方案全文
一、面臨的問題
（一）對新發展理念認識不到位，自然保護區突出問題多。
1.基礎工作薄弱，建設管理不規範。大多數自然保護區雖然建立了管理機構，但依然存在機構代管、人員配備不足等問題。有的省級自然保護區總體規劃未完成報批工作，市縣級自然保護區總體規劃編制和報批工作尚未全面啟動。有些自然保護區存在邊界不清、勘界立標工作落實不到位、警示警告標識設立不規範且數量不足、對核心區和緩衝區的有效管控不足等問題。有些自然保護區與風景名勝區、濕地公園等管理範圍重疊，存在多部門交叉管理，管理標準不統一等問題。
2.缺乏科學論證，歷史遺留問題多。有的自然保護區存在土地、海域、水域權屬不明確，區內有原始居民、村莊村落、農業用地、養殖點、油井、鹽田、旅遊設施和交通設施等歷史遺留問題。依據原環境保護部歷次通報和我省開展的自然保護區監督檢查資料，我省國家級自然保護區存在歷史遺留問題277個；原環境保護部遙感監測通報的省級自然保護區問題點位，經核查為歷史遺留問題的7152個，自查發現涉及省級自然保護區的歷史遺留問題還有761個。
3.管控能力不足，侵占自然保護區行為突出。違法違規侵占保護區現象依然存在，有的甚至位於核心區和緩衝區內。全省7個國家級自然保護區，原環境保護部通報和我省自查發現的突出問題723個。原環境保護部遙感監測通報的27個省級自然保護區，初步核實違法違規問題683個，自查發現涉及省級自然保護區內的違法違規問題2701個。涉及問題多數為旅遊開發、能源設施、養殖點、採石場、工礦企業等。
（二）生態保護紅線最佳化工作尚未完成，生態安全螢幕障亟待建立。生態保護紅線的實質是生態環境安全的底線，目的是建立最為嚴格的生態保護制度，對生態功能保障、環境質量安全和自然資源利用等方面提出更高的監管要求。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》（以下簡稱《意見》），原環境保護部辦公廳、國家發展改革委辦公廳印發的《生態保護紅線劃定指南》（環辦生態〔2017〕48號）（以下簡稱《指南》），提出了生態保護紅線要“涵蓋所有國家級、省級禁止開發區域，以及有必要嚴格保護的其他各類保護地等”、不分等級實現一條紅線管控、統籌海域和陸域紅線形成“一張圖”等新要求。目前，我省正按照《意見》和《指南》要求，對陸域生態保護紅線劃定方案進行最佳化，並按程式重新報批。
（三）生態環境破壞嚴重，自然生態系統修復工作難度大。煤炭、石灰石等礦產資源的開採，為地方經濟發展作出了貢獻，但是也導致了礦區地面塌陷、山體崩塌滑坡、地下含水層破壞、周邊環境污染等諸多問題。據統計，截至目前，全省約有110.09萬畝採煤塌陷地。由於修建公路、水庫和基本建設等原因侵占有林地，致使全省局部地區有林地面積一定程度的減少，引發水土流失、物種多樣性降低、原始生境遭破壞等問題。圍湖造田、亂占濫用和破壞濕地現象時有發生，近10年，全省自然濕地減少63.72萬公頃，人工濕地增加44.22萬公頃，濕地總面積減少19.50萬公頃，減少率為10.93%。海水侵蝕使海岸帶遭受不同程度損害，堅守自然岸線保有率目標壓力較大。
二、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真踐行習近平生態文明思想，認真落實習近平總書記在中央財經委員會第一次會議、全國生態環境保護大會及視察山東系列重要講話精神，認真實施國家打好污染防治攻堅戰的決策部署，堅決扛起加強自然保護區監督管理的政治責任，系統提升自然保護區建設管理水平，嚴厲打擊涉及自然保護區的各類違法違規行為，逐步解決歷史遺留問題，實現自然保護區健康有序發展。以改善生態環境質量為核心，以保障和維護生態功能為主線，劃定並嚴守生態保護紅線，形成人與自然和諧發展新格局。堅持尊重自然、順應自然、保護自然，樹立“山水林田湖草是一個生命共同體”的重要理念，堅持修山、治污、增綠、擴濕、整地並重，實現“山青、水綠、林郁、田沃、湖美”的大生態格局。
（二）主要目標。自然保護區達到規範化建設水平，突出問題得到有效整治。持續開展自然保護區監督檢查專項行動，以國家級和省級自然保護區為重點，對突出問題進行綜合整治，到2020年，突出問題得到有效解決，堅決杜絕新增問題，45個省級及以上自然保護區歷史遺留問題得到有效管控，能解決的加快解決，逐步探索出妥善解決歷史遺留問題的思路。
生態保護紅線劃定與勘界定標工作全面完成。以科學評估結果為基礎，劃定我省生態保護紅線，涵蓋省級及以上禁止開發區域，實現應保盡保、應劃盡劃。完成勘界定標，確保生態保護紅線科學落地。
生態保護與修復取得顯著成效。自然生態系統修復工作取得積極進展。生態服務功能得到提升，生態產品供給能力明顯增強。生物多樣性得到有效提升。
三、重點任務
（一）開展“綠盾”自然保護區監督檢查專項行動。
1.開展“綠盾2017”專項行動“回頭看”。對照“綠盾2017”專項行動確定的問題清單台賬，逐一檢查核實問題的整改進展、整改成效、銷號情況和追責問責情況。針對尚未完成整改和整改效果不佳的突出問題，要扭住不放、持續跟進，加快整改進度，採取責任落實到人、限時完成等措施，確保整改到位、銷號到位。2020年年底前，45個省級及以上自然保護區核心區和緩衝區內違法開展的能源設施（水電、風電、光伏發電等）、房地產、旅遊開發等活動，立即予以關停或關閉，限期拆除，並實施生態恢復。對於實驗區內未批先建、批建不符的項目，責令停止建設或使用，並恢復原狀。（省環保廳、省國土資源廳、省海洋與漁業廳、省林業廳牽頭，各級政府負責落實，以下任務措施均需各級政府落實，不再列出）
2.堅決查處新增違法違規問題。依據生態環境部遙感監測疑似問題清單（重點是2017年下半年新增和擴大的工礦開發以及核心區和緩衝區內的旅遊、水電開發等活動）、省級歷年自查以及媒體披露、非政府組織和民眾舉報的信息等，舉一反三，組織開展自然保護區問題排查，進一步摸清問題底數。重點排查採礦（石）、采砂、工礦企業和自然保護區核心區、緩衝區內的旅遊開發、水電開發等對生態環境影響較大的活動，以及2017年以來新增和規模明顯擴大的人類活動。針對排查出的各種違法違規行為，責令立即停止相關活動，對有關單位和個人依法依規進行嚴肅查處，涉嫌構成犯罪的，依法移送司法機關調查處理。（自然保護區省級有關行政主管部門牽頭）
3.妥善解決歷史遺留問題。根據自然保護區分區管理規定，對不同性質的歷史遺留問題，分類制定整治方案，採取規範管理、依法退出、融合共享等措施，統籌解決歷史遺留問題。保護區設立之前已經存在的工礦企業、房地產、養殖、旅遊等開發活動，依法退出核心區、緩衝區，開展生態修復。對自然保護區設立之前已經存在的以及保護區設立之後各項手續完備且已徵得主管部門同意設立的探礦權、採礦權、取水權，分類提出差別化的補償和退出方案，依法退出。規範保護區內原有居民的生產、生活。鼓勵發展特色農業等惠農工程，逐步探索社區融合的管理模式。對確需搬遷的村莊村落，科學制定搬遷方案。2020年年底前，國家級和省級自然保護區內的歷史遺留問題逐一明確整改方案。（自然保護區省級有關行政主管部門牽頭）
4.整治各級各類自然保護區管理責任落實不到位問題。針對自然保護區管理機構人員配備和資金保障不足、土地（海域、水域）權屬不明確、勘界立標不規範等問題開展整治工作。省級統籌環境污染防治、重點生態功能區轉移支付等相關資金，積極支持自然保護區發展。縣級及以上政府保障管理自然保護區所需經費。明確自然保護區土地所有權和使用權及海域使用權。對自然保護區內的集體所有土地，可採取簽訂委託管理協定等方式妥善解決管理問題。依法使用自然保護區內土地的單位和個人，不得擅自改變土地用途、擴大使用面積。開展全省78個自然保護區總體規劃的編制、修編工作，2019年年底前，完成總體規劃報批工作。建立自然保護區“三區”矢量邊界圖，對7個國家級自然保護區和38個省級自然保護區的“三區”邊界信息進行核實核准，並設定警示警告標識。自2020年起，對市級、縣級自然保護區開展邊界核准，並設定警示警告標識。2020年年底前，全面完成自然保護區範圍界限核准和勘界立標。（自然保護區省級有關行政主管部門牽頭）出台省級自然保護區調整管理暫行規定，嚴格規範自然保護區範圍和功能區調整，遏制不合理調整和非法“瘦身”。（省環保廳牽頭）
5.嚴格執行整改驗收銷號。針對違法違規、歷史遺留、管理責任不到位等突出問題，制定整改方案，逐一明確問題整改措施、責任人和整改時限，建立問題清單、整改措施清單、責任清單和時限清單。有關部門要會同當地政府對各類問題進行現場驗收，對照清單，逐個銷號。加強對問題整改的指導和督辦，並對自然保護區排查整治工作開展專項檢查和抽查。2018年年底前，國家級、省級自然保護區80%以上的突出問題完成整改並開展驗收銷號。2019年年底前，國家級、省級自然保護區90%以上的突出問題完成整改並開展驗收銷號。（自然保護區省級有關行政主管部門牽頭）其中，2019年年底前，與保護區重疊的礦業權退出50%以上；2020年年底前，完成退出任務。（省國土資源廳牽頭）
6.加強自然保護區工作監督檢查。建立自然保護區管理機構違法違規活動自查自糾、自然保護區主管部門監督的工作機制。定期開展自然保護區專項檢查，及時通報檢查情況。2019年，對省級自然保護區實施遙感監測試點，逐步涵蓋市級、縣級自然保護區，建立健全天空地一體化監控平台和信息共享機制，實現精準監控。（自然保護區省級有關行政主管部門牽頭）
（二）劃定並嚴守生態保護紅線。
1.科學劃定生態保護紅線。將科學評估得到的生態功能極重要區和生態環境極敏感區與各類保護地進行校驗，形成生態保護紅線空間疊加圖，確保劃定範圍涵蓋省級及以上自然保護區、森林公園的生態保育區和核心景觀區、風景名勝區的核心景區、地質公園的地質遺蹟保護區、世界自然遺產的核心區和緩衝區、濕地公園的濕地保育區和恢復重建區、飲用水水源地的一級保護區、水產種質資源保護區的核心區以及其他類型禁止開發區的核心保護區域，做到應保盡保、應劃盡劃。在生態保護紅線劃定過程中，與各類規劃、區劃空間邊界及土地利用現狀相銜接，科學合理確定生態保護紅線邊界，協調開發建設與生態保護的關係。以行政區域邊界統籌銜接海域與陸域生態保護紅線，形成海陸“一張圖”。2018年年底前，確定全省生態保護紅線最佳化方案。（省環保廳、省發展改革委牽頭）
2.完成生態保護紅線勘界定標。自2019年起，按照國家勘界定標要求，結合實際制定勘界定標工作程式、技術流程與方法，規範標識標牌，為各市開展生態保護紅線勘界定標工作提供技術指導。（省環保廳、省發展改革委牽頭）待我省生態保護紅線方案經國家批准，並由省政府發布實施後，全面啟動生態保護紅線勘界定標工作。將生態保護紅線落實到地塊，明確生態系統類型、主要生態功能，開展生態保護紅線內違法違規項目和歷史遺留問題調查登記。在勘界基礎上設立統一規範的標識標牌，確保生態保護紅線落地準確、邊界清晰。2018年下半年，各市先行開展省級及以上自然保護區勘界定標工作試點。（省環保廳、省發展改革委、省國土資源廳、省海洋與漁業廳、省林業廳牽頭）2020年年底前，完成全省生態保護紅線勘界定標工作，確保生態保護紅線精準落地。（省環保廳、省發展改革委牽頭）
3.嚴守生態保護紅線。落實生態保護紅線優先地位要求，將生態保護紅線作為空間規劃的重要基礎，發揮生態保護紅線對國土空間開發的底線作用。2020年年底前，明確生態保護紅線管控要求，必要時出台生態保護紅線管理辦法。依託生態系統、環境、氣象、地質、水文水資源、水土保持、海洋等監測站點和衛星生態監測能力，布設相對固定的生態保護紅線監控點位，及時獲取生態保護紅線監測數據，充分發揮常態化地理國情監測作用，自2020年起，逐步完善生態保護紅線綜合監測網路。按照國家生態保護紅線生態功能評價技術要求，必要時制定評價指標體系和方法，開展評價工作，及時掌握生態保護紅線生態功能狀況和動態變化。建立生態保護紅線常態化執法機制，開展日常巡護和執法監督，嚴厲查處破壞生態保護紅線的違法行為。（省環保廳、省發展改革委牽頭）
（三）加快推進生態系統修復。
1.統籌山水林田湖草綜合治理。大力推進泰山山水林田湖草生態保護修複試點工程，協同開展地質環境工程、土地整治工程、水環境工程、生物多樣性及其它工程和監管能力建設5大類工程，治理區域內採煤塌陷地13151.12公頃，修復礦山生態面積3038公頃，整治土地26442.12公頃，治理廢棄礦井87眼，新增耕地3040.49公頃，新增濕地724公頃，使區域省控及以上重點河流水質基本達到水環境功能區劃要求，國控斷面水質優良比例達到77%，城市建成區黑臭水體全面消除，城鎮集中式飲用水水源水質全部達標。（省財政廳、省國土資源廳、省海洋與漁業廳、省林業廳、省水利廳、省環保廳牽頭）打造長島海洋生態文明綜合試驗區，2020年年底前，綜合試驗區建設取得重要階段性成果。山體、海岸、林地、岸灘等資源得到保護修復，南北長山島裸露山體和地質災害治理基本完成，修復山體生態面積20餘萬平方米；森林撫育4000畝，恢復和保護濕地464公頃，自然岸線占比不低於85%。基礎設施條件明顯改善，以生態旅遊、現代漁業、海洋文化為主導的生態產業體系基本形成。（省發展改革委牽頭）
2.實施受損生態環境修復治理。2020年年底前，歷史遺留礦山地質環境治理率達到60%，“三區兩線”可視範圍內歷史遺留礦山地質環境治理率達到80%。（省國土資源廳牽頭）持續推進採煤塌陷地治理，2018年，啟動章丘、滕州、鄒城、肥城、鄆城、齊河等縣（市、區）塌陷地治理項目。2020年年底前，採煤塌陷地治理率達到80%。（省煤炭工業局牽頭）積極推動農村小流域綜合整治建設，構建水土流失綜合防治體系，2018—2020年，完成水土流失綜合治理面積3780平方公里。（省水利廳牽頭）待海岸線修測工作完成後，組織有關市對陸海交叉重疊區域內已批項目用地分類制定處置方案，逐宗明確處置意見，落實處置時限和責任單位。（省國土資源廳、省海洋與漁業廳牽頭）
3.推進國土綠化工程建設。統籌實施森林生態修復與保護、退耕還果還林、農田防護林建設、森林生態廊道建設、森林質量精準提升、城鄉綠化美化六大林業生態建設工程，構建布局合理、結構最佳化、功能完備、效益顯著的森林生態安全體系。2018—2020年，完成新增、更新和低效林提升改造360萬畝。開展山東省森林城市、森林鄉鎮、森林村居創建活動，啟動山東森林城市群建設，2020年年底前，森林覆蓋率達到20%。推進濟南黃河濕地生態保育區建設、南水北調沿線和小清河沿岸濕地恢復、黃河三角洲濕地保護恢復、濱海濕地保護修復、採煤塌陷濕地治理、人工濕地水質淨化工程六大濕地修復工程，搶救性保護重要濕地992萬畝，恢復濕地536萬畝，2020年年底前，全省濕地受保護率提高到70%以上。（省林業廳牽頭）
4.加強生物多樣性保護。加強現有各類法定保護地尤其是自然保護區的規範化建設，嚴格按照相關法律法規對保護地內的人類活動進行監管，實現生物資源的就地保護。開展生物多樣性觀測工作，完善生物多樣性觀測體系，開展生物多樣性綜合觀測站和觀測區試點建設。（自然保護區省級有關行政主管部門牽頭）組織開展南四湖、小清河流域水生生物多樣性調查和黃河三角洲、崑嵛山自然保護區生物多樣性調查。（省環保廳牽頭）
四、保障措施
（一）加強組織領導。各級政府要切實把思想和行動統一到省委、省政府的決策部署上來，把自然保護區等突出生態問題整治攻堅戰放在各項工作的重要位置，履職盡責，主要負責同志親自抓，分管負責同志靠上抓，層層抓落實。省直有關部門和各市要按照本方案的要求，結合實際制定落實方案，細化各項任務到地區、到年度、到部門。建立健全攻堅戰行動方案的調度、檢查、督辦、通報制度，列出問題清單、責任清單、措施清單、時限清單，完善工作檯賬。省環保部門要對自然保護區突出問題整改、生態保護紅線劃定以及生態保護與修復等各項工作任務進展情況，定期調度、匯總、上報，並通報各市和相關部門。
（二）強化政策引導。建立政府主導和社會參與的多元化投入機制，建立生態保護紅線補償機制，切實提高各地建設與保護自然保護區的積極性。加大對自然保護區內的基礎設施建設、生態保護修復、破損山體治理、廢棄礦坑治理、水土流失治理等受損生態環境治理項目的財政資金支持力度。統籌生態保護與資源開發利用，適當發展與保護方向相一致的生態旅遊項目。（省環保廳、省國土資源廳、省財政廳、省旅遊發展委牽頭）
（三）嚴格責任追究。組織專項督查，查處各地、各有關部門在違法違規問題監督管理上存在的領導不力、監管不嚴、責任落實不到位等問題。對在推動自然保護區問題排查整治工作中組織不力、執行不力，以及隱情不報、消極應付的，要嚴格查處。對整改不及時、不到位或整改後問題仍然突出的地方和部門進行約談。對違反自然保護區和生態保護紅線管理要求，造成生態破壞的地方、部門、單位和有關責任人員，按照有關法律法規和《山東省黨政領導幹部生態環境損害責任追究實施細則（試行）》等規定實行責任追究，涉嫌構成犯罪的，依法移送司法機關調查處理。（省環保廳、省紀委〔省監委〕機關、省委組織部、省審計廳牽頭）
（四）加強科技支撐。加強自然保護區生物多樣性基礎理論、保護技術和管理政策等方面的研究。開展自然保護區科研、管理等專業人員培訓。完善科學決策諮詢機制，建立專家庫，整合科研力量，探索建立自然保護區社區共管模式，為科學調整自然保護區、妥善解決歷史遺留問題提供技術諮詢服務。認真履行有關國際公約，加強遷徙物種監測與保護、外來物種入侵等領域的國際交流與合作。充分發揮自然保護區的生態環境保護宣傳教育、自然科學普及平台功能。開展重點領域科學研究，推廣濕地保護恢復關鍵技術和山體修復治理先進模式，大力開展新技術試驗示範，為生態修復提供科技支撐。（省環保廳、省科技廳牽頭）
（五）引導公眾參與。充分利用多種媒體，定期向社會公開專項行動進展情況，通過典型案例的宣傳報導，正確引導輿論，形成社會監督壓力，努力營造全民支持、全民參與自然保護區等突出生態問題整改和治理的良好社會氛圍。邀請媒體參與執法檢查，在各地主要報紙或官方網站上設立“綠盾2018自然保護區監督檢查專項行動”專欄，主動公開重大問題整改信息。大力宣傳生態環境保護的理念、政策、路徑和成果，及時總結推廣推動自然保護區規範化建設和問題查處整治經驗及生態環境治理技術模式等。（省環保廳、省發展改革委、省國土資源廳、省海洋與漁業廳、省林業廳、省新聞出版廣電局牽頭）
（六）強化監督評估。加強對本方案實施的動態評估，對本方案實施情況，每年開展一次評估。2021年，對方案完成情況進行全面評估。評估結果作為各級、各部門黨政領導班子和領導幹部政績考核的重要參考內容，並以適當形式向社會公布。對評估考核實績突出的，進行表揚；對工作拖沓、履職不力、逾期未完成規定任務的，採取通報批評、公開約談、媒體曝光等措施，督促問題整治，並啟動問責程式。（省環保廳、省委組織部、省人力資源社會保障廳牽頭）
方案解讀
出台背景
為認真落實習近平總書記中央財經委第一次會議和視察山東重要講話精神，認真落實國家打好污染防治攻堅戰的決策部署，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，堅決扛起我省自然保護區等突出生態問題整治的重要政治責任，制定《山東省打好自然保護區等突出生態問題整治攻堅戰作戰方案（2018—2020年）》（以下簡稱《方案》）。
主要內容
《方案》共分為五部分，圍繞解決我省自然保護區等突出生態問題，立足我省實際，提出了近三年在全省自然保護區綜合整治、劃定並嚴守生態保護紅線以及推進生態系統修復等三方面的工作重點。
（一）面臨的形勢。《方案》全面分析了我省生態環境保護當前面臨的三大問題：一是對新發展理念認識不到位，自然保護區突出問題多；二是生態保護紅線最佳化工作尚未完成，生態安全螢幕障亟待建立；三是生態環境破壞嚴重，自然生態系統修復工作難度大。
（二）指導思想。堅持尊重自然、順應自然、保護自然，樹立“山水林田湖草是一個生命共同體”的重要理念，堅持修山、治污、增綠、擴濕、整地並重，實現“山青、水綠、林郁、田沃、湖美”的大生態格局。
（三）主要目標。一是自然保護區達到規範化建設水平，突出問題得到有效整治。持續開展自然保護區監督檢查專項行動，以國家級和省級自然保護區為重點，對突出問題進行綜合整治，到2020年，突出問題得到有效解決，堅決杜絕新增問題，45個省級及以上自然保護區歷史遺留問題得到有效管控，能解決的加快解決，逐步探索出妥善解決歷史遺留問題的思路。二是生態保護紅線劃定與勘界定標工作全面完成。以科學評估結果為基礎，劃定我省生態保護紅線，涵蓋省級及以上禁止開發區域，實現應保盡保，應劃盡劃。完成勘界定標，確保生態保護紅線科學落地。三是生態保護與修復取得顯著成效。自然生態系統修復工作取得積極進展。生態服務功能得到提升，生態產品供給能力明顯增強。生物多樣性得到有效提升。
（四）重點任務。一是在自然保護區綜合整治方面，依託“綠盾”自然保護區專項行動，以國家級和省級自然保護區為重點，對自然保護區存在的突出問題進行綜合整治。二是在劃定並嚴守生態保護紅線方面，以科學評估結果為基礎，確保涵蓋省級及以上禁止開發區域，開展生態保護紅線詳細勘界，確保生態保護紅線準確落地，明確管理辦法和評估體系，形成執法機制。三是在生態系統修複方面，以泰山山水林田湖草生態保護修複試點、長島生態文明綜合試驗區打造等區域綜合治理和歷史遺留礦山地質環境、採煤塌陷地、農村小流域、陸海交叉重疊區域等重點區域治理相結合的方式，全面開展生態修復。
（五）保障措施。《方案》從加強組織領導、強化政策引導、嚴格責任追究、加強科技支撐、引導公眾參與、強化監督評估六個方面明確了自然保護區等突出生態問題的保障措施。
