一、公共管理知識類型學
知識是研究主體、客體和方法共同作用的產物。研究主體、客體、方法三個要素任何一個要素的差異，都會導致知識的差異。如果研究主體和客體是相同的，那么方法論的差異，會導致知識類型的差異，因此通過知識類型學的分析，便於深入地認識研究方法論的差異，知識類型分析是分析研究方法的基礎工作。
知識分類問題一直人類思想史和哲學史探討的主題之一。早在古希臘時期，亞里士多德（Aristotle）將知識分為理論的科學、實踐的科學和創造的科學三類。近代哲學家大衛·休謨（David Hume）將應然判斷和實然判斷做了邏輯的區分，將知識劃分為實然領域的知識和應然領域的知識。近代德國哲學家康德（Immanuel Kant）則根據人類理性的限度和特徵，將知識劃分為求“真”，求“善”和“美”的知識。當代的學者們根據不同的標準，亦形成了不同的知識類型的劃分，可謂眾說紛紜，莫衷一是。
當代著名德國哲學家尤爾根·哈貝馬斯（Jürgen Habermas）在《認識與旨趣》一書中通過對哲學和方法論的反思性批判，繼承、發揚並整合了康德（Immanuel Kant）、黑格爾（Georg Wilhelm Friedrich Hegel）、馬克思（Karl Marx）、皮爾士（Charles Peirce）、狄爾泰（Wilhelm Dilthey）、弗洛伊德（Sigmund Freud）等眾多方法論流派的知識分類思想，提出了將認知旨趣、知識類型和方法論有機結合起來的知識類型學思想。哈貝馬斯認為“旨趣”是認識活動的構成部分，任何認知活動都以認知的旨趣為前提。哈貝馬斯認為：認知的旨趣包括三大類別：技術的認識旨趣、實踐的認識旨趣和解放的認識旨趣。三種不同的旨趣形成三種不同的知識類型即自然科學、人文科學和社會批判理論，每種知識類型的方法論框架也不同。
在哈貝馬斯知識類型學思想的基礎上，本書將公共管理知識分為技術控制旨趣的公共管理知識、理解和詮釋旨趣的公共管理知識、批判和反思旨趣的公共管理知識。其中技術控制旨趣的公共管理知識可以進一步細分為科學發現類知識、技術設計類知識和評估類知識。
公共管理的知識可以分為上述五種類型，這五種類型的知識形態分別對應公共管理的研究旨趣、問題類型和方法論框架。如下表所示：
表1-4：公共管理研究旨趣、知識類型、哲學基礎和方法論、問題類型的關係
| 研究旨趣 | 知識類型 | 哲學基礎和方法論 | 問題類型 | |
| 技術控制 | 發現 | 揭示公共管理規律 | 實證主義方法論 | 科學發現類問題 |
| 發明 | 進行政策設計 | 技術設計方法論 | 技術設計類問題 | |
| 評估 | 評估公共管理現象 | 評估研究方法論 | 評估類問題 | |
| 理解和詮釋 | 闡明公共管理的意義 | 詮釋主義方法論 | 價值規範類問題 | |
| 批判和反思 | 反思公共管理思想和制度 | 批判主義方法論 | 批判反思類問題 | |
在科學研究中只有那些專業共同體和整個人類的知識積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個給定過程的當前狀態與智慧型主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距。”[34]問題是一個反映了主客觀矛盾的認識論和方法論概念。
二、問題在科學研究中的地位
科學研究從何開始？一直是哲學和方法論研究的一個關鍵主題。亞里士多德、培根、牛頓等人為代表的傳統觀點認為科學研究的起點是觀察，通過觀察和實驗，進行歸納獲得科學知識。當代科學哲學家波普爾（Karl Raimund Popper）通過1895年德國物理學家倫琴（W.C.Rntgen）做陰極射線實驗等科學研究的案例發現：科學研究雖然與觀察事實有關，但如果觀察到某一事實而沒有在觀察中發現問題，那么即使是觀察到前人從未觀察到的新事實也不會展開新研究。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結道：“科學和知識的增長永遠始於問題，終於問題——愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發新問題的問題。” 愛因斯坦也指出：“提出一個問題往往比解決一個問題更重要。因為解決問題也許僅僅是一個數學上或實驗上的技能而已，而提出新的問題，新的可能性，從新的角度去看待舊的問題，卻需要有創造性的想像力，而且標誌著科學的真正進步。”在公共管理研究中，幾乎每個公共管理理論的提出和發展，都是從特定的公共管理問題開始的。比如：西蒙在《行政格言》一文中指出了：“事實上，那些經常被大量引用的格言幾乎總是以相互矛盾的對偶方式出現的，例如：“三思而後行！”與“猶豫不決則將一事無成”。科學的理論應該告訴人們什麼是正確的，什麼是錯誤的。如果牛頓僅向世界宣布物質的粒子間既相互吸引又相互排斥，那么他就沒有給科學知識增加更多的信息。牛頓的貢獻在於，他指出引力是被施加的，並提出了對操作實施的精確定律。不幸的是大多數構成行政管理理論的命題，具有格言的這種缺陷。對幾乎每個原則來講，都能找到一個同樣似是而非，並且可接受的矛盾原則。儘管一對原則中的兩個原則會導致完全相反的組織建議，然而在理論上不能表明哪一個原則是適宜使用的。” 西蒙正是因為發現了傳統公共行學存在的問題而開始決策理論的研究過程。2009年諾貝爾經濟學獎獲得者奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）對公共池塘資源治理的研究也是從問題開始的，這個問題是：“怎樣才能對由許多個人共同的自然資源實行最佳治理的問題，無論在學術殿堂上還是在政治世界中，都未得到很好的解決。”
波普爾在闡述科學研究始於問題的時候，同時提出了以問題為紐結的科學發展模式。波普爾認為科學發展的模式可以概括為“P1—TT—EE—P2”，其中P1為問題，TT為試探性理論，EE為排除錯誤，P2為新問題，問題是科學研究不斷深入的紐結。1967年加拿大科學哲學家邦格（Mario Bunge）在《科學研究：戰略與哲學》( Scientific Research. Strategy and Philosophy)一書中，把科學研究的過程總結為從問題開始到提出新問題的過程。邦格認為科學研究過程如下：“提出表述清晰的問題；設計可供檢驗的假說；導出假說的邏輯結論並加以批判地考察；根據結論制定檢驗假說的技術方案，檢驗技術方案本身的可靠性；進行實驗並依據令人滿意的相互協調的諸理論來解釋實驗結果；評價假說的真理性和實驗技術裝置的精確性；最後討論所獲得的解決方案的適用範圍和它支持（或消弱）我們以往知識到什麼程度，以及由此產生的新問題。” 從問題開始，以新問題結束也是公共管理研究和公共管理理論的發展的過程。比如：義大利政治學家羅伯特·帕特南（Robert D.Putnam）所著的《使民主運轉起來》對制度績效差異性和決定因素的探討就是一個典型的例子。在該書中，帕特南從地區制度是否決定政治實踐這個問題開始，進一步深入到制度績效為何有差異？公民共同體的公共精神為何有差異？歷史決定的差異為何穩定？等環環相扣的問題，從描述、發現相關關係、再到解釋相關關係的機制，完成了整本書的寫作。
總之，科學研究始於問題，問題是科學發展的紐結，正如科學哲學家拉里·勞丹（Larry Laudan）所總結的那樣：“科學本質上是一種解題活動。” “科學的目的是獲得具有高度解決問題效力的理論。”
三、問題學及公共管理問題
著名美國科學哲學家T.尼克勒斯（T.Nickles）曾在1978年主編的《科學發現：邏輯與理性》一書中指出：“儘管問題的形成和解決是科學研究的真正核心，但迄今為止，科學哲學家和科學方法論學者還很少去研究科學問題的實質、結構和關係。我們不難找到許多闡述理論和解釋的結構和實質的論著，但關於問題的卻很少。”“這一忽視在科學哲學中造成了面向理論的（theory-oriented）的傾向，即僅以理論為研究對象的傾向。他呼籲，應當面向問題（problem- oriented）的方式對之進行矯正。”
問題作為一個認識論的概念，反映了主觀與客觀之間的認知矛盾。雖然諸多科學家和不同流派的哲學家持有不同的方法論，但是科學史和哲學史的發展歷史表明，他們都會不約而同地從方法論層面上開展對“問題”的研究，探究什麼是問題、問題的重要意義、問題的結構、問題的類型。“問題”成了不同流派科學哲學家交鋒對話的聚焦點，他們對問題認識的深入，逐漸形成了以問題為研究對象的科學哲學分支領域“問題學。 比如：1987年在第八屆國際邏輯、方法論和科學哲學大會於1987年8月17日至22日在莫斯科舉行，問題學成為大會討論的議題之一。
目前“以問題為導向”進行研究已經成為公共管理學界的共識：解決問題是公共管理基礎研究和套用研究的核心：問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計畫的依據；問題指導公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對應的研究方法是什麼？在理論界和實務界尚無一個完美的答案。
四、公共管理問題類型學
類型學（typology），或稱作分類學（taxonomy），指研究者結合兩個或兩個以上單一維度的簡單概念，然後由簡單概念的交叉形成新的概念。類型學分析的關鍵是找出反映分析對象本質特徵的兩個或兩個以上維度，然後形成交叉分析圖。考慮到問題是科學研究的起點，根據問題的特性對問題進行分類，形成公共管理問題類型學，將有助於深入理解不同類型公共管理問題的結構，為問題的提出、問題的分析和問題的求解奠定基礎。
本文從問題的定義——“某個給定過程的當前狀態與智慧型主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距”——出發，根據“差距”的本質特徵對問題進行類型化的劃分。按照近代英國哲學家大衛·休謨（David Hume）揭示的事實和價值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實性差距”和“價值性差距”兩個維度。可以用如下的坐標圖定位公共管理問題的各種類型。
在以上二維坐標中。（1）縱坐標所示的那些純粹涉及價值差距的問題屬於詮釋類問題，對詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識。詮釋類知識通過挖掘、闡發、建立和確證一種價值，促進人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標所示的那些純粹涉及事實差距的問題是科學發現類問題，科學發現類問題往往使用實證主義的方法，探索經驗世界的狀態、發展、變化，尋找經驗世界中存在的聯繫。（3）橫坐標和縱坐標構成的平面中的問題既含有價值因素又含有事實因素，可將這些問題分為技術設計類問題、批判類問題和評估類問題。
1.科學發現類問題。科學發現類問題是人類主觀認知與經驗事實之間的矛盾，以及由此引發的主觀認知之間、客觀事實之間的矛盾而引發的疑問。對科學發現類問題的回答，往往使用實證主義的方法論框架，最終將產生對客觀世界描述、解釋和預測的知識。提出科學發現類問題的途徑包括：尋求經驗事實之間的聯繫和一致的解釋，證實假說和現象的可靠性、尋求理論體系內部的不一致性，解答多個理論和假設的不一致性，學科理論方法的移植等。
2.技術設計類問題。“實現特定目標的最最佳化方案、手段和措施是什麼？”屬於技術設計類問題。技術設計類問題包含事實前提和價值前提兩個基本因素。技術設計類研究的目的是在既有事實前提下，確定合理的價值前提；或者在既定的價值前提下，尋求實現特定價值的最佳化方案。在公共管理研究中，往往需要在時間（時間段、歷史、現狀等等）和空間（國別、地區、部門等等）中進行目標比較、約束條件比較、環境參數比較、手段比較找出當前問題的特殊性，並“有的放矢”的提出戰略與政策、體制與機制、措施與辦法來解決這些問題。
3.評估類的問題。該類問題與科學發現類問題的相似之處在於兩者都是對事實、行為和態度的描述和解釋。但不同的是，評估研究在對事實、行為和態度進行描述時，是建立在與特定標準進行比較基礎上的描述和解釋，比較的標準可以是客觀的標準也可以是主觀的標準。評估至少包括三個要素，即標準（criteria）、證據（evidence）和判斷（judgment），評估類問題的本質是根據經驗證據，尋求特定標準和經驗證據之間的關係，並對這種關係進行評判。
4.詮釋類問題。詮釋類問題是闡發、確立和建構社會現象背後的價值和意義的問題。詮釋研究嘗試回答文化、價值和精神領域的“應該怎么樣”的價值問題，與人的目的、自由和人際之間的共識和規則緊密相關。公共管理領域，人們一般通過公共管理的歷史詮釋、文本詮釋、話語詮釋和行動詮釋來獲取詮釋類問題的答案。
5.批判類問題。在批判研究者看來，現實社會並不是實證主義所謂的純粹的經驗的堆積，而是主體被“異化”的世界，需要改變客觀世界，將主體從“異化”中解放出來。批評研究以矛盾的觀點和辯證的觀點看待和分析現實，其目的是改變世界。批判問題的提出本身具有很強的社會行動取向，批判研究本身就是改變社會秩序的重要力量。
公共管理問題類型的劃分，是公共管理研究方法體系的基礎和公約數。
五、基於公共管理問題類型學的研究方法體系
公共管理研究方法體系是對公共管理研究中使用的各種、各類、各層次方法以及他們之間的聯繫的系統化梳理。
1.公共管理研究方法體系的維度。可以借鑑亞瑟·霍爾（Arthur D.Hall）提出的系統工程三維結構（時間維度、邏輯維度和知識維度）對研究的方法體系進行刻畫。公共管理研究方法體系的時間維度即公共管理研究依次進行的過程，包括選題、文獻綜述、研究設計、研究實施和研究成果發表等環節。
公共管理研究的邏輯維包括方法論、研究方式和研究工具三個層面。在公共管理研究方法體系的邏輯維度上，公共管理研究方法論側重公共管理知識性質以及知識可靠性、推理合理性的哲學證明；公共管理研究方式展現了公共管理研究過程的整體性和模組化特徵；公共管理研究工具和技術則像工具箱一樣，公共管理研究過程的每個環節都可以到工具箱中找到適用的工具和技術。研究的分歧往往體現在方法論層次——越涉及哲學、方法論，分歧越大，越具有根本性。越涉及研究方式和研究工具與技術，分歧越小，越具有共同性。
公共管理研究方法體系的知識維度是提出和解決公共管理問題的思維背景、認知背景和實踐背景。凡是對公共管理問題解決有啟發的知識都可以納入這一維度，而不論該知識的學科界限。
2.問題是公共管理研究方法體系的公約數。從問題學的角度來看，在研究方法體系中，問題是連線研究邏輯維度、時間維度和知識維度的共通點。
首先，不同的方法論流派對問題的性質、問題的地位、問題結構看法不同，就會形成研究過程的差異。比如：詮釋主義將問題看做是意義呈現的過程，研究者與研究對象的互動作用貫穿在研究過程的始終；實證主義將問題看做是歸納和證實的過程，研究者對研究對象的中立觀察是研究的起點，對結論的證實或證偽成為研究的終點；批判理性主義將問題看作是主觀和客觀的不一致，研究過程是始於問題，提出探索性答案，然後驗證，再提出新問題的過程。
其次，不同的問題類型對應不同的方法論框架。（1）對於科學發現類的公共管理問題，通常使用實證主義作為主導的研究方法論框架。（2）正如西蒙所言，對於技術設計類的公共管理問題，通常運用技術設計所特有的最最佳化方法的邏輯，這種邏輯是“一種特別的命令邏輯。” “首先，考察滿足外部環境限制的所有可能狀態，然後，從此集合中找出滿足目標的其它約束條件、又使效用函式最大化的特定狀態。” 這相當於把目標約束條件及最大化看作新的“自然法則” 並把它加到其它自然法則上進行邏輯運演，運演結果中的值被看成“應當” 取的值。 （3）評估類公共管理問題會同時涉及價值因素和事實因素，在實際評估中，對事實和價值因素的處理方式不同會導致評估研究中實證主義、詮釋主義和批判主義的分歧。（4）詮釋學、現象學、建構主義、女性主義和後現代主義等非實證主義方法論是解決詮釋類問題的常用方法論。（5）批判類問題則主要使用批判主義、批判實在主義、女性主義、後現代主義的方法論。
最後，研究知識通過研究問題與研究邏輯緊密相關。研究知識只有與特定的研究問題相聯繫，才有可能納入特定的研究活動。（1）背景知識驅動問題的產生，各學科知識為問題解決提供可能的答案，並促進新知識的產生。（2）既有的理論引導研究的進行。既有的理論在研究中不僅僅對問題的產生和問題的解答發揮著重要的作用，還以理論框架、研究途徑、研究範式等形式引導資料的收集、資料分析、假設檢驗、分析性歸納等過程。
3.以問題類型為基礎的公共管理研究方法體系的總體特色。以公共管理問題類型為基礎，將問題作為溝通公共管理研究方法體系的公約數，這種新的公共管理研究方法體系具有以下特色。
第一，公共管理問題形態差異決定了公共管理研究表現形態的多樣性。公共管理學術、實務和諮詢從本質上講它們都是一種解答問題的活動，只是三者所解答問題的類型、問題的難度、問題的指向等方面存在差異。從難度上來講，公共管理實務活動中的問題可以使用已有的常識，或者對已有的知識進行簡單地綜合就能加以解決。如果問題的難度超出了常識和已有知識簡單綜合的範圍，那么就需要訴諸公共管理諮詢或公共管理學術活動加以解決。公共管理諮詢提供一個或多個可供選擇的較為固定的答案，公共管理學術研究則對問題進行探索性的回答，提供階段性的答案。從問題類型來看，公共管理學術研究活動側重解決科學發現類問題；公共管理實務工作者側重解決技術設計類問題；公共管理諮詢則重點闡明將公共管理一般原理轉換為具體操作政策條文的基本原則。總之，在問題解決這一點上，公共管理研究的三種形態並不是截然分開的，而是存在有機的聯繫，它們在知識生產體系中司職側重不同，共同構成了公共管理知識深化的遞進序列。
第二，公共管理問題類型的劃分是公共管理研究的第一步。公共管理活動中同時包含了事實因素、價值因素和兩者之間的互動作用，因此公共管理研究可能是科學問題亦可能是技術問題、評估問題、詮釋問題和批判問題。不同問題類型在問題結構方面存在根本的差異，因此對這一問題求解的方法論框架也會存在根本的差異。如果用解決詮釋類問題的方法去解決科學發現類問題，應該無法獲得求解答案，因為他們的求解目標和應答域都不一樣。因此，準確地定位公共管理問題類型是公共管理研究的第一步，制約著公共管理研究的方向和路徑。
第三，公共管理問題類型決定了公共管理方法論的選擇。研究方法論的差異是研究哲學層面的的差異，不同的研究方法論以不同的本體論、認識論和價值論為基礎，不同的方法論產生不同屬性的知識，不同屬性的知識亦需要通過適當的方法論獲得。比如要獲得詮釋類的公共管理知識，就需要以詮釋學的方法論作為研究的哲學基礎，使用現象學、人類學、民族志等質性研究方法展開研究。如果要獲得規律性的實證知識，則需要使用實證主義作為研究的哲學基礎，使用實驗法、調查法等實證方法展開研究。如果採用實證主義的方法去解答詮釋類問題，就犯了研究問題和方法論不匹配的錯誤。總之，公共管理問題類型決定了公共管理方法論的選擇。
第四，公共管理問題類型決定了公共管理研究設計。公共管理問題的類型，決定了公共管理問題的結構，並進一步決定了公共管理問題的解決思路、求解路徑、求解方式、求解結果以及對求解結果的評價。公共管理研究設計作為研究的藍圖和規劃而言，需要對問題的結構、問題的求解和問題求解結果的評價加以詳細的闡述。按照問題類型的差異，可以將公共管理研究設計分為科學發現類的研究設計、技術設計類的研究設計、評估類的研究設計、批判類的研究設計和詮釋類的研究設計。總之，正確的定位公共管理問題類型是選擇相應公共管理研究設計類型的前提。
第五，公共管理問題類型的劃分溝通了公共管理的理論和實踐的鴻溝。公共管理學具有很強的實踐性和套用性，在美國的教育學科分類中，就將公共管理類學科劃入職業性的套用性學科範疇。儘管公共管理的理論研究者和公共管理實務者之間往往是不同的群體，但是並不意味著，公共管理理論和實踐可以分離，並不意味有純粹的公共管理理論，或者純粹的公共管理實踐。實際上，將公共管理理論和實踐融合起來的橋樑就是公共管理問題，對公共管理問題類型進行深入的分析，就能尋找到公共管理理論和實踐溝通的具體的、歷史的、特殊的通道。無論是從事理論研究的工作者，還是從事實務的工作者，都需要有問題意識，根據問題的類型採用不同的方法，獲得問題的答案。從收集信息、發現問題、尋求問題解決的方案、問題最終解決的過程來看，理論工作和實踐工作是緊密連線、相互滲透、相互啟發的過程，問題及其問題的類型是溝通公共管理理論和實踐的橋樑。
第六，公共管理問題類型的差異也決定了公共管理學術研究成果的評價標準和規範的多樣性。1984年麥克庫迪（H. E. McCurdy）和羅伯特·柯麗瑞（Robert E.Cleary）使用實證主義的六項標準評估1981年在美國大學的142篇公共管理學博士論文，評估結果是悲觀的，結果顯示這些論文都缺乏嚴格的研究設計，有一半的論文的目的不是尋求因果關係，僅21%使用研究設計符合效度標準。 儘管諸如此類使用實證主義的標準對公共行政研究成果進行評估的結果是悲觀的，但也從另一個方面反映出公共管理知識的多樣性：公共管理知識並不全屬於科學發現類知識，因此實證主義僅僅是獲致公共管理知識的一種方法。公共管理研究除了生產科學發現類知識以外，還生產技術設計類知識、評估類知識、詮釋類知識和批判類知識，生產這些知識的方法論框架與實證主義存在諸多分歧，如果無視公共行政研究知識類型的多樣性，而僅僅單用實證主義的單一標準評價公共行政研究成果，難免得出大多數公共行政研究成果都不符合規範、質量低下的結論。從公共管理問題類型入手，在制定專門規範的基礎上，形成更具普適性的一般標準，將有助於形成更為合理的公共管理研究成果的評價標準和規範。
總之，目前公共管理研究已經進入了多元方法論階段，但是關於公共管理研究方法體系的研究卻存在諸多問題，從公共管理問題類型學入手，將問題作為公共管理研究方法體系的“公約數”，建立以公共管理問題類型學為基礎的研究方法體系是克服上述問題，推動公共管理研究走向繁榮的有效方法論路徑。
