拿不到補助，要么是個無底洞——各地區減少本地區養老保險基金的征繳，通過補助獲得平衡。
人力資源和社會保障部已經多次指出，力爭用兩年時間在全國基本實現省級統籌，說明提高養老保險統籌層次的迫切性已經得到了重視。人力資源和社會保障部的三定方案公布後，新聞發言人尹成基表示，今年下半年，主管部門將制定出台農民工養老保險辦法和養老保險關係轉移接續辦法。
其實早在1998年，國務院就發布了《關於實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》。鐵道、煤炭、電力、銀行等行業統籌移交地方管理的工作進行得比較順利，但省級統籌的推行卻不得力，以致在10年之後的今天，多數省區仍然沒有實現省級統籌，全國仍然存在2000多個統籌區。
那么，現在提高統籌層次，是不是依然難以突破？應該說，現在已經具備了提高統籌層次的可能性，與前一個階段比，這幾年形成了兩個明顯的有利條件。
一是中央財政財力增長，而且各地紛紛建立調劑金制度，對下一級養老保險基金的補貼越來越多。2007年，各級財政對基本養老保險基金的補貼達1157億元，占全年基金總支出5965億元的19.4%，其中中央財政補貼是大頭。這就是說，上級財政和社保部門有財力將養老保險基金統籌起來。即使過渡期出現較大的虧空也能承受。
更為重要的是，基本養老金的計發辦法已經比較完善。2005年12月，國務院對基本養老金的計發方法進行了重大改革，由社會統籌基金支付的基礎養老金，從原來按照當地上年度平均工資的固定比例，改為與繳費年限和繳費工資掛鈎。這種計發方法使參保人員的利益得到合理體現，能夠提高他們繳費的積極性，在擴大覆蓋面和提高征繳率方面，對地方政府行政力量的依靠會降低。這些都有利於養老保險統籌層次的提高。
現在的人員流動，有相當一部分是跨省的，省級統籌不能完全適應形勢。而全國統籌與省級統籌相比，難度並不會大太多，理應成為政策的目標。（歐陽覓劍 游克湘）