土地掛拍制度

(一)實施土地招拍掛制度，有利於規範土地市場，公平競爭。 (三)實施土地招拍掛制度，有利於房產開發商綜合實力的提高，促進房地產企業的整合。 目前的土地招拍掛的供應方式，有利於土地的合理利用和總體規劃。

中國土地招拍掛制度
摘要：土地出讓的“招標”“拍賣”“掛牌”交易方式作為我國經營性用地出讓的指定方式，對規範土地市場、提高政府的對城市土地的管理水平、促進房地產市場的有序發展等方面都有著重要意義。本文通過對中國土地市場招拍掛制度發展過程進行回顧，通過分析招拍掛制度對中國土地市場發展的作用，針對目前招拍掛制度中存在的不足，提出改進目前土地招標、拍賣、掛牌出讓方式，引入市場機制，減少行政干預，提高政府對土地出讓市場管理水平的幾點建議。
關鍵字 土地市場 招拍掛制度 市場機制 政府管理
一 ．引言：中國土地市場招牌掛制度建立及發展背景
建國後很長一段時間內，我國的土地使用制度是無償、無限期、無流動的行政劃撥使用制度，這種土地制度所導致的土地資源配置不合理、利用效益低、土地浪費嚴重，產權關係混亂等問題嚴重的阻礙經濟發展的弊端。改革開放後為了克服土地無償使用帶來的種種弊端，在城鎮國有土地使用制度方面進行了一系列改革。1988年4月12日， 七屆人大一次會議通過的憲法修正案規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，從而為土地使用權轉讓提供了法律依據。隨後，《土地管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《城市房地產管理法》進一步確立了土地使用權出讓制度。通過一系列法律規定的制定實施，到90年代初，我國對城鎮土地使用制度完成了改革，建立起土地有償，有限期，可依法進行土地交易的有償使用制度。這種制度理順了產權關係，使土地的資產特性得到體現，也體現了國家做為土地所有者對土地的所有權。然而這種以協定出讓為主要形式的土地出讓方式存在著一系列問題。
首先，由於交易過程不公開，尋租行為普遍，腐敗問題時有發生，導致了國有資產流失。
其次，由於缺乏競爭、市場秩序不規範，導致出現了嚴重的價格扭曲和低價出讓等現象。
為此，國土資源部於2002年5月發布第11號令,頒布實施<<招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定>>,明確規定包括商業、旅遊、娛樂、商品住宅用地的經營性用地必須通過招拍掛方式出讓.2004年,國土資源部頒布第71令,<<關於繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知>>,規定2004年8月31號以後所有經營性用地出讓全部實行招拍掛制度,即所謂的”831”大限.
經營性用地招拍掛制度的實施對中國土地市場的發展有著深遠的影響,一方面招拍掛制度規範了國有土地使用權的出讓行為,從長遠上看有利於建立一個公開,公平,公正的城市土地市場;另一方面由於中國土地市場的長期不完善,產權不清晰,長期未曾引入市場機制,市場上對招拍度的實施也存在種種疑慮.同時經營類用地的招拍掛制度自身也存在著種種不完善之處,各地在招拍掛出讓土地的實踐中也發現了各種問題,對於經營性用地的招拍掛制度研究有必要深入進行.
二．中國土地市場招拍掛制度的具體含義及特點。
土地的交易的公開投標、拍賣和掛牌的共性是其交易的公開性，但其具體操作又有其差異性，針對不同性質的土地交易要採取不同的交易方式。
（一） 土地招標
招標出讓國有土地使用權，是指市、縣人民政府土地行政主管部門發布招標公告，邀請特定或者不特定的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權投標，根據投標結果確定土地使用者的行為。
在招標出讓中土地主管部門要根據出讓土地的具體情況編制招標檔案，並實施投標的登記，投標人在登記時必須繳納投標保證金，並提交營業執照的副本，法人代表人證明等檔案。投標人在按照招標檔案的要求編制標書後，在規定的時間內將標書密封投入指定標箱。經由專家組成的評標委員會按照評標標準對企業提交後投標檔案進行評審後，在規定的時間地點開標。在中標人確定後，招標人應向中標人發出《中標通知書》，中標人則在《中標通知書》約定的時間，按照招標檔案與土地管理部門簽訂《國有土地使用權出讓契約》。公開招標的投標單位不能少於三家，如果少於三家則招標人應當停止開標。在公開招標中投標企業投標的價格是重要的評標因素，但評標委員會為了防止土地開發的後續資金無法到位，出現土地閒置浪費現象，開發商的從業經驗和實力也是評標委員們重點關注的要點。
（二） 土地拍賣
拍賣出讓國有土地使用權，是指市、縣人民政府土地行政主管部門發布拍賣公告， 由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定土地使用者的行為。
土地的主管部門根據被拍賣土地的特徵編制拍賣檔案，竟買人在竟買申請截止日期前提出竟買申請，交納不少於拍賣檔案規定的保證金，並同樣提交法定代表人證明書等資信證明。竟買人通過審查後，得到印有編號的竟買標誌牌，拍賣會在拍賣公告規定的時間、地點進行。參加的竟買人同樣不能少於三人，否則應終止拍賣。在拍賣中最終的成交價格必須高於拍賣方所制定的底價，否則也需終止拍賣。拍賣成交後，竟得人按照《拍賣成交書》規定的時間和土地管理部門簽訂《國有土地使用權出讓契約》。土地拍賣中最重要的原則是“價高者得”，與其他形式的拍賣原理相同。
（三）土地掛牌
掛牌出讓國有土地使用權，是指市、縣人民政府土地行政主管部門發布掛牌公告，按公告規定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受竟買人的報價申請並更新掛牌價格， 根據掛牌期限截止時的出價結果確定土地使用者的行為。
政府土地主管部門編制掛牌檔案，競買人在規定日期前提出竟買申請，按規定交納保證金、提交法定代表人證明書等資信證明後提交競買申請書。在掛牌檔案規定的掛牌起始日期，掛牌人應該將掛牌宗地的位置、面積、用途、使用年限、規劃要求、起始價、增價規則、增價幅度等內容，在土地交易市場掛牌公布，符合條件的竟買人應定按照檔案的要求填寫竟買報價單，在掛牌期限內竟買人可多次報價。如果在掛牌期限內只有一個竟買人在掛牌期限內只有一個競買人，且報價不低於掛牌底價，並符合其他交易條件的，掛牌成交；在掛牌期限內有兩個或兩個以上競買人報價的，報價最高者為競得人；報價相同的，先提交報價單者為競得人。但報價低於底價者除外，在掛牌期限內無應價者或者競買人的報價均低於底價或均不符合其他交易條件的，掛牌不成交。掛牌交易的掛牌期限不得少於十個工作日。
競買人確定後．掛牌人應當向競買人發出《掛牌成交確認書》。競得人應該根據《掛牌成交確認書》所約定的時間與市國土房管局簽訂《國有土地使用權出讓契約》。掛牌同樣遵循“價高者得”的原則．不同之處在於不是現場報價．由於掛牌是以書面的形式報價，所引發的關注程度及暴光不如招標與拍賣。
三 實施土地招排掛制度的優點
(一)實施土地招拍掛制度，有利於規範土地市場，公平競爭。
土地使用權出讓招拍掛制度的推行，以及與之配套的土地儲備制度的建立，使土地供應的信息公開化，土地出讓規劃的科學化，杜絕了以往通過行政命令協定出讓土地中存在的盲目性，防止了由於土地市場不規範導致的國有資產的流失以及由於規劃不當造成的寶貴土地資源的浪費。
政府通過招拍掛的方式推出地塊，以城市中長期發展規劃和城市土地利用規劃為基礎，制定詳盡、科學的土地出讓計畫。並通過網路、報紙、電視等傳媒方式進行公示，保證了信息的公開性。政府通過招拍掛轉讓方式中嚴格的評標拍賣制度，保證了房地產開發商的機會均等，保證了土地市場的公平性。開發商在同一時間獲得信息，並可在規定時間內購買標書、現場踏勘、集中答疑，避免了由於信息不對稱而造成不公平競爭。
(二)實施土地招拍掛制度，有利於杜絕腐敗現象，提高政府對城市土地的管理能力
土地是全社會寶貴的公共資源，要達到最優利用必須通過市場手段進行配置，而且配置過程必須受到全社會監督。實行土地招拍掛制度，正是建立土地市場的競爭機制方式，完善土地出讓制度，只有這樣才能建立真正的土地市場，才能真正的引入競爭機制。通過市場競爭，使土地的真實價格得到體現，從源頭上有效的遏制以往採取行政手段配置土地資源中政府官員出現的腐敗尋租等現象。
土地招拍掛制度並不是簡單的土地交易手段，政府必須進行一系列相關工作以保證土地出讓的科學性，土地交易市場的完善性，在此過程中政府對土地的管理能力必然大大提高。
首先，政府要運用巨觀調控手段，提供與社會經濟協調發展的土地供應量，對於每年土地市場的各類土地供給、徵用數量進行總體規劃，並建立相應的土地儲備制度，避免土地市場中的投機行為，保證市場的健康發展。制定和公布土地出讓計畫是完善城市土地供應的基礎，將有助於提高城市土地管理的科學性，促進城市土地市場的規範和完善。
其次，政府在招標出讓前必須對土地進行前期規劃和開發，逐步推進“熟地”招標出讓，並要制定一系列的出讓計畫、招標程式和管理制度。政府要真正實現調控市場的能力，就必須對擬出讓土地進行詳細的分析規劃，確定最佳的土地利用方式，針對土地特點靈活選擇招標辦法和方式以提高工作效率， 降低工作成本等。
最後，要體現土地的使用價值，政府必須對土地進行正確的評估，採用合理的評標辦法，公正地評出中標單位。
通過以上行為政府對城市土地的綜合運用管理能必將大大加強。
(三)實施土地招拍掛制度，有利於房產開發商綜合實力的提高，促進房地產企業的整合。
土地通過招標、拍賣和掛牌等方式進行出讓，不但有利於市場的競爭性，消除行業的壟斷性，而且還使那些沒有足夠實力，只靠尋租等不正當方式拿到“一手地”的開發商逐漸淡出市場，使那些有實力、有競爭力的企業能夠更加合理地獲取土地，得到更好的發展。同時，由於採取招標、拍賣或掛牌的方式出讓，開發商可以從市場上通過競爭拿到“熟地”直接開發，縮短了開發周期，簡化了開發程式和環節，從而降低了開發風險。
招標拍賣掛牌出讓取消的只是過去少數開發商通過不正當手段獲得的“超額利潤”，而由於市場的的規範，開發商的合理利潤可以得到更好的保證。新制度提高了市場準入門檻，房地產業將進入資本實力和品牌競爭的時代。沒有實力的、靠關係運作項目的公司將逐步被淘汰出局。能夠進行專業化、規模化生產、把土地價值發揮最大化的房地產開發商將成為市場的主流，促進了房地產企業的優勝劣汰，真正通過的市場的力量對房地產商進行整合。同時，實行招拍掛的土地交易方式有利於打破房地產開發企業的地域限制。對外地開發商來說，由於可計算成本，有了平等進入的機會，進入目標城市市場就相對比較容易，為跨地域經營的房地產商提供了機會，這必將促使全國房地產市場的規範化。
(四)實施土地招拍掛制度，促進房地分離，有利於提高土地開發效率。
目前的土地招拍掛的供應方式，有利於土地的合理利用和總體規劃。由於政府將逐步把生地轉化為熟地後再行招標，動拆遷問題已妥善解決、土地的開發工作基本完成、周邊的市政建設逐步完善、水電煤等市政配套都有計畫地分配到位，開發商只要按規劃要求有計畫地做好設計圖紙並得到許可後就可順利開工了，大大縮短了房產開發周期，有效控制了開發成本。因此，土地利用的高效率成為必然。
(五) 實施土地招拍掛制度，有利於最佳化投資環境，吸引外資。
我國的土地供應從劃撥、協定出讓到公開招標、拍賣、掛牌的轉變，透明化程度越來越高，這是我國城市土地使用制度進步的一種表現，也是大勢所趨。這標誌著我們在土地市場上正在逐步與國外已開發國家接軌。這也是世界貿易組織(wT0)原則的要求。WT0的非歧視
原則、公平原則和透明度原則等要求土地行政管理保證國民待遇普遍實現，保證市場公平競爭，保證統一、公開、公正地實施各項法律、法規、行政規章、司法判決等。加入WTO後，在土地市場管理方面，政府的職責是使市場能夠穩定、公開、公平，而且能夠安全運行，進
而最佳化投資環境，並以此來吸引投資。實行土地招標、拍賣，可以說是一項重大的“土地革命”，土地最直接的與資本結合而不是與關係結合，提高了效率，同時有利於境外資金的流入和國際化進程的加快，這對北京、上海等大城市發展城市經濟，加快基礎設施建設，成為高效的國際化大都市具有非常重大的意義。
四．目前中國土地市場招拍掛制度存在的問題及解決建議
（一）目前中國土地市場招拍掛出讓中存在的問題。
根據國土資源部和監察部對全國經營性土地使用權招拍掛出讓的專項執法檢查的結果顯示，經營性土地使用權出讓還有五個深層次的問題尚待解決。
1．經營性土地出讓制度還缺少具體的操作規範與之相配套；
2．少數市縣仍以“招商引資”為名，先行立項、先行選址，定點確定土地使用者、土地用途、土地面積和地價
3．有的地方不按規定公開經營性土地出讓信息或信息公開不及時、不充分；
4．有的地方在經營性土地出讓中存在假招標、假掛牌、假拍賣或陪標、串標等問題；5. 極少數領導幹部仍通過打招呼、批條子等形式違規干預和插手經營性土地出讓。
以上五大類問題涉及招拍掛制度建設過程中政府職能、觀念的轉變，配套規範的制定等問題，針對以上五大類問題，提出完善招拍掛市場的幾點建議如下。
（二）對完善招拍掛市場的建議。
1．轉變政府職能，建立與健全監督保證機制，確保交易的公正性
在上述五大類問題中，由於政府行政干預所導致的招拍掛制度的不完善問題是最嚴重的。一方面，由於中國長期實行以政府為主導的土地協定出讓制度，各級地方政府習慣於通過行政指令的方式對土地資源進行配置，在新的土地出讓制度下舊有的思維觀念難以轉變，在追求地方經濟短期利益的目標下，通過行政手段盲目干預土地市場的情況時有發生；另一方面，少數政府官員通過手中的權力尋租腐敗，少數不法房地產商通過行賄公關等不正當手段低價獲得土地、牟取超額利潤，少數政府官員和不法房地產商的勾結，導致土地招拍掛出讓中假招標、假掛牌、打招呼、批條子的現象時有發生。
為了克服以上兩種情況，作為遊戲規則的制定者和遊戲的組織者的政府必須加強自身的監管，在招標、拍賣與掛牌交易的流程中加強透明與監督的機制尤為重要。從宗地價格的評估到開發商資質的審查以及後期的評標開標均應設立監察機制 對於每宗地的評選結
果應給予公布與新聞發布，絕不能讓私下協定的土地通過公開招標與掛牌的形式達到成交的目的，從而引發新的錢權交易現象發生。中央，國土資源部已經三令五申下要求在土地交易招拍掛過程中打擊非法暗箱操作，確保公平與公開。
2．制定合理的標底價格，防止地價上漲過快
經營性土地交易全部以招拍掛的形式進行出讓是否會引發土地價格的上漲，從而導致房地產價格上漲的話題一直是新政策出台後業內開發商與政府官員爭論的焦點，因此在土地招拍掛交易的實施中注重控制對地價的大幅度波動是十分必要的。是在土地的拍賣交易中，政府一方面在取得較好的地價收益的同時，也需考慮對當地的土地價格市場的穩定作用。
上海近期在土地的拍賣中進行最高限價並提出完善招投標的管理機制，以防止土地價格的非理性上漲，這對中國其他城市也有重要的借鑑意義。在短期內，城市土地拍賣的高價成交會增加政府的財政收入，有利於城市基礎設施的建設，但是在長期卻可能抬高當地的房地產開發的成本。房地產開發成本的升高，一方面可能導致中低價位的住宅的減少，使普通居民難以承受高昂的房價，甚至導致人才的流失，社會的不安定；另一方面，高昂開發成本容易形成泡沫經濟，從長期來看不利於外界資本的流入，不利於城市的健康發展。
在這種情況下，對進行公開招拍掛的宗地的標底或者底價的制定就顯得尤為重要。應該由政府土地管理部門根據土地評估結果和政府產業政策綜合確定，科學地制定出讓的底價。 因此在確保國家利益的前提下，合理地評估宗地的標底價格是保證土地市場活躍及穩定土地市場價格、防止土地價格的非理性上漲的重要的前期工作。
3．選擇性地使用拍賣的交易方式
土地拍賣是購買今後開發利用土地的權利，要考慮規劃、後期開發方案、及開發方案的實施等。與招標、掛牌方式相比，拍賣更容易導致土地出讓價格的非理性上漲，所以在土地轉讓中應謹慎地選擇性使用拍賣形式，在發展較為成熟的區域以及宗地面積較小的地塊，拍賣可以促進宗地的成交，但對於在新區特別是宗地面積較大的地塊，建議綜合考慮政府對於地區的發展計畫以及當地居民的承受能力，更多地採用招投標的形式選擇有能力的開發商在政府開發計畫及價格指導下完成新區大規模的土地開發任務，在區域經濟發展的同時，當地居民的居住與生活到了改善。
4．制定完善的土地供應計畫，定期發布土地供應信息
在新的土地出讓機制下，政府應加緊前期土地儲備與整理的力度，定期向市場公開未來的土地供應計畫。投資者充分了解市場的信息後，對投資的計畫和力度進行調整，從而避免出現盲目高價競爭，防止出現在取得宗地開發權後無力實施或脫延開發計畫的被動局面，防止“爛尾樓”的出現。
政府對土地的長期計畫的完善也是保證房地產市場住宅價格穩定的重要手段，通過合理的土地供應量，透明的土地供應信息，防止在信息不對稱情況下投機商對房地產市場的炒作行為，確保房地產市場乃至整個國民經濟的平穩快速發展。
五．總結
經營性土地的招拍掛出讓方式的建立對於規範土地市場、提高政府的對城市土地的管理水平、促進房地產市場的有序發展等方面有重要意義，但是由於中國土地市場土地供應長期以來採用行政劃撥、協定出讓等方式，舊有管理理念在短時間內轉變存在一定困難，以及目前招拍掛制度自身存在的種種不完善，真正建立以市場機制運行的城市土地市場還任重道遠。本文通過回顧城市經營性土地出讓招拍掛制度的發展歷程，具體分析目前招拍掛出讓實際運作中存在的問題，並針對問題對招拍掛出讓方式的完善提出了幾點看法，以期對未來土地市場有所幫助。招拍掛出讓制度的完善是一個長期的動態的過程，必須根據土地市場的發展變化進行調整。相信在土地市場的各方共同努力下，招牌掛制度必將越來越規範完善，土地市場必將更加公平透明，進而保證整個巨觀經濟的健康穩步發展。