註冊會計師考試制度改革工作方案

二、註冊會計師考試制度改革的工作機制 （二）註冊會計師考試制度改革工作組 全國考委會批准發布註冊會計師考試制度改革工作方案。

中國註冊會計師協會［2008］62號各省、自治區、直轄市註冊會計師協會：
為做好中國註冊會計師考試製度改革工作，加快行業人才培養，實現行業人才國際化，深入實施中國註冊會計師行業發展戰略，我會起草了《註冊會計師考試制度改革工作方案（徵求意見稿）》。現予印發，請組織徵求意見，並於2008年9月22日前將意見反饋我會考試部。
二○○八年八月二十六日
　附屬檔案：
1.註冊會計師考試制度改革工作方案（徵求意見稿）
2.關於《註冊會計師考試制度改革工作方案（徵求意見稿）》的起草說明
抄送：各省、自治區、直轄市財政廳（局）註冊會計師考試委員會辦公室
　附屬檔案1：
　註冊會計師考試制度改革工作方案
　（徵求意見稿）
為了做好中國註冊會計師考試制度改革工作，加快行業人才培養，實現行業人才國際化，推動實現中國註冊會計師行業發展戰略目標，現提出如下工作方案：
　一、註冊會計師考試制度改革的背景、總體目標和指導思想
我國註冊會計師全國統一考試制度於1991年正式創立，至今已舉辦16次考試。經過不斷的改革完善，建立健全了考試基本制度體系、質量保證體系和組織管理體系，累計近14萬人取得了全科合格證書，為中國註冊會計師行業的健康發展提供了重要的人才支撐。註冊會計師考試已成為國內聲譽最高的執業資格考試之一。
隨著中國經濟的持續發展，改革開放的持續深化，以及中國經濟國際化的巨大進步，對註冊會計師行業建設提出更高的要求。為此，中注協自2004年“四代會”以來，實施了包括人才戰略、國際趨同戰略和做大做強戰略在內的行業發展戰略，行業建設正在取得令人矚目的新突破。
行業發展的關鍵在人才建設，註冊會計師考試制度是實施人才戰略的基礎，加快選拔和培養符合國際化發展需要的行業人才，迫切需要全面實施註冊會計師考試制度改革，進一步發揮註冊會計師考試對深入實施行業戰略的重要支持作用。
2007年初，財政部註冊會計師考試委員會（以下簡稱“全國考委會”）研究決定，全面啟動註冊會計師考試制度改革工作。
註冊會計師考試制度改革的總體目標是，以《中國註冊會計師勝任能力指南》和國際會計師聯合會職業會計師國際教育準則為指導，提升考試理念、充實考試內容、完善考試方式，建立起符合終身學習理念和充分發揮考試多元評價功能的考試制度，使中國註冊會計師考試與國際普遍認可的考試模式相趨同，將中國註冊會計師考試打造成為中國註冊會計師走向國際的“通行證”。
註冊會計師考試制度改革的指導思想是，認真總結和繼承過去17年來我國註冊會計師考試工作的基本經驗和成功做法，通過比較、分析、提煉、消化、吸收，在充分借鑑有關國家和地區會計師組織的考試經驗的基礎上，實現註冊會計師考試制度改革的總體目標，在改革實踐中，充分體現行業發展對行業人才建設的根本要求。
　二、註冊會計師考試制度改革的工作機制
為順利推進註冊會計師考試制度改革的各項工作，確保實現改革的總體目標，在全國考委會的領導下，建立健全包括起草、諮詢和決策三個層次的組織工作體系。各相關方面的工作職責及組成如下：
（一）全國考委會
全國考委會對註冊會計師考試制度改革的研究及實施工作進行全面指導和決策。
（二）註冊會計師考試制度改革工作組
1.工作組職責
負責註冊會計師考試制度改革工作方案以及新註冊會計師考試相關制度的研究、設計、起草、徵求意見和擬訂等工作；負責推動、協調註冊會計師考試制度改革工作及其他日常管理，為考試制度改革工作提供必要的國內外相關研究資料及翻譯資料。
2.工作組組成
工作組以全國考辦為依託組建，成員以全國考辦工作人員為主，適當吸收外部專家。
（三）註冊會計師考試制度改革境內專家諮詢組
1.境內專家諮詢組職責
對註冊會計師考試制度改革工作方案的制定、實施工作等提供諮詢意見和建議；對註冊會計師考試制度改革相關課題的研究成果進行評價論證。
2.境內專家諮詢組組成
組長由全國考委會委員擔任，成員由在註冊會計師考試制度方面有較深研究的院校學者、執業界和法律界專家組成。
（四）註冊會計師考試制度改革境外專家諮詢組
1.境外專家諮詢組職責
對註冊會計師考試制度改革工作方案的制定、實施工作等提供諮詢意見和建議。
2.境外專家諮詢組組成
組長由有關國家和地區會計師組織考試機構負責人擔任，成員由有關國家和地區會計師組織考試專家、國際會計公司相關專家組成。
　三、註冊會計師考試制度改革的主要內容
廣義的註冊會計師考試制度是指報名條件、考試層級、科目設定、實務經歷要求等考試基本制度；考試命題、考試評卷、考試方式、考試合格標準等考試質量保證制度；以及與之相應的考試組織體系、考場設定、考試紀律等考試組織管理制度。
狹義的註冊會計師考試制度即考試基本制度，包括報名條件、考試層級、科目設定、實務經歷要求等方面。狹義考試制度既是廣義考試制度的核心內容，決定著廣義考試制度中的考試質量保證制度和考試組織管理制度的具體內容和形式，也是各國會計師組織在進行相互間考試制度比較及考試資格互惠磋商中，重點研究、評價的內容。
為全面實現註冊會計師考試制度改革的總體目標，並考慮到我國現行法律對註冊會計師考試報名條件及豁免政策等方面的限制，當前將首先重點實施考試基本制度的改革，在2009年實施，建立起符合終身學習理念和充分發揮考試多元評價功能的考試基本制度；同時，隨著有關法律的修訂，對考試基本制度加以完善，並擇機對命題方式（如題庫建設）、考試方式（如機考）等考試質量保證制度和考試組織管理制度進行完善。
基於對註冊會計師考試基本制度的國際比較，特別是在充分借鑑香港及國外會計師組織考試經驗的基礎上，在不改變現行報名條件和豁免政策的前提下，對現行考試制度改革提出如下建議：
（一）關於考試層級
將註冊會計師考試改革為“兩個層級的專業考試”，其中：
第一層級為專業階段，主要測試考生是否具備會計專業大學本科畢業所應具備的基礎理論知識，是否具備註冊會計師執業所需的基礎理論知識，是否掌握基本套用技能和基本職業道德要求。
第二層級為高級階段，主要是對考生綜合知識的考核和綜合能力的測試，包括測試考生是否具備在註冊會計師職業環境中能夠合理、有效地運用專業知識和法律知識的能力，並測試考生“保持職業價值觀、道德與態度”等綜合能力。
考試分階段進行。考生只有通過第一層級專業階段的考試科目，才能參加第二層級高級階段的考試。兩個階段的考試，每年各舉行1次。
（二）關於考試科目及成績有效期
考試科目的設定與考試層級的劃分密切相關。
建議將考試科目設為“6＋1”模式，其中：
第一層級，專業階段考試設6科，即在延續現行考試的5科基礎上，增設1科。6科考試科目為會計、審計、財務成本管理、經濟法、稅法、公司戰略與風險管理（新增科目）；並在有關科目中相應增加測試考生應當具備的包括企業、政府及非營利組織的組織、籌劃、管理及其運營環境的知識，信息技術套用與評價、職業道德等基本知識。與現行5科考試相比，專業階段考試重點測試基礎理論和基本套用技能，難度略有降低，內容略有擴充。
增設的“公司戰略與風險管理”科目，主要考核《中國註冊會計師勝任能力指南》要求考生應具備的組織和企業相關知識。
第二層級，高級階段考試設1科，考試科目為綜合測試，主要根據《中國註冊會計師勝任能力指南》要求，測試考生是否具備在註冊會計師職業環境中能夠合理、有效地運用專業知識和法律知識的能力，並測試考生“保持職業價值觀、道德與態度”等綜合能力，包括智力技能、技術和套用技能、個人技能、人際和溝通技能、組織和企業管理技能等。
專業階段單科成績5年內有效，高級階段考試科目3年內有效；取得全科合格證考生，如5年內申請成為中注協會員，並滿足繼續教育要求，全科合格證長期有效。否則5年內有效。
（三）關於實務經歷要求
借鑑有關國家和地區會計師組織對實務經歷的要求，擬在考試制度中增加對考生實務經歷建議性要求。
鑒於現行《註冊會計師法》未明確考生在考試過程中需有實務經歷的要求，僅明確了申請註冊的實務經歷要求，即，“參加註冊會計師全國統一考試成績合格，並從事審計業務工作二年以上的，可以向省、自治區、直轄市註冊會計師協會申請註冊。”據此，在考試制度改革中，擬向考生提出實務經歷的建議性要求。即，考生參加最後一科“綜合測試”考試前，建議其在具有1年實務經歷的基礎上報考，以便更好地適應綜合測試要求。
　四、註冊會計師考試制度改革的銜接方案
為加快行業人才培養，建議自2009年起，實施新考試制度。為做好與現行考試制度的銜接，確保新舊考試制度平穩過渡，現行考試制度在2009年繼續執行1年。
2009年，首次報考的考生及曾報考但未通過任一考試科目者，須按新制度報名參加考試；現行制度下已通過部分考試科目的考生，可以選擇按新制度報名參加考試。
2009年度考試結束後，參加現行考試制度考試的考生，累計通過全部5門科目的，準予發放全科合格證書；未能取得全科合格證的考生，其仍有效的單科合格成績自動轉換為新制度下的合格科目，2010年按新考試制度參加考試。
2010年，全面實施新考試制度，現行考試制度同時廢止。
　五、註冊會計師英語水平測試進一步完善的建議
為了進一步總結、鞏固有關英語水平測試工作取得的前期成果，並與註冊會計師考試制度改革方案相協調，就建立新的註冊會計師英語水平測試製度，提出如下建議：
英語水平測試目標是，全面提升註冊會計師行業英語測試水平及國際認可度，以註冊會計師在英語環境下應有的職業勝任能力為標準，通過測試，重點選拔能夠在英語環境中從事註冊會計師業務的國際化人才，將英語水平測試打造成為我國註冊會計師走向國際“通行證”的重要標誌。
建議將現行註冊會計師考試相關科目的英文附加題制度及英語測試製度加以合併，與有關國家和地區會計師組織聯合舉辦統一的英語水平測試。水平定在“在英語環境中工作的能力”。
英語水平測試擬於2009年實施，考生在取得註冊會計師考試全科合格後才能報考。英語水平測試合格證書獨立於註冊會計師全國統一考試合格證書。
　六、註冊會計師考試制度改革工作的時間安排
為確保註冊會計師考試制度改革工作的順利實施，時間安排如下：
（一）制訂完成考試制度改革工作方案（2008年1－9月）
建立考試制度改革工作機制，成立考試制度改革專家諮詢組、工作組，蒐集、整理其他會計師組織考試制度相關資料，開展考試制度改革研究工作，起草註冊會計師考試制度改革工作方案（徵求意見稿），公開徵求意見。
根據公開徵求意見結果，修訂形成註冊會計師考試制度改革工作方案（送審稿）。
全國考委會批准發布註冊會計師考試制度改革工作方案。
（二）制訂完成考試規章和有關辦法（2008年9－11月）
根據考試制度改革的要求，修訂和制訂《註冊會計師全國統一考試辦法》、《2009年度註冊會計師全國統一考試<考試大綱>》、《2009年度註冊會計師全國統一考試新舊考試制度銜接辦法》，同時修訂和制訂《中國註冊會計師協會非執業會員管理暫行辦法》、《註冊會計師註冊辦法》。
（三）實施準備（2008年11月－2009年2月）
制訂發布《2009年度註冊會計師全國統一考試報名簡章》，布置2009年考試工作。同時完成宣傳、教材編寫、考務人員培訓等考試制度改革實施的準備工作。
　附屬檔案2：
關於《註冊會計師考試制度改革工作方案
　（徵求意見稿）》的起草說明
根據財政部註冊會計師考試委員會（以下簡稱“全國考委會”）2007年度第二次會議決定，中國註冊會計師協會（以下簡稱“中注協”）組織開展了中國註冊會計師考試制度改革的研究和工作方案起草工作。近日，《註冊會計師考試制度改革工作方案（徵求意見稿）》（以下簡稱“徵求意見稿”）已經起草完成，公開徵求意見。現就有關事項說明如下：
　一、註冊會計師考試制度改革工作方案的起草背景
我國註冊會計師全國統一考試制度於1991年正式創立，至今已舉辦16次考試。經過不斷的改革完善，建立健全了考試基本制度體系、質量保證體系和組織管理體系，累計近14萬人取得了全科合格證書，為中國註冊會計師行業的健康發展提供了重要的人才支撐。註冊會計師考試已成為國內聲譽最高的執業資格考試之一。
隨著我國經濟社會的全面進步和改革開放的持續深化，特別是我國經濟與世界經濟的日益融合，對註冊會計師的勝任能力、國際化水平等提出了新的更高要求，註冊會計師考試制度也面臨新的改革任務。這就要求我們認真總結過去十多年來我國註冊會計師考試工作的基本經驗和成功做法，充分借鑑註冊會計師考試的國際經驗，深入探索和認識註冊會計師考試規律，提升考試理念、充實考試內容、完善考試方式，全面實施註冊會計師考試制度改革。
（一）改革註冊會計師考試制度，引導註冊會計師不斷提升勝任能力，進一步適應我國經濟社會發展和執業環境變化的新要求。
近年來，隨著中國經濟的不斷發展和融入世界經濟體系，註冊會計師的業務範圍在傳統審計鑑證、稅務服務、管理諮詢等業務基礎上，不斷擴大到風險管理、制度設計、戰略規劃、司法會計鑑證、內部控制鑑證、破產管理、法律諮詢等專業服務領域。另一方面，市場經濟日益完善，企業管理日益深化，經濟活動日益複雜，要求註冊會計師不斷提高知識整合能力、職業判斷能力、職業道德水準和持續學習能力。為此，中注協制定並發布了《中國註冊會計師勝任能力指南》，對註冊會計師及行業後備人才應具備的廣博的會計、審計、企業管理、信息技術、法律等相關專業知識、技能和職業道德品格進行了系統描述。
與以上要求相適應，我們應當深入理解行業人才成長規律，深刻認識我國市場經濟不斷發展對註冊會計師勝任能力提出的新要求，在現行註冊會計師考試制度的基礎上，充實考試中的相關專業知識和技能要求，完善考試的人才選拔功能，深化對考試的人才培養、人才評價的功能認識，提升考試理念。
（二）改革註冊會計師考試制度，加快行業國際化人才的培養，助推做大做強戰略的實施。
提高註冊會計師更好地服務中國經濟走出去的能力，提升中國註冊會計師行業的國際競爭力，是註冊會計師行業當前面臨的一項重要任務，是註冊會計師行業做大做強戰略的核心內容。不斷提高註冊會計師行業人才隊伍素質，加快行業國際化人才的培養，是實現以上任務的重要基礎。為此，要求我們在客觀評價註冊會計師行業人才結構、整體素質的基礎上，加快行業國際化人才的培養，提高註冊會計師在國際化環境下的執業能力。
註冊會計師考試是人才培養、人才選拔、人才儲備的基礎環節。借鑑國際普遍認可的考試模式、有關國家和地區會計師組織的考試工作經驗，改革註冊會計師考試制度，是實現與有關國家和地區註冊會計師考試和資質的合作，加快行業國際化人才培養的必然選擇。
（三）會計審計準則國際趨同，為註冊會計師考試制度改革創造了重要條件
隨著會計審計準則國際趨同戰略的有效實施，我國會計審計準則體系實現了與國際會計審計準則的國際趨同，並平穩過渡。與此同時，內地與香港會計審計準則實現了等效，與有關國家和地區會計審計準則的等效談判正在進一步推進。
我國會計審計準則的國際趨同，為註冊會計師行業國際化發展，提供了重要技術支持，同時也為註冊會計師考試制度改革創造了重要條件，為考試理念的提升、考試內容的充實、考試結構的改善奠定了重要基礎。
　二、註冊會計師考試制度改革工作方案的研究起草過程
在全國考委會的指導下，中注協對考試制度改革工作高度重視，制訂了詳細的工作規劃，全力投入，穩步推進，圍繞考試制度改革總體目標、基本思路、工作機制、改革內容等，進行了全面的研究論證，主要工作如下：
1.在全國考委會領導下，成立考試制度改革工作組、境內外專家諮詢組，建立了包括決策、起草和諮詢三個層次的工作機制。
2.組織開展並完成相關課題研究，為考試制度改革提供理論指導。
2007年9月，就註冊會計師考試制度改革中的關鍵問題，確定了“考試基本制度改革研究”、“命題制度改革研究”、“註冊會計師資格互惠研究”三項研究課題。目前，已組織專家完成相關課題研究報告。
3.完成有關國家和地區會計師組織考試制度的國際比較。
蒐集並翻譯了有關國家和地區會計師組織考試制度相關資料，累計翻譯55萬字；在此基礎上進行了國際比較，研究了不同考試制度的先進經驗和適應性。
4.組織起草並定向徵求意見。
根據前期研究成果，組織力量起草並於今年3月底完成了徵求意見稿的初稿。3月至7月，在全國考委會會議，考試制度改革境內、外專家諮詢組會議，以及部分地方協會秘書長座談會上，聽取對考試制度改革工作方案的意見和建議。大家對考試制度改革工作方案確定的改革目標、改革模式、實施步驟等給予了充分肯定，並對考試科目結構、實務經歷要求、新舊考試制度銜接辦法等提出了建議。根據這些意見，修訂形成了《註冊會計師考試制度改革工作方案（徵求意見稿）》。
　三、註冊會計師考試制度改革的主要內容
廣義的註冊會計師考試制度是指報名條件、考試層級、科目設定、實務經歷要求等考試基本制度；考試命題、考試評卷、考試方式、考試合格標準等考試質量保證制度；以及與之相應的考試組織體系、考場設定、考試紀律等考試組織管理制度。
狹義的註冊會計師考試制度即考試基本制度，包括報名條件、考試層級、科目設定、實務經歷要求等方面。狹義考試制度既是廣義考試制度的核心內容，決定著廣義考試制度中的考試質量保證制度和考試組織管理制度的具體內容和形式，也是各國會計師組織在進行相互間考試制度比較及考試資格互惠磋商中，重點研究、評價的內容。
這次工作方案主要是針對考試基本制度。對命題方式（如題庫建設）、考試方式（如機考）等考試質量保證制度和考試組織管理制度的改革完善，將在實施基本制度改革的過程中擇機實施。
註冊會計師考試制度改革的總體目標，是我們在起草考試制度改革方案中著力研究和解決的基本問題，是指導我們總結和評價註冊會計師考試工作基本經驗和成功做法、研究借鑑有關國家和地區會計師組織資格考試成功經驗、研究設計註冊會計師考試制度的重要指導。為此，徵求意見稿提出考試制度改革的總體目標，這就是：
以《中國註冊會計師勝任能力指南》和國際會計師聯合會職業會計師國際教育準則為指導，提升考試理念、充實考試內容、完善考試方式，建立起符合終身學習理念和充分發揮考試多元評價功能的考試制度，使中國註冊會計師考試與國際普遍認可的考試模式相趨同，將中國註冊會計師考試打造成為中國註冊會計師走向國際的“通行證”。
根據以上總體目標，徵求意見稿對考試制度改革的內容歸納為三個方面，並對英語水平測試提出了構想。
（一）關於考試層級的劃分
註冊會計師考試的過程是引導考生不斷深化對專業的理解，不斷充實專業知識，不斷積累實踐經驗，持續提高勝任能力的過程。註冊會計師考試應當充分體現不斷提高、不斷積累的規律，並使不同階段的要求有所差異。
從有關國家和地區會計師組織的實踐看，考試層級的劃分與報名條件密切相關。報名條件對學歷、專業的限定較多，考試層級和科目就較少。基於我國現行法律對考試報名條件的規定，徵求意見稿提出我國註冊會計師考試設為專業階段和高級階段兩個層級的結構。
其中，第一層級為專業階段，主要測試考生是否具備會計專業大學本科畢業所應具備的基礎理論知識，是否具備註冊會計師執業所需的基礎理論知識，是否掌握基本套用技能和基本職業道德要求；第二層級為高級階段，主要測試考生在職業環境中應當具備的專業知識和法律知識的綜合運用，並測試考生“保持職業價值觀、道德與態度”等的綜合能力。
考試分階段進行，考生只有通過第一層級專業階段的考試科目，才能參加第二層級高級階段的考試。
（二）關於考試科目的設計
註冊會計師考試科目設計和內容分配應當體現註冊會計師勝任能力的要求，應當與執業環境相適應，並為內容的擴充和整合提供條件。
根據以上認識，徵求意見稿在兩個層級劃分的基礎上，提出“6+1”考試科目設計思路。這一科目設計在現有的五科考試涉及內容的基礎上，增加了公司戰略與風險管理的內容，並按專業階段和高級階段的劃分進行了考試內容的分配。專業階段考試設6科，分別為：會計、審計、財務成本管理、經濟法、稅法、公司戰略與風險管理。高級階段考試設1科，考試科目為綜合測試。
關於考試成績的有效期，徵求意見稿提出，專業階段單科成績5年內有效，高級階段考試科目應在3年內完成。取得全科合格證考生，如5年內申請成為中注協會員，並滿足繼續教育要求，全科合格證長期有效，否則5年內有效。
（三）關於實務經歷的要求
實務經歷要求是註冊會計師考試制度的重要內容。《中國註冊會計師勝任能力指南》和國際會計師聯合會職業會計師國際教育準則都對實務經歷提出了明確的要求。有些國家和地區甚至規定參加註冊會計師考試的考生應在報名時或考試中積累實務經歷。基於我國現行法規的規定，在註冊會計師在註冊前必須具備兩年實務經歷的基礎上，徵求意見稿在考試層級劃分和考試科目內容的設計上都體現了對實務經歷的要求，這就意味著考生在參加考試過程中或考試之前應當逐步積累一定的實務經歷。
為此，徵求意見稿對實務經歷提出了建議性要求。即，考生參加最後一科“綜合測試”考試前，應在具有1年實務經歷的基礎上報考，以便更好地適應綜合測試要求。
（四）關於英語水平測試的改革構想
為適應經濟全球化發展的需要，推動全面提高註冊會計師行業綜合素質，選拔和培訓行業高端國際化人才，中注協從2006年起，在註冊會計師全國統一考試的同時，設立英語測試，並於2007年度首次在註冊會計師全國統一考試的審計、會計科目中各增加10分的英文附加題。以上英語水平測試各項措施的初步探索，對鼓勵行業人員提高英語水平，推動行業國際化發展起到了積極的導向作用。
為全面提升註冊會計師行業英語水平，培養和選拔能夠在英語環境中從事註冊會計師業務的國際化人才，進一步提高英語水平測試的國際認可度和實際效用，與這次考試制度改革相配合，徵求意見稿提出，將現行註冊會計師考試相關科目的英文附加題制度及英語測試製度加以合併，與有關國家和地區會計師組織聯合舉辦統一的英語水平測試，水平定在“在英語環境中工作的能力”。並規定，考生在取得註冊會計師全國統一考試全科合格後才能報考英語水平測試。英語水平測試的合格證書獨立於註冊會計師合格證書。
　四、考試制度改革工作的銜接安排
按照徵求意見稿的構想，新的註冊會計師考試制度將於2009年正式實施。為做好新舊考試制度的轉換工作，徵求意見稿提出，在2009年首次實施新考試制度的同時，現行考試制度繼續執行一年。
徵求意見稿進一步明確，2009年首次報考的考生及曾報考但未通過任一考試科目者，須按新制度報名參加考試；現行制度下已通過部分考試科目的考生，可以選擇按現行制度報名參加考試，也可以選擇按新制度報名參加未通過科目（含新增科目）的考試。按現行考試制度參加2009年度考試的考生，如未能取得全科合格證，其有效的成績合格科目轉換為新制度下的合格科目，2010年按新考試制度參加其餘科目的考試。2010年，全面實施新考試制度，現行考試制度同時廢止。
中國註冊會計師協會
2008年8月27日