有關概念
社會保險是指國家通過立法強制手段對國民收入進行分配和再分配形成專門的基金對勞動者因生育、年老、患病、傷殘、失業、死亡等原因暫時或永久喪失勞動能力不能勞動或暫時中斷勞動而失去生活來源時，在物質上給予社會性幫助的一種社會保障制度。
養老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。所謂養老保險（或養老保險制度）是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位後的基本生活而建立的一種社會保險制度。這一概念主要包含以下三層含義：（1） 養老保險是在法定範圍內的老年人完全或基本退出社會勞動生活後才自動發生作用的。這裡所說的"完全"，是以勞動者與生產資料的脫離為特徵的；所謂"基本"，指的是參加生產活動已不成為主要社會生活內容。需強調說明的是，法定的年齡界限（各國有不同的標準）才是切實可行的衡量標準。（2） 養老保險的目的是為保障老年人的基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來源。（3） 養老保險是以社會保險為手段來達到保障的目的。養老保險是世界各國較普遍實行的一種社會保障制度。一般具有以下幾個特點：①由國家立法，強制實行，企業單位和個人都必須參加，符合養老條件的人，可向社會保險部門領取養老金；②養老保險費用來源，一般由國家、單位和個人三方或單位和個人雙方共同負擔，並實現廣泛的社會互濟；③養老保險具有社會性，影響很大，享受人多且時間較長，費用支出龐大，因此，必須設定專門機構，實行現代化、專業化、社會化的統一規劃和管理。
養老保險的組成部分：我國的養老保險由三個部分（或層次）組成。第一部分是基本養老保險，第二部分是企業補充養老保險，第三部分是個人儲蓄性養老保險。
基本養老保險是指由國家立法強制實施的，覆蓋範圍內的所有用人單位和勞動者都具有按統一政策規定履行繳納養老保險費的義務，參加基本養老保險的勞動者退休後都能享受相應的保險待遇的一種養老保險制度。
企業補充養老保險是指由企業根據自身經濟實力，在國家規定的實施政策和實施條件下為本企業職工所建立的一種輔助性的養老保險。它居於多層次的養老保險體系中的第二層次，由國家巨觀指導、企業內部決策執行。企業補充養老保險與基本養老保險既有區別又有聯繫。其區別主要體現在兩種養老保險的層次和功能上的不同，其聯繫主要體現在兩種養老保險的政策和水平相互聯繫、密不可分。企業補充養老保險由勞動保障部門管理，單位實行補充養老保險，應選擇經勞動保障行政部門認定的機構經辦。企業補充養老保險的資金籌集方式有現收現付制、部分積累制和完全積累制三種。企業補充養老保險費可由企業完全承擔，或由企業和員工雙方共同承擔，承擔比例由勞資雙方協定確定。企業內部一般都設有由勞、資雙方組成的董事會，負責企業補充養老保險事宜。
職工個人儲蓄性養老保險是我國多層次養老保險體系的一個組成部分，是由職工自願參加、自願選擇經辦機構的一種補充保險形式。由社會保險機構經辦的職工個人儲蓄性養老保險，由社會保險主管部門制定具體辦法，職工個人根據自己的工資收入情況，按規定繳納個人儲蓄性養老保險費，記入當地社會保險機構在有關銀行開設的養老保險個人帳戶，並應按不低於或高於同期城鄉居民儲蓄存款利率計息，以提倡和鼓勵職工個人參加儲蓄性養老保險，所得利息記入個人帳戶，本息一併歸職工個人所有。職工達到法定退休年齡經批准退休後，憑個人帳戶將儲蓄性養老保險金一次總付或分次支付給本人。職工跨地區流動，個人帳戶的儲蓄性養老保險金應隨之轉移。職工未到退休年齡而死亡，記入個人帳戶的儲蓄性養老保險金應由其指定人或法定繼承人繼承。實行職工個人儲蓄性養老保險的目的，在於擴大養老保險經費來源，多渠道籌集養老保險基金，減輕國家和企業的負擔；有利於消除長期形成的保險費用完全由國家"包下來"的觀念，增強職工的自我保障意識和參與社會保險的主動性；同時也能夠促進對社會保險工作實行廣泛的民眾監督。個人儲蓄性養老保險可以實行與企業補充養老保險掛鈎的辦法，以促進和提高職工參與的積極性。
職工退休費用社會統籌是職工養老保險制度的一個重要內容，指由社會保險管理機構在一定範圍內統一徵集、統一管理、統一調劑退休費用的制度。具體辦法為，改變企業各自負擔本企業退休費的辦法，改由社會保險機構或稅務機關按照一定的計算基數與提取比例向企業和職工統一徵收退休費用，形成由社會統一管理的退休基金，企業職工的退休費用由社會保險機構直接發放，或委託銀行、郵局代發以及委託企業發放，以達到均衡和減輕企業的退休費用負擔，為企業的平等競爭創造條件。隨著社會化程度的提高，退休費用不僅在市、縣範圍內的企業之間進行調劑，而且在地區之間進行調劑，逐步由市、縣統籌過渡到省級統籌。
失業保險是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的制度。它是社會保障體系的重要組成部分， 是社會保險的主要項目之一。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫安置和國有企業下崗職工基本生活保障和再就業等方面，其中社會保險包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險五個項目。失業保險具有如下幾個主 要特點：一是普遍性。它主要是為了保障有工資收入的勞動者失業後的基本生活而建立的，其覆蓋範圍包括勞動力隊伍中的大部分成員。因此，在確定適用範圍時，參保單位應不分部門和行業，不分所有制性質，其職工應不分用工形式，不分家居城鎮、農村，解除或終止勞動關係後，只要本人符合條件，都有享受失業保險待遇的權利。分析我國失業保險適用範圍的變化情況，呈逐步擴大的趨勢，從國營企業的四種人到國有企業的七類九種人和企業化管理的事業單位職工，再到《失業保險條例》規定的城鎮所有企業事業單位及其職工，充分體現了普遍性原則。二是強制性。它是通過國家制定法律、法規來強制實施的。按照規定，在失業保險制度覆蓋範圍內的單位及其職工必須參加失業保險並履行繳費義務。根據有關規定，不履行繳費義務的單位和個人都應當承擔相應的法律責任。三是互濟性。失業保險基金主要來源於社會籌集，由單位、個人和國家三方共同負擔，繳費比例、繳費方式相對穩定，籌集的失業保險費，不分來源渠道，不分繳費單位的性質，全部併入失業保險基金，在統籌地區內統一調度使用以發揮互濟功能。
失業人員是指在勞動年齡內有勞動能力，目前無工作，並以某種方式正在尋找工作的人員。包括就業 轉失業的人員和新生勞動力中未實現就業的人員。《失業保險條例》所指失業人員只限定為就業轉失業的人員。根據有關規定，我國目前的法定勞動年齡是16-60歲，體育、文藝和特種工藝單位按照國家規定履行審批程式後可以招用未滿16周歲的未成年人。對企業中男年滿60周歲、女年滿50周歲的職工和機關事業單位中男年滿60周歲、女年滿55周歲的職工實行退休制度，對從事有毒、有害工作和符合條件的患病、因工致殘職工可以降低退休年齡。按照上述規定，在法定勞動年齡內的人員都可以尋求職業，從事社會生產經營等活動，並取得合法收入。所謂有勞動能力，是指失業人員具有從事正常社會勞動的行為能力。在法定勞動年齡內的人員，若不具備相應的勞動能力，也不能視為失業人員，如精神病人、完全傷殘不能從事任何社會性勞動的人員等。目前無工作並以某種方式尋找工作，是指失業人員有工作要求，但受客觀因素的制約尚未實現就業。對那些目前雖無工作，但沒有工作要求的人不能視為失業人員。這部分人自願放棄就業權利，已經退出了勞動力的隊伍，不屬於勞動力，也就不存在失業問題。
失業保險基金的構成：
《失業保險條例》規定：失業保險基金由下列各項構成：（一）城鎮企業事業單位、城鎮企業事業單位職工繳納的失業保險費；（二）失業保險基金的利息；（三）財政補貼；（四）依法納入失業保險基金的其他資金。
失業保險基金是社會保險基金中的一種專項基金。其特點：一是強制性。即：國家以法律規定的形式，向規定範圍內的用人單位、個人征繳社會保險費。繳費義務人必須履行繳費義務，否則構成違法行為，承擔相應的法律責任。也就是說，哪些單位、哪些人員要繳費，如何繳費都是由國家規定的，單位或個人沒有選擇的自由。二是無償性。即：國家徵收社會保險費後， 不需要償還， 也不需要向繳費義務人支付任何代價。三是固定性。即：國家根據社會保險事業的需要，事先規定社會保險費的繳費對象、繳費基數和繳費比例。在徵收時，不因繳費義務人的具體情況而隨意調整。固定性還體現在社會保險基金的使用上，實行專款專用。
建立失業保險基金是失業保險制度的重要內容。其他國家一般採取五種方式籌集失業保險所需資金：一是由僱主和雇員雙方負擔；二是由僱主和國家雙方負擔；三是由雇員和國家雙方負擔； 四是由國家、雇員和僱主三方負擔；五是全部由僱主負擔。全部由僱主負擔失業保險所需資金的國家，主要採取徵收保險稅的辦法，目前只有個別國家採用。各國主要採取的是征繳費用、建立基金的方式。 我國失業保險制度建立以來，一直實行基金制，在基金來源上採取用人單位繳費和財政補貼的方式。實踐證明，基金制與我國經濟發展水平是相適應的，可以為失業保險提供穩定的資金來源。但由於只限於用人單位繳費，職工個人不繳費，造成收繳數額有限，基金承受能力弱。若大幅度提高征繳比例，勢必增加用人單位負擔。在目前國家財力尚不充足和一些企業經營狀況較為困難的情況下，適當提高用人單位繳費比例，並實行個人繳費較為可行， 也有利於增強職工個人的保險意識。
生育保險是指婦女勞動者因為妊娠、分娩而不能工作，工資收入暫時中斷，從國家和社會獲得現金幫助和醫療保健的一種社會保障制度。
生育保險的主要作用： 一是，實行生育保險是對婦女生育價值的認可。婦女生育是社會發展的需要，她們為家庭傳宗接代的同時，也為社會勞動力再生產付出了努力，應當得到社會的補償。因此對婦女生育權益的保護，被大多數國家接受和給予政策上支持。目前世界上有135個國家通過立法保護婦女的生育的合法權益。 二是，實行生育保險是對女職工基本生活的保障。女職工在生育期間離開工作崗位，不能正常工作。國家通過制定相關政策保障她們離開工作崗位期間享受有關待遇。其中包括生育津貼、醫療服務以及孕期不能堅持正常工作時，給予的特殊保護政策。在生活保障和健康保障兩方面為孕婦的順利分娩創造了有利條件。 三是，實行生育保險是提高人口素質的需要。婦女生育體力消耗大，需要充分休息和補充營養。生育保險為她們提供了基本工資，使她們的生活水平沒有因為離開工作崗位而降低，同時為她們提供醫療服務項目，包括產期檢查，圍產期保健指導等，為胎兒的正常生長進行監測。對於在妊娠期間患病或接觸有毒有害物質的婦女，做必要的檢查。如發現畸形兒，可以及早中止妊娠。對於在孕期出現異常現象的婦女，進行重點保護和治療。以達到保護胎兒正常生長，提高人口質量的作用。
生育保險主要待遇：
（一）產假。是指國家法律、法規規定，給予職工在生育過程中休息的期限。具體解釋為女職工在分娩前和分娩後的一定時間內所享有的假期。產假主要作用是使女職工在生育時期得到適當的休息，使其逐步恢復體力，並使嬰兒得以受到母親的精心照顧和哺育。 我國在80年代以前，把懷孕、生育和產後照料嬰兒的假期規定為56天。1988年公布《女職工勞動保護規定》後，對原規定作了很大的修改。現法定正常產產假為90天 ，其中產前假期為15天，產後假期為75天。難產的，增加產假15天。若系多胞胎生育，每多生育一個嬰兒增加產假15天。流產產假以4個月劃界，其中不滿4個月流產的，根據醫務部門的證明給予15－30天的產假；滿4個月以上流產的，產假為42天。很多地區還採取了對晚婚、晚育的職工給予獎勵政策，假期延長到180天。
（二）生育津貼。國家法律、法規規定對職業婦女因生育而離開工作崗位期間，給予的生活費用。有的國家又叫生育現金補助。 我國生育津貼的支付方式和支付標準分兩種情況： 一是，在實行生育保險社會統籌的地區，支付標準按本企業上年度職工月平均工資的標準支付，期限不少於90天； 二是，在沒有開展生育保險社會統籌的地區，生育津貼由本企業或單位支付，標準為女職工生育之前的基本工資和物價補貼，期限一般為90天。 部分地區對晚婚、晚育的職業婦女實行適當延長生育津貼支付期限的鼓勵政策。還有的地區對參加生育保險的企業中男職工的配偶，給予一次性津貼補助。
（三）醫療服務。生育醫療服務是由醫院、開業醫生或合格的助產士向職業婦女和男工之妻提供的妊娠、分娩和產後的醫療照顧以及必須的住院治療。生育醫療服務是生育保險待遇之一。各國的生育保險提供給懷孕婦女的醫療服務的項目不同，一般是根據本國的經濟實力和社會保險基金的承受能力，制定相應的服務範圍。大多數國家為女職工提供從懷孕到產後的醫療保健及治療。我國生育保險醫療服務項目主要包括檢查、接生、手術、住院、藥品、計畫生育手術費用等。
《勞動法》對生育保險的規定:
《勞動法》以保護勞動者為宗旨。《勞動法》的頒布實施，體現了黨和國家對廣大勞動者切身利益的高度重視和深切關懷，顯示了我國社會主義制度的優越性。《勞動法》中除規定了女職工與男職工享有同樣的權利和義務之外，還對女職工的特殊勞動保護和開展生育保險方面作了明確規定。其中第七十條指出：“國家發展社會保險事業，建立社會保險制度，設立社會保險基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業、生育等情況下獲得幫助和補償”，其中第七十三條規定：“勞動者在下列情形下，依法享受社會保險待遇：（1）退休；（2）患病、負傷；（3）因工致殘或者職業病；（4）失業；（5）生育”。《勞動法》對生育保險的上述規定，說明生育保險和養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險一樣，是國家發展社會保險事業，建立社會保險制度一個組成部分，從而為在全國範圍內開展生育保險制度改革工作，逐步實行生育保險社會統籌提供了法律依據。
生育保險費率的確定：《企業職工生育保險試行辦法》規定，生育保險費的提取比例由當地人民政府根據計畫內生育人數生育津貼、生育醫療費用確定，並可根據費用支出情況適時調整，但最高不得超過工資總額的1%。
實行社會統籌的地區領取生育保險費的方法：女職工生育或流產後，由本人或所在企業持當地計畫生育部門簽發的計畫生育證明、嬰兒出生證、死亡或流產證明，到當地社會保險經辦機構辦理手續，領取生育津貼和報銷醫療費。
工傷保險是社會保險制度中的重要組成部分。是指國家和社會為在生產、工作中遭受事故傷害和患職業性疾病的勞動及親屬提供醫療救治、生活保障、經濟補償、醫療和職業康復等物質幫助的一種社會保障制度。
面臨困境
限制流動
根據現有規定,繳費年限(含視同繳費年限)累計滿15年的人員才有資格享受基礎養老金。根據此項規定，在勞動者跨統籌地區流動中通常會出現以下三種情況:第一，勞動者曾在兩個及兩個以上地區工作且參加養老保險繳費均超過15年的,可以領取兩份及兩份以上基礎養老金;第二，勞動者曾在兩個及兩個以上地區工作且參加養老保險,至少在一個統籌地區繳費超過15年,而在另一個統籌地區繳費不足15年,只能領取一份基礎養老金,在繳費年限少於15年的地區，其基礎養老金權益被剝奪;第三，勞動者曾在兩個及兩個以上地區工作且參加養老保險,但每個統籌地區繳費都不足15年的,則不能在任何一地領取基礎養老金。除第一種情況之外,其餘兩種情況對投保人都顯失公平,相當於勞動者應享受的部分或全部基礎養老金權益被剝奪，嚴重阻礙了職工的跨統籌地區流動。若規定只需總繳費年限累計滿15年便可以領取基礎養老金且由退休地發放,則對勞動者退休地不公平,因為部分年份勞動者並沒有繳納基礎養老金給退休地。如果這樣,則統籌地區將會為了降低養老保險負擔而限制勞動者流入。
效率低下
為了確保企業離退休人員基本養老金的按時足額發放和國有企業下崗職工基本生活費的發放，中央政府正逐年加大對企業養老保險的轉移支付力度。以2006年為例，全國基本養老保險征繳收入5215億元，基本支出4897億元，收支差為318億元，但在基金收支平衡且有300餘億元結餘的狀況下，各級財政補貼基本養老保險基金卻達971億元，這就是著名的基金“凹凸面”問題。中央財政對基本養老保險的補貼由1999年的174.4億元，迅猛增至2006年的774億元，8年期間中央補貼總額接近3600億元。地方政府的財政補貼也相應地呈現出增長勢頭，到2006年，地方財政對基本養老保險補貼已經達到197億元。在我國目前財政運行狀況良好的狀態下，國家財政加大對社會保障特別是養老保險的投入是理所當然的，然而這種投入是在養老保險基金制度本身存在結構性矛盾的形勢下做出的，不僅無法解決基金使用效率低下的問題，還同時加重了財政負擔，無法有效促進社會保障事業的發展。
損失和風險
在諸多市縣統籌和部分省級統籌的格局中，基本養老保險定位在哪一級統籌層次上，哪一級政府對基本養老保險資源就擁有了管理支配權，產生了地方政府挪用資金的可能性。尤其對於養老保險基金結餘較多的發達地區，挪用資金的動機更大。事實也證明，由於我國至今未能將這部分基金納入到預算管理範圍之內，結餘基金被擠占、挪用的情況時有發生。據國家審計署作出的《關於2006年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，審計署對29個省本級和省會城市、5個計畫單列市的企業職工基本養老保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金和失業保險基金進行了審計。審計發現，1999年及以前發生的違法違規金額23.47億元，2000年以來發生的違法違規金額47.88億元。其中:用於彌補“補充醫保基金”及借給企業等16.69億元;用於委託金融機構貸款、對外投資等5.44億元;用於購建辦公用房及彌補行政經費等3200萬元;未按規定實行專戶管理的23.37億元。低統籌層次導致基金使用的混亂，長此以往必然導致出現壞帳，影響資產流動性，造成基金的重大損失，從而出現支付信用危機，進而引發社會問顆。
措施建議
（一）合理劃分中央與地方在養老保險事業中的財權和事權
養老保險作為一項公共事業，理應將事權歸於中央政府，而且根據國際經驗，大國的基本養老保險多集中在中央，實行全國統籌管理。從理論上說，我國劃分中央與地方養老社會保險責任應遵循以下原則:有利於新舊制度斷開、固化歷史債務，培育新制度成長並使其具有可持續性;有利於中央與地方政府財力平衡，能做到責權分明，平衡中央政府和地方政府的利益，減少政策執行阻力，提高政策效果。
實行基本養老保險基金全國統籌後，應該做到大權集中，小權分散。所謂大權集中，就是按照“四統一”的要求，對大政方針(如退休條件、給付的待遇標準、隨經濟發展調整退休金的幅度、基金管理，使用的財會制度及保值增值辦法等等)的制定、基礎養老金的管理和調劑、組織機構和人員的系統化管理等權力集中在國務院行政主管部門，各地只有執行權。所謂小權分散，就是在不違背國家大政方針的前提下，允許各省、區、市結合本地區、本系統的實際情況，提出具體貫徹實施意見。
(二)改革統籌賬戶養老金記發辦法，對基金結餘地區實行經濟鼓勵
首先，統籌賬戶的基金分配方式與人們對改革的態度有密切關係。若以當前平均主義的分配方式進入全國統籌，難免要遭到工資水平高的地區阻撓。假設:甲、乙兩地為兩個基本養老保險統籌地區，甲地繳費者平均月繳費工資3000元，乙地繳費者平均月繳費工資1500元，劃入基本養老保險統籌賬戶的比例為繳費工資的20%，則甲地繳費者人均一年劃入統籌賬戶的資金為7200元，乙地繳費者人均一年劃入統籌賬戶的資金為3600元。又假設:甲地和乙地繳費者人均工資連續15年不變，甲地繳費者人均15年劃入統籌賬戶的資金為108000元，乙地繳費者人均15年劃入統籌賬戶的資金為54000元。而社保新人只要繳費滿15年，都可以享受基礎養老金，甲乙兩地的繳費者繳費滿15年後都不繼續繳費。提高統籌層次後，甲乙兩地人均對統籌賬戶的貢獻相差54000元，可人均享受的基礎養老金卻完全相同，這對工資水平高的甲地繳費者顯失公平，必然遭到其抵制。只有建立基礎養老金與繳費金額掛鈎的機制，改革才能贏得富裕地區或發達地區的積極參與。
其次，對基本養老保險統籌基金節餘較多和保費收繳率較高的地區政府和社會保險經辦機構給予一定的經濟鼓勵。這樣，既可對其日常工作起到激勵作用，也可降低其對全國統籌的抵制心理。
（三）加快做實個人賬戶改革步伐
由於養老金收不抵支，加之養老保險基金混合運行，在職職工為個人養老金賬戶繳納的基金只是在個人賬戶中記錄了繳納的費用和利息，這部分資金實質上是用於當前退休者的養老金支付，從而形成了“空賬”。據測算，我國個人賬戶空賬金額已達數千億元。隨著人口老齡化時代的到來，問題將進一步加劇。個人養老金賬戶的“空賬”問題如果持續存在，將直接導致“新企業”和在職職工承擔社會養老保險改革的成本，加重企業和職工的繳費負擔。
筆者認為，做實個人賬戶不能操之過急，可根據各地實際情況採取逐步做實、最終達到做實至8%的方式，這樣既不會對養老金的當期發放形成過大壓力，又可以逐步提高企業和職工對個人賬戶的信任度；中央政府在此過程中也應當明確自身責任，為養老金支付提供長期、穩定的資金保障，並對做實個人賬戶地區的做實基金投資運營提供扶持性、優惠性政策；最後是加強養老保險基金自身的運營管理，在確保基金安全性的前提下適當拓寬投資範圍，爭取通過基金的自我增值來彌補收支缺口。
