![PPP[政府和社會資本合作]](/img/1/0f6/nBnauM3XwMzMycDMyUjM1czN4QTM4gDM1ADOzQTNwAzMwIzL1IzLxczLt92YucmbvRWdo5Cd0FmLzE2LvoDc0RHa.jpg "PPP[政府和社會資本合作]")
三大特徵
夥伴關係
PPP具有三大特徵，第一是夥伴關係，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權、徵收稅費和收取罰款，這些事務的處理並不必然表明合作夥伴關係的真實存在和延續。比如，即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業訂購三明治當午餐，也不能構成夥伴關係。PPP中私營部門與政府公共部門的夥伴關係與其他關係相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作並形成夥伴關係，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務的供給。私營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。形成夥伴關係，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種夥伴關係的長久與發展，還需要夥伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特徵：利益共享和風險分擔。
利益共享
需明確的是，PPP中公共部門與私營部門並不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤，那么，如何與私營部門實際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。利益共享顯然是夥伴關係的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續的PPP類型的夥伴關係。
風險共擔
夥伴關係作為與市場經濟規則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外夥伴關係的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續的夥伴關係。無論是市場經濟還是計畫經濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。
在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特徵，是其區別於公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標誌。例如，政府採購過程，之所以還不能稱為公私合作夥伴關係，是因為雙方在此過程中是讓自己儘可能小地承擔風險。而在公私夥伴關係（PPP）中，公共部門卻是儘可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險儘可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋樑、幹道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，私營部門會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發領域。由此，風險得以規避。
如果每種風險都能由最善於應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創新的層面上理解和總結。
模式分類
融資性質
從廣義的層面講，公私合作（PPP）套用範圍很廣，從簡單的，短期（有或沒有投資需求）管理契約到長期契約，包括資金、規劃、建設、營運、維修和資產剝離。PPP安排對需要高技能工人和大筆資金支出的大項目來說是有益的。它們對要求國家在法律上擁有服務大眾的基礎設施的國家來說很有用。公私合作關係資金模式是由在項目的不同階段，對擁有和維持資產負責的合作夥伴所決定。PPP廣義範疇內的運作模式主要包括以下幾種：
（1）建造、運營、移交（BOT）
私營部門的合作夥伴被授權在特定的時間內融資、設計、建造和運營基礎設施組件（和向用戶收費），在期滿後，轉交給公共部門的合作夥伴。
（2）民間主動融資（PFI）
PFI是對BOT項目融資的最佳化，指政府部門根據社會對基礎設施的需求，提出需要建設的項目，通過招投標，由獲得特許權的私營部門進行公共基礎設施項目的建設與運營，並在特許期（通常為30年左右）結束時將所經營的項目完好地、無債務地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務方收取費用以回收成本的項目融資方式。
（3）建造、擁有、運營、移交（BOOT）
私營部門為設施項目進行融資並負責建設、擁有和經營這些設施，待期限屆滿，民營機構將該設施及其所有權移交給政府方。
（4）建設、移交、運營（BTO）
民營機構為設施融資並負責其建設，完工後即將設施所有權移交給政府方；隨後政府方再授予其經營該設施的長期契約。
（5）重構、運營、移交（ROT）
民營機構負責既有設施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營管理，期滿將全部設施無償移交給政府部門。
（6）設計建造（DB）
在私營部門的合作夥伴設計和製造基礎設施，以滿足公共部門合作夥伴的規範，往往是固定價格。私營部門合作夥伴承擔所有風險。
（7）設計、建造、融資及經營（DB-FO）
私營部門的合作夥伴設計，融資和構造一個新的基礎設施組成部分，以長期租賃的形式，運行和維護它。當租約到期時，私營部門的合作夥伴將基礎設施部件轉交給公共部門的合作夥伴。
（8）建造、擁有、運營（BOO）
私營部門的合作夥伴融資、建立、擁有並永久的經營基礎設施部件。公共部門合作夥伴的限制，在協定上已聲明，並持續的監管。
（9）購買、建造及營運（BBO）
一段時間內，公有資產在法律上轉移給私營部門的合作夥伴。建造、租賃、營運及移交（BLOT）
（10）只投資
私營部門的合作夥伴，通常是一個金融服務公司，投資建立基礎設施，並向公共部門收取使用這些資金的利息。
非融資性質
（1）作業外包
政府或政府性公司通過簽定外包契約方式，將某些作業性、輔助性工作委託給外部企業/個人承擔和完成，以期達到集中資源和注意力於自己的核心事務的目的。一般由政府方給作業承擔方付費
（2）運營與維護契約（O&M）
私營部門的合作夥伴，根據契約，在特定的時間內，運營公有資產。公共合作夥伴保留資產的所有權。
（3）移交、運營、移交（TOT）
政府部門將擁有的設施的移交給民營機構運營，通常民營機構需要支付一筆轉讓款，期滿後再將設施無償移交給政府方。
股權產權轉讓
政府將國有獨資或國有控股的企業的部分產權/股權轉讓給民營機構，建立和形成多元投資和有效公司治理結構，同時政府授予新合資公司特許權，許可其在一定範圍和期限內經營特定業務
合資合作
政府方以企業的資產與民營機構（通常以現金方式出資）共同組建合資公司，負責原國有獨資企業的經營。同樣，政府將授予新合資公司特許權，許可其在一定範圍和期限內經營特定業務。
付費方式
按照社會資本、特許經營者和項目公司獲得收入的方式，PPP項目可分為使用者付費方式、政府付費方式和可行性缺口補助方式（ViabilityGapFunding/Subsidy,VGF）。使用者付費方式通常用於可經營性係數較高、財務效益良好、直接向終端用戶提供服務的基礎設施項目，如市政供水、城市管道燃氣和收費公路等。政府付費方式通常用於不直接向終端用戶提供服務的終端型基礎設施項目，如市政污水處理廠、垃圾焚燒發電廠等，或者不具備收益性的基礎設施項目，如市政道路、河道治理等。VGF方式指用戶付費不足部分由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款、融資擔保和其它優惠政策，給予社會資本經濟補助。VGF通常用於可經營性係數較低、財務效益欠佳、直接向終端用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的基礎設施項目，如醫院、學校、文化及體育場館、保障房、價格調整之後或需求不足的網路型市政公用項目、交通流量不足的收費公路等。
主要優點
在於將市場機制引進了基礎設施的投融資。不是所有城市基礎設施項目都是可以商業化的，應該說大多數基礎設施是不能商業化的。政府不能認為，通過市場機制運作基礎設施項目等於政府全部退出投資領域。在基礎設施市場化過程中，政府將不得不繼續向基礎設施投入一定的資金。對政府來說，在PPP項目中的投入要小於傳統方式的投入，兩者之間的差值是政府採用PPP方式的收益。
（1）消除費用的超支。公共部門和私人企業在初始階段私人企業與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程,保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短前期工作周期,使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經完成並得到政府批准使用後，私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利於提高效率和降低工程造價,能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節約17%的費用，並且建設工期都能按時完成。
（2）有利於轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。
（3）促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經驗。
（4）政府部門和民間部門可以取長補短，發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。
（5）使項目參與各方整合組成戰略聯盟,對協調各方不同的利益目標起關鍵作用。
（6）風險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現風險分配,同時由於政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。
（7）套用範圍廣泛，該模式突破了引入私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，可適用於城市供熱等各類市政公用事業及道路、鐵路、機場、醫院、學校等。
主要內涵
第一，PPP融資是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。
第二，PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協定為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利於降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。
第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而採取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。
第四，PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。
培訓手冊
2013年底，在財政部年底工作會議期間，財政部組織召開了公私合作（PPP）專題會議，這次會議從體制機制創新的角度，對發展PPP模式做出了全面、系統的安排。隨後，財政部門便密集組織召開各類研討會和培訓班。財政部部長樓繼偉明確提出“要實實在在把這件事開展起來”。
在2014年3月份舉辦的政府和社會資本合作（PPP）培訓班上，財政部王保全副部長指出：“要抓緊開展全方位、多層次的培訓。要使財政部門和企業的相關人員熟悉PPP的運作模式與管理要點，更好地在實踐中運用PPP模式。”
但由於我國PPP模式推廣尚處於起步階段，相關資料較少，不成體系，不利於開展系統化的培訓工作。有鑒於此，我們組織專業研究人員對PPP模式進行了系統化的梳理，編制了《公私合作（PPP）模式培訓手冊》（下稱《手冊》），藉助本《手冊》，可以快速而全面地熟悉PPP模式的基礎知識、政策體系、發展經驗、操作實踐、法律框架、實施流程和相關案例等。
《手冊》分為四篇，每一篇下面分為若干章節，分別闡述相關方面的問題：
第一篇為環境概述篇。主要內容包括PPP模式的基本概念、發展回顧和發展政經環境，建立起PPP模式的基本認識；
第二篇為模式研究篇。主要內容包括PPP模式的分類和選擇、PPP契約的分類和優劣勢、PPP項目的一般實施流程、PPP模式的SWOT分析、潛在風險分析與防範措施、最後介紹PPP模式推廣的動態；
第三篇為典型案例篇。分別選取了軌道交通領域、水務領域和垃圾處理領域的PPP典型案例進行深入剖析；
第四篇為項目指引篇。選取了北京市、廣州市和杭州市，對這三個城市的PPP模式推廣實施方案和推廣項目進行闡述，希望對其他城市或者是想進入這些城市進行PPP項目投資的企業起到借鑑和指引的作用。
