現象
預備立憲公會於是，不數月間，立憲之議遍於全國。因為日本於明治十五年曾派員赴歐洲考察憲政。清廷遂於1905年派載澤、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先後回國，上書指出立憲有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患漸輕，三曰內亂可弭”，建議進行“立憲”。但是，他們指出，“今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲預備，至於實行之期，原可寬立年限。日本於明治十四年宣布憲政，二十二年始開國會，已然之效，可仿而行也。”清朝統治者看中的正是“預備”兩字。1906年9月1日（光緒三十二年七月十三日），清廷頒發了《宣示預備立憲諭》，“預備立憲”由此而來。
背景
1907年編寫《公民必讀初編》就國內形勢而言，十九世紀晚期，中國的經濟結構和階級結構已發生了明顯變化，資產階級舊民主主義革命正在興起，封建專制主義制度與發展資本主義生產關係的矛盾、與不斷高漲的民主思潮的矛盾，都已十分尖銳；以孫中山為首的資產階級革命派領導的反清民主革命蓬勃發展，而代表資產階級右翼和一部分地主官僚的君主立憲派也積極活動，企圖通過立憲分得一點權力。不願接受任何變革的清朝統治集團，在義和團運動的沉重打擊下和資產階級革命的震撼下覺察到，如再不作任何“革新”的表示，必將“全局糜爛”，“潰決難收”，必須慎重選擇“善後之策”，才能苟延殘喘，保持危在旦夕的統治地位。
而所謂“善後之策”，就是“一曰用嚴峻之法，摧鋤逆拭氛，二曰行公溥之政，潛消戾氣”，即在加強鎮壓的同時，用“政治上導以希望”的策略，欺騙人民，瓦解革命，拉攏立憲派。
內容
預備立憲的工作也相當艱巨，非一朝一夕，清末的“預備立憲”，主要涉及三個方面的內容，一是行政改革，包括司法改革、教育改革，其核心是官制改革；二是設立議會；三是實行地方自治。1906年，清政府設立考察政治館，次年改建為憲政編查館，作為預備立憲的辦事機構，此後，進行了一些預備立憲活動。比如，設立諮議局和籌建資政院。諮議局作為各省的議事機構，其許可權是討論本省應興應革事宜，討論本省的預決算、稅收、公債以及單行章程規則的增刪和修改，選舉資政院議員，申復資政院或督撫的諮詢等。但是，它的權力受到本省督撫的嚴格限制，同時也是極少數有產階級上層男子的代表活動場所，它並不具備資本主義制度下地方議會的性質。資政院於1907年開始籌建，它的宗旨是“取決公論，預立上下議院基礎”。它並不是資本主義制度下的國家議會，從它的人員組成、議事內容和程式看，它是完全受制於皇帝、毫無實際權力的一個御用機構。
另外，慈禧太后於1906年9月1日頒布預備仿行憲政的諭旨，各地紛紛建立立憲團體，海外的立憲派也積極回響。
清政府於1908年8月宣布預備立憲以9年為限，同時頒布《欽定憲法大綱》23條，其中關於“君上大權”的14條，規定皇帝有權頒行法律、黜陟百司、設官制祿、宣戰議和、解散議院、統帥海陸軍、總攬司法權等。11月，溥儀繼位。
1909年3月下詔重申預備立憲，命各省當年內成立諮議局。12月，16省諮議局代表組成國會請願同志會，在1910年又3次請願要求速開國會。10月，資政院在北京成立，亦要求1911年召開國會。清政府不得已將預備立憲期9年改為5年，定於1913年召開國會，1911年先成立內閣。1911年5月，清政府裁撤軍機處等機構，公布所訂內閣官制，組成新內閣，由慶親王奕劻任總理大臣。在13名國務大臣中，漢族官僚4名，蒙古旗人1名，滿族8名，其中皇族又占5人，被譏為皇族內閣。至此，清政府借預備立憲欺騙國人。
清末欽定憲法大綱最突出的特點就是皇帝專權，人民無權，以維護封建專制主義為根本目的，它一方面激起了人民的激憤，同時也讓立憲派大失所望。《憲法重大信條十九條》則是在武昌起義的沉重打擊下，清政府為了渡過危機而臨時炮製的“憲法”。沒有實質意義，並成為清朝政府預備立憲最後走向破產的記錄。
過程
預備立憲的最初步驟是，1905年10月（光緒三十一年九月），清政府派載澤、端方、戴鴻慈、李盛鐸、尚其亨五大臣出洋考查憲政。同年11月，又命政務處王大臣等籌定立憲大綱，設立“考察憲政館”。1906年8月，出洋考察的五大臣經由歐、美各國及日本考查後歸國，擬出立憲方案。載澤並在《奏請宣布立憲密折》中指出，立憲可以使“皇位永固”，“外患漸輕”，“內亂可彌”，並說明“今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲之預備。至於實行之期，原可寬立年限”。慈禧太后很賞識載澤的意見，七次召見出洋大臣，並經御前會議反覆籌劃，於9月1日頒布“預備仿行憲政”的諭旨。這道諭旨中宣布了立憲的原則是“大權統於朝廷，庶政公諸輿論”，預備實行的時間是“俟數年後規模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下，視進步之遲速，定期限之遠近”。預備內容是“將各項法律詳慎釐訂，而又廣興教育，清理財務、整飭武備、普設巡警，使紳民悉明國政，以預備立憲基礎”。這些措施實際還是清末“新政”的內容。清政府要求天下“臣民”必須“各明忠君愛國之義”，“尊崇秩序，保持平和以預儲養成立憲國民之資格”，並強調先從“厘定官制”入手。
清政府“預備立憲”既同立憲派的立憲運動密切相關，又包含壓抑革命派的用意。在立憲問題上，立憲派與革命派存在著尖銳的對立。從1903年起，立憲派就積極宣傳君主立憲，要求迅速加以實行；革命派則堅決反對，並進一步發動反清武裝起義。當清政府頒布“預備立憲”的時候，立憲派與革命派立即圍繞“預備立憲”展開了大論戰。立憲派不但盛讚“五大臣”出洋考查憲政，還把“君主立憲”看作是救民於大旱之及時雨。革命派則著文立說揭露“君主立憲”的欺騙性。有的革命黨人如吳樾，還身懷炸彈去北京車站謀炸出洋的五大臣。
設計
“預備立憲”進程的具體設計如下：第一年(光緒三十四年，1908)：籌辦咨議局(各省督撫辦)，頒布城鎮地方自治章程，編輯國民必讀課本；
第二年(宣統元年)，舉行咨議局選舉，各省一律開辦咨議局(各省督撫辦)，頒布資政院章程，籌備城鎮地方自治，頒布國民必讀課本；
第三年，召集資政院議員，舉行開院以及推廣廳州縣簡易識字學塾；
第四年，創設鄉鎮簡易識字學塾；
第五年，推廣鄉鎮簡易識字學塾；
第六年，城鎮鄉地方自治一律成立；
第七年，民眾識字義者須達到百分之一；
第八年，民眾識字義者須達到五十分之一；
第九年，宣布憲法，頒布議院法，頒布上下議院議員選舉法，舉行上下議院議員選舉，民眾識字義者須達到二十分之一。
這一進程設計的核心理念，所以必須有一個開啟民智、訓練民眾參政議政能力的過程。進程設計當中，“國民必讀課本”是為了啟發民眾的民主、民權意識；推廣簡易識字學塾，是為了改變絕大多數民眾無法參與民主議政的劣境；“咨議院”，則是一個供民眾練習民主議政的場所，“即議院之先聲”。
發展
《輿論》1911年5月，清政府裁撤軍機處等機構，公布所訂內閣官制，組成新內閣。由慶親王奕劻任總理大臣，在十三名國務大臣中，漢族官僚四名，蒙古旗人一名，滿族八名，其中皇族又占五人，被譏為“皇族內閣”。至此，清政府借“預備立憲”欺騙國人，達到貴族集權、鎮壓民主革命的目的完全暴露，立憲派的幻想隨之破滅，民主革命更加高漲。
結束
1911年爆發辛亥革命，清政府又公布《憲法重大信條十九條》企圖挽救自己，但已無效。後果
晚清預備立憲這項政治活動有著保守性和欺騙性，這場憲政改革涉及的內容極其龐雜，觸動了社會的方方面面，預備立憲的措施加劇了中央與地方、滿漢之間、階級之間的矛盾，引起了社會的極大混亂，加速了它的覆滅。預備立憲的直接後果：加速了清朝的滅亡，催生了新的政治制度。督撫離心
在鎮壓太平天國運動過程中，以曾國藩、李鴻章、左宗棠為首的漢族地方督撫迅速崛起。他們手中握有地方的政權、軍權、財權，幾乎不受中央控制，清王朝從此呈現出強枝弱乾的局面。從1901年實行新政開始，清政府不斷採取措施削弱地方督撫的軍權和財權，而把它集中於滿人之手。1906年設立陸軍部，由它統率帝國的全部陸軍，該部的尚書及兩位侍郎都由滿人擔任，這樣陸軍就全部由滿人統率；設立度支部，控制地方的收支，宣布只有中央才擁有對外借款及鑄造、發行貨幣權。憲政改革越往前推進，漢族官僚手中的權力不斷喪失，而中央政府集中的權力越來越大。在1911年成立“責任內閣”的十三名成員中，滿人八名，並且皇族就占了五名，漢人僅四名，載灃的兩個兄弟分別掌握著陸軍和海軍。這樣，行政和軍事大權就全部集中於皇室之手。漢族官僚普遍感到被欺騙了，他們對滿洲政府的不滿就空前表現出來。立憲派的背棄
一般來說，紳士是保守的，他們比較傾向維護傳統的體制和意識形態，這與維護他們的地位和在地方的威望是一致的。但在經過義和團和八國聯軍事件後，他們終於認識到閉關鎖國那一套不行了，於是逐步放棄了過去保守的觀念，致力於興辦新學、投資實業。有些人成為實業家，有些人還出國留學、遊歷或進新學堂學習，因而在思想觀念上逐漸發生了變化。在清末新政之前，紳士們雖然在地方上有著巨大影響，但他們是分散的，各自為政的，預備立憲給他們登上全國舞台提供了機會。朝廷設立咨議局、資政院以及推行地方自治，給他們提供了新的合法的活動場所，並使紳士階層實現了全國性的集結，形成了當時政壇上舉足輕重的力量——立憲派。他們以咨議局和資政院為陣地，對地方和中央的政務和輿論產生非常重大的影響。立憲派形成後，懷著對國勢日衰的深切關注，他們急切希望在中國能實行憲政，以抵制日益嚴重的革命，並在憲政中有他們的一席之地。同時，他們對滿洲貴族壟斷政權核心的狀況越來越不滿，在咨議局和資政院會議上他們同清政府不斷發生激烈衝突。為了速開國會，1910年他們掀起了中國歷史上三次規模巨大的國會請願運動。當他們的要求被拒絕，當“皇族內閣”成立之時，他們感覺到清政府已經無藥可救，許多人轉向革命，成為清政府的對立面和掘墓人。立憲派的離心傾向和最後對清政府的絕望帶來了嚴重後果。在武昌起義爆發的7個星期內，15個省以咨議局為中心紛紛宣布獨立，立憲派拋棄清政府是個很大的因素。
農村騷亂
清政府推行憲政改革需要大量的經費，而這些費用都以各種名目強加到百姓頭上，再加上許多官吏在推行改革過程中趁機中飽私囊、搜刮民財，百姓負擔不斷加大，許多處於絕境中的民眾紛紛起來反抗。當時上海的《東方雜誌》作過調查，1909年曾發生起義113起，1910年285起。清政府在農村推行禁種鴉片、人口普查、革除陋習等運動也引起了極大的騷亂。例如在1909年至1911年中，浙江、甘肅、貴州、滿洲和山西等地發生的與禁種鴉片的禁令有關的持續幾個月騷動；同一時期在華中數省發生的反對穀物漲價和提高田賦的暴動。民眾力量的不斷打擊，動搖了農村中舊的生產關係，並瓦解了清政府在農村地區政權的根基。意義
預備立憲首先，他是中國二千年封建與專制向“憲制”的一次“和平過渡。中國二千年爆發了無數次的“農民革命”“農民暴動”建立了一個又一個的“農民王朝”，從來都是一個專制代替另一個專制，一個“農民帝王”代替另一個“農民帝王”，都是”專制”，從來就沒有現代意義上的“憲制”，雖然清末的“預備立憲”準備在中國實行的是“君主憲制”，但是“君主憲制”也是一種“憲制制度”，表面上他似乎還沒有“共和憲制”那樣完全，還有一個“君主”，但實際上他是一種按不同國家的歷史而產的“憲制制度”，他是不同的國家按實際歷史條件的產物。
其次，他在中國第一次宣布實行“憲制”。“憲制”與“專制”完全不同，“憲制”主要有“君主憲制”和“共和憲制”，在中國封建與專制社會裡，皇帝的“言”與“行”就是國家的“法律”，在這種沒有“憲制”的條件下，不僅皇帝的權力是無限的，至高的，也是沒有限制的。而在一個“憲制制度”下，皇帝的權力首先受到國家“憲法”的限制。雖然清末的“預備立憲”中，制定的是“君主憲法”，皇帝仍然具有極大的權力，但是皇帝權力已經不是無限，皇權的至高無上的現象已經受到衝擊。這在當時的中國已經是一個進步。有人認為，“共和制”比“君主憲制”更完美，實際上對一個國家，實行那一種主要是要根據實際情況出發，而當時的英國，日本的“君主憲制”成功主要就是因為從當時的國家的實際出發。
最後，“預備立憲”也是西方“憲制制度”在中國的最初試驗。西方的“憲制制度”較早，而中國二千年來一直是“君主專制”，雖然慈禧太后推行的“洋務運動”，引進了一些西方的先進技術，但是並沒有引進西方的先進制度，日本的明治維新的成功，恰恰在於他不僅引進了西方的先進技術，也引進了西方的先進制度，這就使得與中國相同的日本走到了中國的前面，中國的“預備立憲”本來也是一場的準備學習日本“明治維新”的改革運動，但因為後來的“辛亥革命”又陷入到了一場“農民造反”的混亂之中，使中國剛剛開始的“預備立憲”宣告失敗。
