立法概況
保障之得到保障各國在20世紀60年代以前主要是通過規定工資優先債權的形式保護工人索賠企業欠付工資，但是由於優先權的行使受到諸多條件的制約實踐中遇到困難，於是開始考慮能否建立一個第三方的機構來保障勞動者的權利。關於欠薪保障基金的立法最早出現在1966年的巴西，巴西建立了一個服務工齡保障基金，該基金僅保障僱傭契約結束時應支付的工齡補貼。最主要的欠薪保障基金立法主要集中在西歐各國。西歐各國的工資保障基金（即本文論述的欠薪保障基金）立法自1967年開始，該種基金的性質屬於社會保障的範疇，設立的目的在於為僱主對其工作人員欠下的債務提供擔保，所承保的風險是企業的無償付能力。綜合考察各國的立法，工資保障基金制度主要包括以下內容：該制度的適用範圍、工資保障機構的行政管理籌資、工資保障基金運轉的條件、受保障制度保護的索賠類別、所保護權利的數額限制、支付程式等。作為中國鄰國的韓國在遇到嚴重經濟危機後，針對大量發生的企業破產和勞動者失業現象，為確保勞動者的工資得到支付和社會安定，於1998年2月20日制定了《工資債權保障法》。在該法中規定工資債權保障基金作為勞動部部長代替事業主支付工資和退休金的來源，由從業主徵收的費用組成以及工資債權保障上的徵收金適用產業災害保障法上的一些規定。特殊規定
保障之法律基金辦法具有以下的特殊規定：（1）基金辦法第一條規定的制定目的中還包括促進中小企業的發展；（2）欠薪的範圍不僅限於企業到期未支付的工資還包括企業應繳納而逾期未繳納的社會保險費；（3）適用的範圍僅限為符合國家和確定的小企業劃分標準並已履行本辦法規定交費辦法的企業；（4）欠薪基金委員會的組成人員中不包括勞動者的代表；（5）欠薪保障費的標準是上一年度在職職工月平均工資的60％；（6）規定符合辦法規定的企業可以申請墊付欠薪，企業職工只有在企業無法提出申請的情況下提出申請；（7）規定了基金實施情況的報告制度和專項審批制度。障條例結構上更趨於完善，其共分六章，分別為總則、欠薪保障機構、欠薪保障基金、欠薪的墊付、墊付欠薪的追償和罰則；內容上更注重對勞動者利益的保護，這一點主要表現在其規定處理欠薪墊付申請的儘速審查和辦理；基金管理上注重維持整體欠薪資金的平衡。基金辦法雖然結構內容較為簡單，但從管理體制上更注重各個行政機關之間的配合和協調，但只對欠薪基金委員會的職責作概括性的規定未涉及具體職責；在欠薪保障範圍內將社會保險費包含在內（此舉更有利於保障勞動者的權益）。特殊作用
墊付欠薪是一種應急的措施，是勞動者由於企業的原因拿不到應得的勞動報酬時，由政府通過基金的運作幫助暫渡難關的制度，目的是維持員工基本生活，消滅不穩定的社會因素。但不能因為墊付工作完結，就忽視了對欠薪企業的追償工作。追償工作主要有兩方面的意義：一是應由欠薪企業承擔自己欠薪的責任，而不是由社會和政府分擔個別不良企業造成的責任；二是保證欠薪基金的運轉，追償的部分仍進入基金，保證基金的儲備。
保障制度之參保
對欠薪企業缺乏制裁規定，只能適用勞動法的一般性規定。根據勞動法的規定，對惡意拖欠工資的“責令支付勞動者的工資報酬，經濟補償並可以責令支付賠償金。”這種打擊力度遠遠不夠。在這方面，可借鑑香港的經驗。在香港，提供虛假資料以獲取破產欠薪保障基金特惠款項是一項嚴重罪行，任何人一經定罪，除觸犯條例外，亦有可能觸犯其他刑事罪行，最高刑罰可判入獄14年。任何僱主或雇員如涉及詐欺、不適當使用或竊取破產欠薪保障基金，均會由警方跟進調查並成立特別調查小組，防止有人騙取破產欠薪保障基金。
對欠薪企業給予制裁，這裡的欠薪企業既包括進入墊付程式的企業也包括未進入墊付程式但也存在欠薪現象的企業給予懲罰，一旦出現欠薪現象，由勞動監察部門及時介入、嚴厲打擊、進行重罰。另外欠薪現象必須運用社會綜合手段，在立法上徵求相關部門的意見，利用特區立法權的優勢建立完整的欠薪保障機制。在法律上進行硬性規定如對欠薪企業，工商部門不予辦理年審，建設部門對欠薪建築企業降低其資質，不予辦理建築許可證，不能參加政府建設招、投標項目，海關限制欠薪企業的進出口業務等，徹底消除欠薪企業生存的環境。制度構建
法律援助欠薪保障基金制度是不少國家或地區普遍建立的一項重要的工資保障制度，有時甚至與“欠薪保障制度”一詞被等同使用。其基本做法是：政府主管部門向企業或僱主強制性地收繳一定的欠薪保障費，建立一項工資墊付基金；當出現企業破產、依法整頓、僱主隱匿或逃逸等特殊情形，導致欠薪問題發生時，勞動者可以請求該基金支付欠薪，基金經審核後即應予以墊付,然後再由其向企業或僱主行使所墊付工資的代位追償權。在中國，深圳市人民代表大會常務委員會於1996年10月29日通過了《深圳經濟特區企業欠薪保障條例》，首開內地建立欠薪保障基金制度之先河。隨後，這一做法被很多城市和行業所效仿。如上海市人民政府於1999年11月25日印發了《上海市小企業欠薪基金試行辦法》，在小企業推行欠薪基金制度。勞動和社會保障部、建設部於2004年9月6日印發的《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》第15條規定：“企業應按有關規定繳納工資保障金，存入當地政府指定的專戶，用於墊付拖欠的農民工工資。”更值一提的是，國務院於2006年1月31日發布的《國務院關於解決農民工問題的若干意見》第3條明確規定：“建立工資支付監控制度和工資保證金制度，從根本上解決拖欠、剋扣農民工工資問題。”具體操作
欠薪無保障關於該基金的具體操作：第一，建立統一的基金協調、管理、經辦和監督機構。首先，根據“三方性”原則成立由勞動保障行政部門、工會、用人單位團體三方面人員所組成的基金委員會，作為基金的巨觀決策機構和工作協調機構，該委員會對本級人民政府負責。其次，明確規定各級勞動保障行政部門是基金的主管部門，該部門應在其內部設立基金的日常辦事機構(即經辦機構)，負責基金的日常管理工作。再次，對於基金的運作等情況，基金的管理機構、經辦機構應當接受財政、審計部門的財政管理和審計監督，定期向當地人民政府報告，還應主動接受當地人民代表大會及其常務委員會以及社會各界的監督。第二,逐步推廣基金的適用範圍。實施基金制度，現階段可先選擇欠薪問題較為集中的建築業和服裝、製鞋、製革、箱包等加工行業以及中小企業。但從長遠看，中國應在積累經驗的基礎上，逐步將之推廣至所有的企業或僱主。第三，發揮基金征繳費率機制的法律調控作用。首先，中國不宜設定基金征繳的統一費率，而應區分不同企業、行業的欠薪情況實行“差別費率制”，即對於欠薪現象高發、少發、不發的企業或行業，分別規定徵收較高、適中、較低比率的欠薪保障費。通過這種費率水平的調節機制，在一定程度上遏制一些企業、行業欠薪現象的高發勢頭。其次，施行在一定條件下僱主繳費的返還辦法。由於基金具有社會共濟的部分性質，因而僱主在繳費後，其所繳費用即轉為基金所有，原則上不再予以返還。但考慮到企業現有的稅費負擔，若僱主繳費後多年內付薪記錄良好的，基金可以用“獎勵資金”的名義適當返還其一定額度的款項(並非“押金”性質的退還)，以此鼓勵僱主按時付薪的合法行為。第四，明確界定基金墊付欠薪的條件和程式。首先，對基金應當墊付欠薪的情形，可適當從寬掌握。
由於中國大量欠薪現象並非僅因企業破產、歇業等事由所引起，而是由於諸多複雜的社會經濟原因所致，故中國立法除了規定諸如企業破產、倒閉、停業等在各國立法中常見的應當墊付欠薪的情形以外，還把下列情形包括在內：(1)企業資不抵債且無力支付員工工資的；(2)企業欠薪人數眾多且數額巨大的；(3)僱主或經營者隱匿或逃跑的；(4)企業因欠薪而轉移、隱匿設備、產品及其他物品的；等等。其次，基金墊付欠薪的時間、數額範圍應受到一定的限制。為維持基金的正常運行並能使之保值增殖，基金墊付的對象一般只限於在一定期限(以6個月至1年為宜)內發生的欠薪，並且墊付欠薪的數額應在法定起點以上、最高限度以下。再次，對基金應當墊付欠薪的程式，宜從嚴控制。為防止由於放寬墊付條件有可能帶來的各種道德風險甚至詐害行為，立法上應對基金墊付欠薪的程式(包括申請、受理、審查、決定、通知、領取等手續)作出嚴格的規定。與法同行
依法追擊欠薪行動工會組織在欠薪保障問題上應當發揮兩方面的維權職能：其一，工會應通過與企業(僱主)進行平等協商，簽訂完善的集體契約或者“專項工資協定”，以防患於未然。其二，當欠薪事件發生後，工會應配備專門的機構和人員，積極主動地為勞動者追討欠薪，維護職工的工資權益。為更好地發揮這些作用，從法學角度，關於農民工的維權組織。當今一些地方出現的農民工維權團體(如“打工妹之家”)，與《中華人民共和國工會法》所確立的“單一性”工會體制存在著一定的矛盾，但是若在法律上予以禁止，則這些弱勢群體的權益又該由誰來維護？基於工會的“單一性”體制，中國不應再有其他的勞動者維權社團。在此前提下，對於農民工的維權組織問題，可以考慮採取如下的解決方案：首先，現有工會組織應儘快地在農民工群體中發展會員和壯大隊伍，以填補農民工代表權的空白；其次，“打工妹之家”此類組織納入中國法定的工會體制,即在現有工會組織內部增設保護農民工合法權益的專門機構，如“農民工維權委員會”、“農民工維權站”等。如此做法，既不與現行《工會法》相牴觸，又能儘快改變工會在“追薪”行動中常常缺位或不到位的尷尬局面，相對較為穩妥。法律思考
從根本上說，欠薪問題是一個需要由社會各界共同致力解決的系統工程，並非僅靠法律手段能夠根治。例如建築行業的欠薪問題，在很大程度上與該行業普遍存在的層層分包、違法轉包等不規範現象有著內在聯繫，故綜合運用多種“源頭治理”的手段予以化解。不過，法制手段應該成為這一系統工程中的重要一環，則是不言自明的。總之，工資請求權是一項屬於公民基本人權———生存權範疇的重要權利。“生存權優位保障”的觀念，應當成為進行欠薪保障立法時需遵循的最重要的指導思想。
