青川縣人民政府關於開展政府和社會資本合作的意見
青川府發〔2015〕21號
青川縣人民政府
關於開展政府和社會資本合作的意見
各鄉鎮人民政府，縣級各部門，竹園經濟開發區管委會：
為科學規範推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵和引導社會投資，增強公共產品供給能力，促進調結構、補短板、惠民生，根據《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《財政部關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《國家發展改革委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）、《四川省財政廳關於印發四川省“政府與社會資本合作”項目管理辦法（試行）的通知》（川財金〔2014〕86號）、《廣元市人民政府關於開展政府和社會資本合作的意見》（廣府發〔2015〕1號）等精神，結合我縣實際，現就我縣開展政府和社會資本合作提出以下意見：
一、充分認識政府和社會資本合作的重要意義
政府和社會資本合作（PPP）模式，是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關係。通常PPP模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，並通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。開展PPP工作，有利於創新投融資機制、拓寬社會資本投資渠道，增強經濟內生動力；有利於推動各類資本相互融合、優勢互補，發展混合所有制經濟；有利於理順政府與市場的關係，加快政府職能轉變，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。
二、準確把握政府和社會資本合作的主要原則
（一）轉變職能，合理界定政府的職責定位。政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發展規劃、市場監管和指導服務，從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”。
（二）因地制宜，建立合理的投資回報機制。在滿足公益性功能或服務的前提下，通過授予特許經營權、核定價費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，建立合理的投資回報機制，穩定社會資本收益預期。加強項目成本監測，既要充分調動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。
（三）合理設計，構建有效的風險分擔機制。考慮政府與社會資本對不同風險的承受能力，合理設計構建有效的風險分擔機制，實現整體風險最小化。按照“風險由最適宜的一方來承擔”原則，合理分配風險，項目設計、建設、財務、運營、維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。
（四）誠信守約，保證合作雙方的合法權益。牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，在平等協商、依法依規的基礎上，政府和社會資本雙方按照權責明確、規範高效的原則簽訂項目契約並嚴格執行，無故違約必須承擔相應責任。
（五）完善機制，營造公開透明的政策環境。從項目選擇、方案審查、夥伴確定、價格管理、績效評價、退出機制等方面，完善制度設計，營造良好政策環境，確保項目實施決策科學、程式規範、過程公開、責任明確、穩妥推進。
三、合理確定政府和社會資本合作的範圍及模式
（一）PPP模式適用範圍。PPP模式主要適用於政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。具體指具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點的基礎設施及公共服務類項目。供水、供氣、供電、污水處理、垃圾處理、環境綜合整治、地下綜合管廊等市政設施，公路、鐵路、港口等交通設施，保障性安居工程、文體場館、醫療衛生、旅遊、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境、生態保護等領域的基礎設施和公用服務項目均可採用PPP模式。今後，新建項目特別是收費定價機制透明、有穩定現金流、技術發展比較成熟、長期契約關係比較明確，投資金額在3000萬元以上，一輪合作期限為5-20年的項目應優先考慮採用PPP模式建設。已建成的基礎設施或已有的公共服務，也可以通過PPP模式，盤活存量資產、緩解財政資金壓力、提升經營管理水平、改善公共服務質量。
（二）PPP操作模式選擇。PPP項目操作模式主要包括委託運營（O&M）、管理契約（MC）、租賃-運營-移交（LOT）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、購買-建設-移交（BBO）、區域特許經營（Concession）等。具體運作模式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。
1.經營性項目。對於具有明確的收費基礎，並且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，採用BOT、BOOT等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。
2.準經營性項目。對於經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，採用BOT、BOO等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。
3.非經營性（純公益性）項目。對於缺乏“使用者付費”基礎、完全依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府一次性購買服務，或政府前期擬投入資本和社會資本共同投入、分期回購等形式，採用BOO、O&M等市場化模式推進。要合理確定購買內容、規模、期限等，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。
對於已建成的基礎設施或已有的公共服務，可根據項目實際情況，通過LOT、ROT、BBO、TOT、O&M、MC等方式植入PPP模式，對原項目進行升級改造或合作運營。
四、加強政府和社會資本合作的規範管理
（一）建立項目儲備庫。根據本地區基礎設施和公用事業建設需要，按照項目合理布局、政府資源利用投資有效配置等原則，切實做好PPP項目的總體規劃、綜合平衡和儲備管理。要從準備建設的公共服務、基礎設施項目中，及時篩選出適合PPP模式的項目，建立項目儲備庫，實行動態管理。鼓勵社會資本向行業主管部門推薦合作項目，行業主管部門遴選出的潛在項目要及時報縣PPP項目管理機構入庫。
（二）最佳化項目遴選。行業主管部門、項目實施機構應根據縣政府年度工作計畫，及時從項目儲備庫或社會資本提出申請的潛在項目中篩選條件成熟的建設項目，提交聯審機制初審後，報縣人民政府PPP推進工作領導小組審核，再報縣人民政府審查同意方可編制實施方案。實施方案要明確經濟技術指標、經營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格確定及調價方式、財政補貼及財政承諾等核心事項，提交縣PPP項目管理機構審查後報縣人民政府批准。PPP項目管理機構要會同相關部門，從項目建設的必要性、PPP模式的適用性、財政可負擔能力以及服務價格的合理性等方面，對PPP項目實施方案進行評估審查，引入和借鑑“物有所值”（VFM）評價理念和方法，比較PPP模式和傳統政府建設管理模式的優劣，提高項目決策的科學性和合理性。
（三）規範夥伴選擇。項目實施方案批准後，指定或授權的項目實施機構要嚴格按照《政府採購法》《招標投標法》等法律法規，規範設定投資準入門檻，對各類投資主體同等對待，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、比選等方式，公開、公平、公正、擇優選擇具有一定專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作夥伴。
（四）嚴格契約管理。項目實施機構和社會資本依法簽訂項目契約，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內容，契約文本可參考《政府和社會資本合作項目通用契約指南》。項目契約簽訂前應報縣PPP項目管理機構審查，項目契約簽訂後應報縣PPP項目管理機構備案，確保契約內容全面、規範、有效。
（五）注重監督評價。項目實施過程中，加強對工程質量、運營標準的全過程監督，確保公共產品和服務的質量、效率和延續性。完善監管體系，形成由政府部門、投資者、公眾、專家、媒體等共同參與的監督機制。推行政府和社會資本之外的第三方評價機制，建立社會公眾評價參與制度，對項目運作、公共服務質量和資金使用效率、公眾滿意度等進行綜合評價，評價結果向社會公示，並作為收費標準、財政補貼、合作期限等調整以及完善PPP模式制度體系的參考依據。
（六）完善退出機制。政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構要及時做好接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。政府和社會資本合作期滿後，要按照契約約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產交割等工作，妥善做好項目移交。依託各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規範化、市場化的退出渠道。
五、強化政府和社會資本合作的保障
（一）加強組織領導。縣政府成立專門機構，履行“政府和社會資本合作”規劃指導、融資支持、識別評估、諮詢服務、宣傳培訓、績效評價信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，建立獨立、透明、可問責、專業化的PPP項目監管體系，負責PPP推進工作。
（二）健全協調機制。按照部門聯動、分工明確、協同推進等要求，建立協調推進機制，縣財政、發改、住建、國土資源、投資促進、金融等部門要密切配合、形成合力，確保PPP積極穩妥推進。
（三）分類政策扶持。認真落實國家、省關於PPP項目各項優惠政策，縣財政安排專項扶持資金，分類採取約定社會資本年收益和回購年限、給予收費定價、資產處置、資金獎勵支持等方式支持PPP項目。鼓勵金融機構積極開發金融產品和創新金融服務，切實加大對PPP項目支持力度。支持PPP項目公司拓寬直接融資渠道，多渠道籌措資金。
（四）規範價格管理。按照補償成本、合理收益、節約資源以及社會可承受的原則，加強投資成本和服務成本監測，建立定期審價制度，逐步理順價格水平。加強價格行為監管，既要防止社會資本隨意提價損害公共利益、不合理獲利，又要防止政府隨意調價損害社會資本合理收益。
（五）注重宣傳引導。加強社會輿論引導，做好政策解讀，回應社會關切，引導各級各部門切實轉變觀念，形成共識，強化合作，形成全縣推進PPP工作的良好氛圍。強化業務培訓，使政府部門和企業相關人員熟悉PPP的運作模式與管理要點，更好地在實踐中運用PPP模式。總結國際國內和本縣開展PPP的經驗教訓，搭建信息服務平台，公開PPP項目相關信息，為深入推進PPP工作提供支撐和借鑑。積極發揮各類專業中介機構在PPP項目中資產評估、成本核算、經濟補償、決策論證、契約管理、項目融資等方面的積極作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業性以及項目實施的效率和成功率。
附屬檔案：青川縣政府和社會資本合作工作領導小組成員名單
青川縣人民政府
2015年7月17日
附屬檔案
青川縣政府和社會資本合作工作
領導小組成員名單
組 長：楊 劍 縣委常委、縣政府常務副縣長
副組長：沈興娜 縣政府副縣長、四川唐家河國家級自然
保護區管理處處長、廣元唐家河風景管
理局局長
張國輝 縣政府副縣長
陳 雲 縣政府副縣長
范正勇 縣政府副縣長
滕連澤 縣政府副縣長
李 波 縣政府辦主任
成 員：黃曉斌 縣政府辦副主任、縣政府督查室主任
劉德仲 縣政府辦副主任
周祿生 縣發展改革局局長
張利民 縣財政局局長
唐德錦 縣教育局局長
趙樹龍 縣國土資源局局長
李忠猛 縣規劃建設和住房局局長
趙普軍 縣水務局局長
齊 智 縣環境保護局局長
韓保文 縣文化廣電新聞出版局局長
雍天雄 縣衛生計生局局長
段 菲 縣投資促進局局長
馬君明 縣旅遊局局長
李洪平 縣國資局局長
文 兵 縣體育局局長
杜正林 縣政府法制辦主任
王興朝 人行青川支行行長
董明趙 縣財政局副局長
王 洪 縣交通運輸局副局長
虎 陽 縣民政局副局長
覃 冬 縣金融辦負責人
領導小組下設辦公室在縣財政局，由李波同志兼任辦公室主任，張利民同志兼任辦公室副主任（負責日常工作），周祿生、李忠猛、李洪平、杜正林為辦公室副主任。
