條例信息
第70號
《湖北省農村公路條例》已由湖北省第十屆人民代表大會常務委員會第26次會議於2007年3月29日通過，現予公布，自2007年6月1日起施行。
湖北省人民代表大會常務委員會
2007年3月29日
條例內容
（2007年3月29日湖北省第十屆人民代表大會常務委員會第26次會議通過）
總 則
第一條 為了加強農村公路的建設、養護和管理，適應社會主義新農村建設需要，根據《中華人民共和國公路法》和有關法律、行政法規的規定，結合本省實際，制定本條例。
第二條 本省行政區域內農村公路的規劃、建設、養護和管理，適用本條例。
本條例所稱農村公路，是指按照國家技術標準修建的縣道、鄉道和村道。
第三條 農村公路的發展應當遵循政府主導、各方參與、全面規劃、節約土地、保護環境、建養並重、保障暢通的原則。
第四條 縣級人民政府是農村公路建設、養護和管理的責任主體，其交通主管部門具體負責農村公路建設、養護和管理工作。
鄉（鎮）人民政府在縣級人民政府確定的職責範圍內，並在交通主管部門的組織指導下，負責鄉道的建設和養護工作；村民委員會在縣級人民政府及交通主管部門、鄉（鎮）人民政府指導幫助下，做好本村村道建設和日常養護的組織實施工作。
第五條 縣級以上人民政府應當把農村公路的建設和發展納入本行政區域國民經濟和社會發展規劃和計畫，逐步加大政府對農村公路的資金投入，促進農村公路持續健康發展。
縣級以上人民政府發改、財政、建設、國土資源、環境保護、水利、林業、審計、公安等部門，按照各自的職責做好農村公路工作。
第六條 任何單位和個人都有愛護公路、公路用地及公路附屬設施的義務，對破壞、損壞或者非法占用農村公路、公路用地、公路附屬設施以及其他影響公路安全的違法行為，有權制止、檢舉和控告。
第七條禁止任何單位和個人在農村公路上非法設卡收費、罰款和攔截車輛。
規劃和建設
第八條 農村公路規劃應當根據國民經濟和社會發展以及人民民眾生產生活、農業生態環境的實際編制，與國道、省道發展規劃和其他方式的交通運輸發展規劃相協調，與社會主義新農村建設規劃相結合。
第九條 縣級以上人民政府交通主管部門會同同級有關部門，根據國家和省制定的農村公路規劃，編制本行政區域的農村公路規劃。
縣道規劃由縣級人民政府交通主管部門會同同級有關部門編制，經同級人民政府審定後，報上一級人民政府批准，並報省人民政府交通主管部門備案；鄉道、村道規劃由縣級人民政府交通主管部門協助鄉（鎮）人民政府編制，報縣級人民政府批准，並報上一級人民政府交通主管部門備案。
經批准的農村公路規劃需要修改的，由原編制機關提出修改方案，報原批准機關批准。
農村公路渡口以及客運站場設施應當與農村公路統一規劃、統一標準、同步建設。
第十條 農村公路建設應當充分利用現有道路進行改建和擴建。縣道按照不低於三級公路技術標準建設，鄉道按照不低於四級公路技術標準建設。村道建設標準應當根據當地實際需要和經濟條件確定，一般不低於四級公路技術標準。
農村公路建設涉及土地徵收、徵用補償的，依照有關法律法規的規定執行。
第十一條 二級以上農村公路及中型以上橋樑、隧道建設項目和其他符合招標條件的農村公路建設項目，應當明確項目法人，並依法進行招標。依照國家有關規定可以不進行招標並採用“一事一議”的方式籌資籌勞的村道建設項目，經村民會議或者村民代表會議同意，可以不進行招標。
縣道建設項目的招標由縣級人民政府交通主管部門負責組織。鄉道、村道建設項目的招標，在縣級人民政府交通主管部門的指導下，由鄉（鎮）人民政府組織或者委託有相應資質的招標代理機構辦理。
第十二條 村道建設項目的設計可以由縣級以上人民政府交通主管部門組織有相關工程設計經驗的技術人員承擔，但中型以上橋樑、隧道建設項目的設計，應當由具有相應資質的設計單位承擔。
第十三條 縣道建設項目的施工許可由市（州）人民政府交通主管部門實施。鄉道建設項目的施工許可由縣級人民政府交通主管部門實施。村道建設項目的施工應當報鄉（鎮）人民政府備案。
第十四條 瀝青（水泥混凝土）路面、橋樑、隧道等建設項目，應當選擇具有相應資質的專業隊伍施工。
第十五條 二級以上農村公路及中型以上橋樑、隧道建設項目，應當通過招標選擇具有相應資質的監理單位進行監理。其他農村公路建設項目，可以由縣級人民政府交通主管部門組織進行監理。
第十六條 縣級以上人民政府交通主管部門、鄉（鎮）人民政府具體負責本行政區域內農村公路建設質量監督管理工作。縣級人民政府交通主管部門、鄉（鎮）人民政府應當聘請技術專家和民眾代表參與監督工作。
農村公路建設施工現場應當設立質量責任公告牌，公告有關責任單位、責任人、主要質量控制指標和質量舉報電話。
第十七條 農村公路建設項目應當建立安全生產責任制和工程質量責任追究制。農村公路建設、施工和監理單位應當依據職責，明確安全、質量管理責任，落實安全、質量保證措施，加強安全與質量管理。
鋪築瀝青（水泥混凝土）路面的農村公路及中型以上橋樑、隧道建設項目，應當設定質量缺陷責任期和質量保證金。質量缺陷責任期為驗收合格後1年，建設單位預留施工契約工程款總額的百分之五作為質量保證金。質量缺陷責任期滿、無質量缺陷或者質量缺陷得到有效處置後，質量保證金應當返還施工單位。
第十八條 農村公路建設項目應當進行交工、竣工驗收；未經驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。交工驗收由項目法人負責。縣道、鄉道的竣工驗收，按照本條例第十三條規定的施工許可許可權，由縣級以上人民政府交通主管部門負責；村道的竣工驗收，由鄉（鎮）人民政府在縣級人民政府交通主管部門的指導下組織進行。
除二級以上農村公路及大型以上橋樑、隧道建設項目外，其他農村公路建設項目交工、竣工驗收可以合併進行。建成的農村公路，應當按照國家有關規定設定必要的交通標誌。
第十九條 農村公路建設應當按照檔案管理有關規定，收集、整理、保存工程資料，建立工程檔案。
養護和管理
第二十條 農村公路養護應當按照技術規範和操作規程進行，做到路基、邊坡穩定，路面、構造物完好，排水暢通，保證公路處於良好的技術狀態。
第二十一條 農村公路養護實行專業養護與民眾養護、常年養護與季節性養護相結合的方式，並逐步實行以專業養護為主。
四級以上農村公路大中修養護工程，逐步採取向社會公開招標的方式，擇優選定養護作業單位；對等級較低、自然條件特殊、養護困難的農村公路，可以委託國道、省道養護單位養護，也可以採取建設、改造和養護一體化招標等方式進行養護。
鄉道、村道的日常養護由沿線鄉（鎮）人民政府、村民委員會採取民眾性養護組織或者其他養護組織形式進行，也可以採取個人（農戶）分段承包等方式進行。
第二十二條 農村公路養護單位、組織或者個人在進行養護作業時，應當設定必要的交通安全設施與安全警示標誌。縣道、鄉道因養護確需中斷交通的，應當報縣級以上人民政府交通主管部門同意，並採取必要形式提前向社會公告；村道養護確需中斷交通的，應當報告村民委員會並告知村民。
第二十三條 因嚴重自然災害致使農村公路中斷或者嚴重損壞時，縣級、鄉（鎮）人民政府和村民委員會應當及時組織修復。必要時可以動員和組織沿線機關、團體、企業事業單位、當地民眾進行搶修，儘快恢復交通。
第二十四條 縣級、鄉（鎮）人民政府和村民委員會應當按照綠化規劃和誰種植、誰管理、誰受益的原則，組織和發動農村公路沿線的單位和個人實施公路綠化。屬村民委員會集體種植的公路樹木歸集體所有，其收益主要用於村道養護。
公路用地上的樹木不得擅自砍伐，確需更新砍伐的，依照《中華人民共和國森林法》和有關法律法規的規定辦理審批手續，並完成更新補種任務。
第二十五條 村道兩側邊緣起向外延伸不少於1米的範圍為公路用地；村道兩側邊緣起向外延伸不少於3米的範圍為建築控制區。村道公路用地和建築控制區由縣級人民政府劃定並向社會公告。
任何單位和個人不得在公路上及公路用地範圍內非法挖砂、採石、取土、堆放物品、設定障礙、挖溝引水或者從事種植農作物、打場曬糧、傾倒垃圾、排放污物等損壞、污染公路以及影響公路安全暢通的行為，不得損毀、擅自移動、塗改公路標誌或者擅自設定其他標誌。除公路防護、養護需要外，禁止在村道建築控制區內新建、擴建建築物和地面構築物。
第二十六條 超過農村公路限定荷載標準的車輛不得擅自在農村公路上行駛。確需行駛的，必須經縣級人民政府交通主管部門批准，並按照要求採取有效的防護措施；運載不可解體的超限物品的，應當按照指定的時間、路線、時速行駛，並懸掛明顯標誌。
資金籌集使用
第二十七條 各級人民政府應當建立政府投資為主、農村村組為輔、鼓勵社會各界共同參與的農村公路建設、養護和管理資金籌集機制。
第二十八條 省人民政府對列入省級農村公路建設計畫的建設項目實行定額補助。縣級人民政府應當相應安排配套補助資金，並與省安排的定額補助資金同步到位。
第二十九條 省人民政府交通主管部門應當按照國家規定並結合縣（市）經濟發展狀況，統籌安排農村公路養護工程管理資金。縣級人民政府應當根據省人民政府的規定，按照每年每公里一定數額的標準，安排鄉道、村道的日常養護管理資金，並列入本級財政預算。
第三十條 村民委員會採取“一事一議”籌資籌勞的方式籌集村道建設、養護資金，應當遵循村民自願、量力而行的原則，並按照有關法律法規的規定辦理。
農村公路建設不得損害農民利益，不得採用強制手段向單位和個人集資。
第三十一條 鼓勵社會、企業事業單位和個人捐資用於農村公路建設、養護和管理；對做出突出貢獻的，由縣級以上人民政府予以表彰。
第三十二條 農村公路建設、養護和管理資金應當嚴格管理、專款專用，實行年度審計制度，任何單位和個人不得侵占、挪用和截留。
未完工項目的建設資金以及當年節餘的養護和管理資金，可以結轉下年度使用。
法律責任
第三十三條 違反本條例規定的行為，法律、行政法規有行政處罰規定的，從其規定；構成犯罪的，依法追究刑事責任；造成農村公路損害的，依法承擔民事責任。
第三十四條 違反本條例規定，有下列行為之一的，對責任單位予以通報批評，責令限期整改；情節嚴重的，對責任人依法給予行政處分：
（一）農村公路建設、養護資金未按時到位的；
（二）侵占、挪用和截留農村公路建設、養護資金的；
（三）農村公路未經驗收或者驗收不合格即交付使用的；
（四）在農村公路建設中採用強制手段向單位、個人集資的。
違反本條例規定，在農村公路建設中發生質量違法行為的，依法對相關責任單位和責任人予以處罰。
第三十五條 違反本條例規定，損壞、污染村道或者影響村道安全暢通的，或者損毀、擅自移動、塗改村道標誌、擅自設定其他標誌的，責令停止違法行為，限期改正。
第三十六條 違反本條例規定，在村道建築控制區內新建、擴建建築物和地面構築物的，責令限期拆除；逾期不拆除的，可以依法強制拆除，有關費用由違法者承擔。
第三十七條 違反本條例規定，超過限定的荷載標準擅自在村道上行駛的，責令停止違法行為，並處500元以上5000元以下罰款。
第三十八條 國家工作人員在農村公路建設、養護和管理等工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，依法給予行政處分。
附 則
第三十九條 本條例自2007年6月1日起施行。
修改情況
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
3月27日，本次常委會會議對《湖北省農村公路條例（草案二審稿）》（以下簡稱草案二審稿）進行了審議。常委會組成人員認為，草案二審稿較好地吸收了常委會一審時的審議意見，作了較大修改，比較成熟。目前，我省農村公路建設正處於高峰期，農村公路的建設、養護和管理亟需予以規範，納入法制化的軌道。建議對草案二審稿作認真修改後，提交本次常委會會議表決通過。同時，委員們提出了一些具體修改意見。會後，法規工作室會同省交通廳，根據常委會組成人員的意見和其他方面的意見，對草案二審稿作了認真研究修改。3月28日上午，省人大法制委員會召開會議，對草案二審稿進行了審議，省人大財經委員會的負責人列席了會議。現將審議修改情況說明如下：一、有的常委會組成人員提出，草案二審稿第四條第二款中“當地人民政府”的表述不清，建議進一步明確;也有的提出，村委會是村民自治組織，難以獨立承擔村道的建設、養護工作,條例可規定由其在縣、鄉人民政府及交通主管部門的指導幫助下，做好村道建設和日常養護的組織實施工作。據此，建議對該款作相應修改。（建議表決稿第四條第二款）二、有的常委會組成人員提出，公路屬於公益性的基礎設施，應堅持政府投資為主，現階段雖然政府財力有限，可考慮採取多種形式籌集農村公路建設資金，但條例中應明確要求政府根據經濟發展狀況，加大對農村公路的投入。據此，建議草案二審稿第五條增加“逐步加大政府對農村公路的資金投入”的規定。（建議表決稿第五條第一款）三、有的常委會組成人員提出，條例應當規定農村公路建設中的土地徵收、徵用補償制度，切實保障被徵收、徵用土地人的合法權益。法制委員會研究認為，我國物權法、土地管理法等相關法律法規對土地徵收、徵用補償制度作了明確規定。為保持條例與上位法的銜接，建議草案二審稿第十條增加一款：“農村公路建設涉及土地徵收、徵用補償的，依照有關法律法規的規定執行。”（建議表決稿第十條第二款）四、有的常委會組成人員提出，應當根據國家對建設工程的要求，明確農村公路的項目法人，加強對項目的管理;還有的提出，按照國家有關規定可以不進行招標並採用“一事一議”方式籌資籌勞的村道建設項目，可經村民會議或者村民代表會議同意後，不進行招標。據此，建議草案二審稿第十一條作相應修改。（建議表決稿第十一條第一款）五、有的常委會組成人員提出，根據目前實際，發揮基層組織和民眾的積極性，採取多種形式養護農村公路確有必要。但從長遠考慮，提高養護的質量和效率，仍然要走專業養護的路子。建議條例中對此有所體現。據此，建議草案二審稿第二十一條第一款修改為：“農村公路養護實行專業養護與民眾養護、常年養護與季節性養護相結合的方式，並逐步實行以專業養護為主。”（建議表決稿第二十一條第一款）六、有的常委會組成人員提出，草案二審稿第二十九條中有關縣級以上人民政府按照每年每公里不低於1000元安排日常養護管理資金的規定，體現了以政府投資為主的原則，很有必要;也有的建議，可否規定有條件的按照標準安排資金，或者在條例中不寫具體的金額，按省人民政府的規定辦理；還有的提出，該項資金應根據政府財力逐年增加。法制委員會研究認為，目前農村公路尤其是鄉道、村道建設管理的關鍵和難點在於日常養護資金能否到位，調研中基層當前最關心的也是這個問題。為了進一步明確政府籌措資金的主要職責，使日常養護資金有基本保障，建議將該句修改為：“縣級人民政府應當根據省人民政府的規定，按照每年每公里一定數額的標準，安排鄉道、村道的日常養護管理資金，並列入本級財政預算。”（建議表決稿第二十九條）七、有的常委會組成人員提出，草案二審稿第三十條第一款應當重點規範“一事一議”籌資籌勞行為，防止強制農民出資出勞，同時應強調量力而行，防止形成新的鄉村債務。據此，並考慮到去年省人大常委會剛制定的《湖北省農民負擔監督管理條例》對“一事一議”作了比較具體的規定，建議將該款相應修改為：“村民委員會採取‘一事一議’籌資籌勞的方式籌集村道建設、養護資金，應當遵循村民自願、量力而行的原則，並按照有關法律法規的規定辦理。”（建議表決稿第三十條第一款）八、有的常委會組成人員提出，草案二審稿第二十六條有關“超限”的涵義不清，建議進一步明確，並對法律責任一章中相關處罰的規定也相應修改。根據委員的意見和公路法的有關規定，在相關條款中將“超限”明確為“超過限定的荷載標準”。（建議表決稿第二十六條、第三十七條）九、有的常委會組成人員提出，草案二審稿第三十三條與第三十九條屬於上位法設定的行政處罰、刑事責任以及民事責任等規定，可以合併表述。據此，建議將兩條合併為一條。（建議表決稿第三十三條）十、有的常委會組成人員提出，公路法對縣道、鄉道已作了規定，條例可否只重點解決村道的建設、養護、管理問題。法制委員會研究認為，雖然公路法對縣道、鄉道作了一些規定，但有些規定得比較原則，有必要根據實際情況通過地方立法，對縣道、鄉道作出補充規定和細化，以適應當前農村公路發展的需要;同時，縣道、鄉道和村道緊密聯繫、不可分割，組成農村公路網路，在農村公路建設、養護、管理方面需要通盤考慮，一體規範;國家以及其他省市也多採用“農村公路”的表述。據此，建議條例名稱和調整範圍不作改動為宜。此外，根據常委會組成人員的意見，建議對草案二審稿一些條款的文字作適當修改。條例的施行時間擬定為2007年6月1日。法制委員會已按照上述修改建議提出了《湖北省農村公路條例（建議表決稿）》，建議提請本次常委會會議表決通過。特此說明。
審議結果
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
2006年11月29日，省十屆人大常委會第二十四次會議對《湖北省農村公路條例（草案）》(以下簡稱草案)進行了審議。常委會組成人員認為，農村公路建設是社會主義新農村建設的重要內容和必要保障。近年來，我省農村公路發展迅速，農村“行路難”問題得到緩解，但同時存在一些深層次問題。為進一步加強農村公路建設、養護和管理，促進農村公路健康發展，制訂本條例很有必要。常委會組成人員建議對草案作進一步研究修改後，提請下次常委會會議審議。
會後，法規工作室將草案發至各市、州、直管市、神農架林區人大常委會、省直有關部門、立法顧問組成員徵求了意見。同時，將草案在湖北人大信息網公布，徵求社會各界意見。今年1月中旬，法制委員會、法規工作室赴荊州市及公安縣、枝江市、英山縣、紅安縣進行了立法調研，聽取市縣人大常委會、政府及其有關部門、人大代表、鄉鎮及村民委員會負責人對草案的意見，並實地察看了鄉村公路的建設、養護、管理等情況。2月上旬，召開了不同學科專家參加的座談會，對草案中的一些重點問題進行了研究和論證。2月下旬，法規工作室會同省人大財經委員會辦公室、省交通廳等單位根據常委會組成人員的審議意見及各方面的意見，對草案作了認真修改，並將草案修改稿印發徵求常委會組成人員及部分市、縣人大常委會的意見。3月16日，法制委員會召開會議，對草案修改稿進行了審議。省人大常委會立法顧問組部分成員列席了會議。現將審議修改情況報告如下：
一、有的常委會組成人員、財經委員會以及有的地方提出，村民委員會不具有行政執法主體資格，草案第四條中“村民委員會在當地人民政府指導協調下，負責村道的建設、養護和管理”等規定值得斟酌，建議作相應修改。有的專家建議，可否由有關部門委託村民委員會執法。還有地方提出，村道的管理應由交通主管部門負責。法制委員會研究認為，村民委員會是基層民眾性自治組織，主要負責辦理本村事務、調解民間糾紛等，其管理公共事務的能力、手段相對有限，難以勝任村道的行政管理工作。縣級以上人民政府交通主管部門作為公路工作的主管部門，具備與農村公路管理相適應的組織、人員和工作經驗，由其作為村道的執法主體，具體負責村道的管理工作，比較可行，有利於促進村道健康發展。這也是當前我國農村公路管理養護體制改革的基本方向。據此，建議根據國務院《關於印發農村公路管理養護體制改革方案的通知》(國辦發〔2005〕49號)的有關精神，將第四條相應修改為：“縣級人民政府是農村公路建設、養護和管理的責任主體，其交通主管部門具體負責農村公路建設、養護和管理工作”；“村民委員會在當地人民政府及交通主管部門指導幫助下，做好村道的組織建設和日常養護工作。”同時，建議刪去草案第二十八條。（草案二審稿第四條）
二、有的常委會組成人員和財經委員會提出，草案第十一條關於農村公路用地的規定應由國家相關法律法規予以調整，地方性法規不宜規定，建議刪去。也有常委會組成人員建議，農村公路建設應儘量少占地，如占用必須依法補償。法制委員會研究認為，物權法、公路法、土地管理法等法律、行政法規對公路建設中使用土地的原則、審批程式和土地徵用補償等已作明確規定。考慮到條例與上位法的銜接以及保持條文的簡練，建議刪去草案第十一條。
三、有的常委會組成人員建議，在草案第十四條中明確規定村道項目的施工許可。法制委員會研究認為，地方立法設行政許可須慎重。公路法僅規定了縣道、鄉道建設項目的施工許可制度;村道的技術等級相對較低，施工難度相對較小，可不設定施工許可，施工時報鄉(鎮)人民政府備案即可。據此，建議草案第十四條增加規定：“村道建設項目的施工應當報鄉（鎮）人民政府備案。”（草案二審稿第十三條）
四、有的地方提出，按照誰種植、誰管理、誰受益的原則，村集體種植的公路林木歸集體所有，其收益應主要用於村道養護。還有地方提出，根據有關法律法規，公路用地上的林木不得任意砍伐;確需更新砍伐的，應當按照規定辦理審批手續，並予以更新補種。據此，建議草案第二十五條作相應修改。（草案二審稿第二十四條）
五、有的地方提出，在村道兩側應當劃定建築控制區，加強管理。法制委員會研究認為，劃定建築控制區並向社會公告，一是可以保障農村公路的安全、通暢，二是可以保障人民民眾的合法權益，同時也是人民政府應盡的責任和義務，非常必要。據此，建議草案第二十六條增加縣級人民政府劃定村道的建築控制區並向社會公告的內容，同時規定：“除公路防護、養護需要外，禁止在村道建築控制區內新建、擴建建築物和地面構築物。”（草案二審稿第二十五條）
六、有的常委會組成人員和地方提出，條例應當加強對超重車輛損毀公路的管理，強化責任，加重處罰力度。據此，建議草案第二十七條規定，超限車輛不得在農村公路上行駛，確需行駛的，必須報縣級人民政府交通主管部門批准，並按照要求採取有效的防護措施等。（草案二審稿第二十六條）
七、有的常委會組成人員和地方提出，應當加大對村道等農村公路建設、養護、管理資金的財政轉移支付力度，特別是對老少邊窮地區應提高補貼標準，增加補貼，不能搞“一刀切”。據此，建議草案第三十二條相應修改為：“省人民政府交通主管部門應當按照國家規定並結合縣（市）經濟發展狀況，統籌安排農村公路養護工程管理資金。”（草案二審稿第二十九條）
八、有的地方提出，為解決農村公路建設、養護資金的不足，條例在規定多渠道籌集農村公路建設、養護資金的同時，可以增加規定，鼓勵社會捐款，對有突出貢獻的單位、個人予以表彰。據此，建議草案明確規定：“鼓勵社會、企事業單位和個人捐資用於農村公路建設、養護和管理;對做出突出貢獻的，由縣級以上人民政府予以表彰。”（草案二審稿第三十一條）
九、有的常委會組成人員和專家提出，對違反本條例的行為，條例要加大處罰力度，保證各項規定落到實處。有的地方和立法顧問組成員提出，草案第三十七條第二款不應僅就村道損壞作出規定，且村民委員會實際上難以行使索賠的權利，建議刪除該款。據此建議：一是加大對超限行駛的處罰力度,規定擅自在村道上超限行駛的，“責令停止違法行為，並處500元以上5000元以下罰款”。二是增加對在村道建築控制區內新建、擴建建築物和地面構築物等違法行為的處罰。三是為避免重複設定行政處罰，增加規定：“違反本條例規定的行為，法律、行政法規有處罰規定的，從其規定。”四是刪去草案第三十七條第二款及條例中的行政救濟條款。同時，增加有關民事責任、刑事責任的條款。(草案二審稿第三十三條至第三十七條，第三十九條)
此外，根據常委會組成人員和有關方面的意見，建議對一些條款作刪減、合併和文字修改，條款順序作適當調整。
法制委員會已按照上述審議意見提出了《湖北省農村公路條例（草案二審稿）》,並報主任會議決定，提請本次常委會會議審議。
草案二審稿及以上報告，請予審議。
條例拓展
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
受省人民政府委託，我向省人大常委會就《湖北省農村公路條例(草案)》(以下簡稱《草案》)作如下說明，請予審議。
一、制訂《湖北省農村公路條例》的必要性農村公路作為農村的基礎性、公益性設施，是公路網的重要組成部分，是建設社會主義新農村的重要內容和必要保障。農村公路建設養護和管理是農民民眾生產生活中最基本、最迫切、惠及面最廣的實事。近幾年來，黨和政府高度重視農村公路基礎設施在社會主義新農村建設中的地位和作用。黨的十六屆六中全會作出了建設社會主義和諧社會的重大決定，強調各級政府要把基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村，紮實推進社會主義新農村建設。去年，中共中央總書記胡錦濤同志親臨湖北視察交通，對包括農村公路在內的全省公路建設提出了殷切希望。省委省政府十分重視農村基礎設施建設，制定了《湖北省“十一五”社會主義新農村建設規劃實施綱要》，明確提出加快農村公路建設，著力實施“通達、通暢工程”，全省實現村村通公路的目標，並加大了農村公路資金投入，落實了以獎代補、定額補助、統貸統還等政策，“十一五”規劃新建通建制村瀝青(水泥)路7．08萬公里，同時建立農村公路管理養護長效機制。在2006年《政府工作報告》中，省人民政府鄭重作出了籌集11億元資金，建成通村瀝青(水泥)路10000公里、通鄉瀝青（水泥）路250公里的承諾。
在省委省政府及地方各級黨委政府的直接領導和廣大人民民眾的大力支持下，全省農村公路建設取得了顯著成績，農民民眾“行路難”問題得到了很大緩解。截至2005年底止，全省公路總里程為18．9萬公里，其中農村公路(包括縣道、鄉道和村道)里程為17．2萬公里，占公路總里程的91%。全省26697個行政村，有25921個行政村通公路，通達率達97．09%，行政村瀝青（水泥）路通達率為43%。至2006年10月底止，全省已建成通村瀝青（水泥）路18850公里，全面超額完成了省政府制定的年度確保目標。農村公路建設步伐的加快，改善了農村的發展環境，推進了城鄉一體化進程，促進了城鄉物資交流，帶動了相關產業的發展，增加了農民的就業機會，使農業增產、農民增收，被廣大農民民眾譽為脫貧致富奔小康的“民心工程”。雖然我省農村公路建設呈現良好的發展態勢，但與國家的要求相比、與周邊先進的省份相比，無論是在數量上還是在整體服務功能上，都還存在較大差距：一是通達深度不夠，目前全省還有776個行政村未通公路，約有100萬人的出行問題還沒有解決；二是通暢水平偏低，行政村通瀝青(水泥)路水平位居全國第17位，低於全國和中西部平均水平。為此，進一步研究和解決農村公路發展中存在的深層次問題，進一步加強農村公路建設養護和管理，促進我省農村公路又快又好地發展，顯得尤為緊迫和重要。這些問題主要反映在以下幾個方面：
(一)農村公路建養管的責任主體不明確。在農村公路建設和養護管理上，有的以縣（市）政府為主，有的以縣級交通主管部門為主，有的以縣級公路管理機構為主。由於農村公路建設和養護責任主體的多重性和不明晰，導致通村公路建設、養護和管理責任主體的錯位和缺位，嚴重影響了農村公路建設的加快發展和養護管理的正常開展，特別是非列養的農村公路，主要包括部分鄉道和全部村道，由於未明確鄉鎮政府及村委會為責任主體，加上資金缺乏，使非列養公路大部分處於失養、失管狀態，影響了農村公路的正常使用和效益的發揮。
(二)農村公路建設、養護和管理缺乏穩定的資金來源。近年來，國家和省加大了農村公路建設的投入力度，例如國家下達了國債資金、扶貧資金以及省定額補助資金，但這些資金都是引導性和補助性質的，農村公路建設資金主要依靠地方自籌。由於地方財政沒有固定的資金投入，有的甚至沒有資金投入，其自籌資金基本上是通過農民投工、投勞、企業或個人捐款等方式籌集。實施農村費稅改革後，農民的投工投勞必須按“一事一議”方式進行，加之非列養的農村公路沒有相應的養護管理資金來源。因此，農村公路建設、養護和管理缺乏穩定的資金保障。
（三）農村公路管理法律法規體系不健全。從法律層面來看，雖然我國公路建設管理有《公路法》為依據，但《公路法》對農村公路中的鄉道只作出了原則性規定，具體化和操作性不夠，而對村道由誰建設、養護和管理並沒有明確規定。隨著社會主義新農村建設這一戰略任務的實施，農村公路建設、養護和管理缺乏具有法律效力的統一規範等問題日益突出。
考慮到以上各種因素，我們認為，制訂《湖北省農村公路條例》，從根本上規範我省農村公路的建設、養護和管理，使我省農村公路的發展走上法治化、規範化的軌道，是十分必要的。
二、起草過程
2003年以來，省交通廳組織農村公路立法前期工作專班，認真研究有關法律、法規和政策，在參考我省恩施、五峰、長陽等地鄉村公路自治條例的基礎上，學習借鑑了其他省、自治區、直轄市農村公路建設、養護和管理的經驗做法，開展了較長時間的醞釀、調研和起草工作。2004年，省人大將《湖北省農村公路條例》列入規劃項目；2005年列入立法預備和調研項目；2006年列入年度立法計畫項目。為切實做好《湖北省農村公路條例》立法工作，省交通廳成立了立法領導小組和工作專班。2006年3月省人大財經委、省政府法制辦分別赴黃岡、黃石、鄂州及谷城五山、潛江等地開展了省內立法調研；省人大財經委還分別赴北京、山東進行了省外立法調研。結合調研情況，省交通廳邀請中南財經政法大學法律專家進行了法律論證；邀請建設、養護管理技術專家及縣(市)從事農村公路工作的基層人員進行了技術論證。在此基礎上，省交通廳對《草案(送審稿)》進行了認真修改，並於2006年6月將《草案(送審稿)》上報省人民政府。
政府法制辦收到送審稿後，徵求了省直有關部門的吸收了省內外調研成果，開展了專題調研和法律論證。
2006年10月30日，省政府常務會審議並通過了《草案》。
三、對幾個主要問題的說明
(一)關於農村公路建設、養護、管理責任主體
為了保證農村公路的建設、養護和管理責任的落實，《草案》第四條規定“縣級人民政府是農村公路建設、養護和管理的責任主體。縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的農村公路工作。鄉級人民政府具體負責本行政區域內鄉道的建設手口養護。村民委員會在當地人民政府指導協調下，負責村道的建設、養護和管理。”主要理由：
一是符合國務院辦公廳《農村公路管理養護體制改革方案》關於“縣級人民政府是本地區農村公路管理養護的責任主體”的精神以及農村公路管理的實際。
二是符合《公路法》第八條關於“縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作”和“鄉、民族鄉、鎮人民政府負責本行政區域內的鄉道的建設和養護工作”的規定。
三是符合《村民委員會組織法》第五條關於“村民委員會依照法律規定，管理本村屬於村農民集體所有的土地和其他財產”的規定。
（二）關於農村公路規劃和建設
一是確立了規劃原則和編制許可權。《草案》確立了農村公路的規劃原則(第八條)。同時，《草案》結合農村公路實際，明確了規劃的編制許可權，還特別規定“農村公路渡口及農村客運站場設施應當與農村公路統一規劃、統一標準、同步建設”(第九條)。這些規定符合交通部關於農村公路渡口和客運站場是農村公路的延伸等原則要求，有利於避免農村公路的無序發展和重複建設，有利於實現國家提出的社會主義新農村公路建設“路、運、站一體化”的目標。
二是明確了建設標準。針對我省農村公路建設標準不統一的問題，《草案》結合實際作出了原則規定。既考慮了農村公路建設的特殊性，規定“農村公路建設應當利用現有道路進行改建和擴建”，同時，又兼顧農村公路發展的可行性，規定“縣道按照不低於三級公路技術標準建設，鄉道應當按照不低於四級公路技術標準建設，村道建設標準應當根據當地實際需要和經濟條件確定，一般不宜低於四級公路下限標準。”(第十條)
三是建立了安全質量管理制度。農村公路建設安全質量是人民民眾關注的焦點，也是實現農村公路健康發展的重要保障。《草案》針對我省農村公路建設質量控制不嚴、監管不力、質量保證制度不夠完善、工程驗收不夠落實等問題，明確了農村公路建設招標的原則、範圍及組織形式(第十二條)，確定了農村公路建設項目設計、施工、監理單位選擇的條件和範圍(第十三條、第十五條、第十六條)，建立了施工許可制度(第十四條)，明確了交通主管部門及鄉(鎮)人民政府的質量監督職責(第十七條)，建立了工程質量責任、安全生產責任追究制及質量保證金制度(第十八條)，建立了農村公路建設項目交工、竣工驗收制度(第十九條)。
(三)關於農村公路養護
重點明確了農村公路養護的組織形式。長期以來，農村公路養護缺乏有組織的管理，處於自發的、低水平的狀態。近年來，我省不少地方在養護的組織形式上，進行了成功的探索，有的鄉、村採取委託管養或建立管養協會等民眾性自治組織等形式，有效解決了鄉道和村道的日常養護問題。為把這種做法作為一種制度固定下來，形成長效養護機制，《草案》規定“鄉道、村道的日常養護由沿線鄉(鎮)人民政府、村民委員會採取民眾自治性養護組織或者其它養護組織形式進行。”(第二十二條第三款)。
(四)關於農村公路的資金籌集
一是建立了資金籌集機制。基於農村公路具有顯著的社會公益屬性和公共產品的特點，確立穩定的農村公路資金來源，開闢固定的資金籌集渠道十分必要。為此，《草案》規定“地方各級人民政府應當建立政府投資為主、農村村組(社區)為輔、社會各界共同參與的農村公路建設、養護和管理資金籌集機制”(第二十九條)。明確農村公路建設、養護和管理可以“通過公路沿線受益單位、社會企業和個人捐款，村民委員會採取‘一事一議’、投工投勞等方式籌集”(第三十三條第一款)，但對農村公路建設不得增加農民負擔，不得損害農民利益，不得採用強制手段向單位和個人集資作出了特別規定(第三十三條第二款)。
二是明確了非列養農村公路養護管理資金來源。為了做到有路必養，國務院辦公廳《農村公路管理養護體制改革方案》明確要求“地方人民政府應根據農村公路養護的實際需要，統籌本級財政預算安排必要的財政資金，保證農村公路基本養護”。“隨著農村公路里程的增加和地方財力的增長，用於農村公路養護的財政資金要逐步增加”。通過對“十五”期間全省各地縣級人民政府財政收入情況和實際投入農村公路建設養護資金情況進行分析測算，在充分調研論證和取得相關部門共識的基礎上，根據實際需要和可能，《草案》規定“非列養農村公路養護管理資金由縣級人民政府財政按照每年每公里不低於一千元的標準籌措安排”(第三十條)。這為建立農村公路養管長效機制提供了重要的基礎和支撐保障。
以上報告，請予審議。
