成熟原則

一、成熟原則的由來與涵義
在美國，“成熟”原則的含意是：被指控的行政行為只有對相對人產生了實際不利影響並適於法院審查時才能接受司法審查。司法複審任何案件時都要涉及到兩個問題：第一，可否複審?第二，法院複審權的範圍多大?法院在回答第一個問題時，必須回答：受指控的行政行為是否已“成熟”到了可以複審的程度?如果不是，應到成熟時才能求助於法院。法院聲稱：“成熟問題應從兩個方面來看，即：問題是否適宜於司法裁判，以及推遲法院審查對當事人造成的困難”。
成熟原則也適用於日本的撤銷訴訟之中。在日本，行政處分性作為撤銷訴訟的要件之一，而紛爭的成熟性又作為行政處分性的要件之一。行政廳的行為，只要沒有到達對當事人的權利義務作出最終決定的所謂終局階段，便不承認其具有處分性，紛爭被認為尚未成熟，法院不予審查。當行政決定分階段地積累而成時，即使分別看各個階段行政決定具有處分性，尚存在應在哪個階段承認起訴的問題。除存在特別依據外，關於階段性行政決定的中間階段，日本最高法院採取了不承認其處分性，或否定其訴的成熟性的態度。
二、確立成熟原則的理由
美國最高法院認為，成熟原則的“基本原理是：避免過早裁決，以免法院自身捲入有關行政政策的理論爭論之中，同時也是為了在行政機關正式作出行政裁決之前，在原告當事人事實上感受到這種裁決的效力之前，保護行政機關免受司法干擾。”王名揚教授認為，在美國，成熟原則存在的基本理由是：(1)避免法院過早裁判，陷入抽象的行政政策爭論。法院只能對實在的現實的問題進行裁判，在需要裁判的問題出現前，不能預測未來。當事人所攻擊的行政行為不能是捉摸不定的沒有確定的問題，法院的時間不能消耗於抽象的遙遠的問題上。(2)保護行政機關在最後決定作出之前，以及行政行為對當事人發生具體影響以前，不受法院干涉。
三、成熟的標準
法院根據什麼標準認定案件已經成熟可以進行審查呢?這是成熟原則的核心問題。在最早確立成熟原則的美國，其成熟的標準也是處於不斷發展之中的。在20世紀60年代以前，美國法院主要採取的是簡單的形式主義的標準，認為否定性的決定和非正式程式的決定不成熟，不能接受司法審查。20世紀60年代以後，成熟的標準逐步放寬了，法院認為，審查成熟的關鍵標準是看行政行為是否對當事人造成了不利的影響。儘管美國《聯邦行政程式法》第704節以行政機關的最後決定作為司法審查成熟的標誌，但美國法院採取一種靈活的實用主義的觀點來判斷行政機關的決定是否為最後決定。美國法院認為，行政機關的決定不論是肯定性的決定還是否定性的決定，不論是正式程式的決定還是非正式程式的決定，只要對當事人產生不利的影響，便認為時機成熟，就可接受司法審查。我國有學者認為，可訴行為的成熟性標準包括：第一，處於預備性的、中間性的決定不能提起行政訴訟；第二，如果當事人認為預備性的、中間性的和程式性的決定或行為違法，可在最終的實體決定作出後，以該實體決定違法起訴，並以中間性的、程式性的行為違法為理由；第三，如果一個最終行為包含一個或幾個獨立的實體行為，則在行為終結後對最終行為或其中任何一個實體行為提起訴訟。
四、成熟原則與我國的行政訴訟
儘管我國《行政訴訟法》沒有明確規定“成熟原則”，但《最高人民法院關於執行行政訴訟法若干問題的解釋》第1條第2款第6項的規定表達了“成熟原則”的意思，該項所規定的“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”主要是指尚處於形成過程之中，還沒有最終觸及到相對人權利義務的行為。人民法院受理行政案件時也應遵循“成熟原則”。行政訴訟是解決行政爭議、對行政相對人的合法權益予以救濟的活動。救濟的原因是因為行政機關的行政行為對相對人的權利義務產生了實際不利的影響。行政相對人請求審查的對象與人民法院予以審查的對象，應是行政機關已經實施終了的行政行為，而不是正在實施過程中的還沒有成立的行為、或者正在行政機關內部運行的行為。在我國，可將“成熟原則”表述為：被指控的行政行為只有對行政相對人的權利義務產生了實際不利影響並適於人民法院審查時，時機才算成熟，行政相對人才能提起行政訴訟，人民法院才能進行審查。
成熟原則和原告資格既有聯繫又有區別。成熟原則在某些情況下和原告資格互相重合。行政相對人所以不具備原告資格，有時可能由於案件還沒有發展到成熟階段。但成熟原則與原告資格的側重點不同：原告資格側重於案件與相對人之間的關係；而成熟原則側重於行政決定程式是否發展到適宜於人民法院審查的程度。成熟原則有別於提起行政訴訟的期限。提起行政訴訟的期限是法律對當事人提起行政訴訟的時間範圍上的限制。我國《行政訴訟法》第39條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起3個月內提出；法律另有規定的除外。”據此可見，公民、法人或者其他組織直接提起行政訴訟的期限一般為3個月。3個月是從公民、法人或者其他組織知道具體行政行為之日起計算。而所知道的“具體行政行為”，是指經歷行政決定程式、實施終了的具體行政行為，即是一個已經成熟、適於提起訴訟的具體行政行為。可見，直接起訴的期限實質應當從訴訟的時機成熟之日起計算；當事人提起訴訟的時機成熟後，必須在法定的期限內提起訴訟，無正當理由超過法定期限就喪失提起訴訟的權利。這也表明，成熟原則與提起訴訟的期限是存在緊密聯繫的，時機成熟一般是計算提起訴訟的期限的起點。成熟原則不同於“窮盡原則”。“窮盡原則”即“窮盡行政救濟原則”，其強調的是相對人對行政機關作出的行政決定在可能取得行政救濟以前不能取得司法救濟；而成熟原則強調的是行政決定的程式是否已經完成，行政機關是否已經作出影響相對人法律地位的決定。在這個法律決定作出以前，相對人不能控訴其中一個行為，而應在最終決定作出時才能起訴。“窮盡原則”也是美國法院在受理行政案件時應該遵循的一個程式上的原則。儘管我國《行政訴訟法》沒有規定“成熟原則”，但根據《行政訴訟法》第31條的規定，對屬於人民法院受案範圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先申請複議，對複議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規規定應當先向行政機關申請複議，對複議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。這實質上是體現出了“有限的窮盡行政救濟原則”。因此，人民法院受理行政案件在考慮“成熟原則”的同時，在法律、法規規定“複議前置”的情況下，還要考慮“窮盡原則”。