主要內容
日本擬訂修憲草案 允許自衛為防範修憲權的濫用，必須對其施加程式控制。正當的修憲程式不僅具有工具性價值，而且還具有促進民主性、提升民族理性和樹立憲法權威性等獨立價值。正當的修憲程式應該遵循平等參與、剛性、修憲權能適度分散行使和效率等原則。考察各國修憲權程式控制模式，發現大多數國家的憲法往往會將修憲動議主體與修憲議案決定主體結合起來考慮，使二者能夠起到既相互制約又互為補充的作用。中國的修憲程式在參與性、剛性和權能分散性方面存在明顯的不足。應當賦予國務院和最高人民法院修憲動議權，規定人民的討論權，修憲議案的決定應該採取代表與人民分享部分內容的共決型模式，即某些憲法條款全國人大就有權決定修改，而另外一些憲法條款則只有人民以全民公決的方式才能決定是否修改。
諷刺日本首相安倍晉三修改和平憲法的漫畫憲法通常被稱為“人權保障書”，保障人權是憲法的終極目的。對人權最大的危害不是國家權力給人權造成的侵犯，而是將人權從憲法文本中刪除即廢棄人權。廢棄人權必然要通過修改憲法的途徑才能得逞，故不受限制的修憲權很可能成為人權的最大威脅。而如果憲法確認的人權遭到大幅度地削減甚至全部廢棄，那么憲法就淪為統治的工具和“政治的奴隸”。因此，修憲權是否受到必要的限制，不僅直接決定著憲法保障人權的終極的目能否實現，而且還關係到憲法自身的地位。
憲法通常還被稱為“限權法”，憲法保障人權的終極目的是通過限制權力而實現的。憲法所要限制的，不僅僅是憲法所產生的國家權力，更重要的是限制修憲權。因為憲法在限制其產生的國家權力的同時，如果不進一步對修憲權加以限制，國家權力就有可能通過修憲程式，改變原來國家權力受到限制的狀態，而失去憲法控制的國家權力將可能反過來危及憲法自身，使憲法遭虛置，甚至遭廢止。因此限制修憲權，不僅直接關係到憲法限制權力的功能能否有效發揮，而且還關係到憲法自身生死存亡之命運。
憲法對修憲權的限制，可以從實體和程式兩方面加以規範。就修憲權實體方面的限制而言，修憲權的行使應以不濫用權力和不侵犯人權為界限。
程式原則
全國四屆人大一次會議修憲程式是一種特殊的創造憲法秩序的機制，一種介於道德和武力之間的創造、維護或恢復憲法秩序的特殊過程。它的特點是普遍、明確、公平、精巧、客觀，並不斷地被注入民主和科學的內容。沒有這樣一種程式，或者雖然有這樣一種程式但其存在只是一種點綴或擺設而缺乏系統地、經常地、強制地使用，那么，修憲程式所能產生的諸多良好的社會效益、政治效益，自然難以體現出來，憲法秩序的存在和實現更是不可想像的。
科學的修憲程式規則具有客觀規律性
一科學的修憲程式規則具有客觀規律性，而要讓它有效地規範修憲主體①的修憲行為，就應當儘可能地使其上升為一定的法律規範，將客觀的規律性轉化為國家的強制性，使之成為修憲過程中必須遵循的行為準則，以賦予修憲行為以科學、穩定、合理的形式，並為修憲結果的科學性、合理性創造條件。如前所述，幾乎所有的成文憲法國家，都在其憲法典中對憲法修改程式中的一些基本問題作了全面系統的規定。這些程式性規則歷經時間的滌盪，積澱於各國的憲政制度之中，凝鍊為系統的、穩定的規範體系，成為維護憲法秩序、進而保障各項憲法規範的科學、公正所不可或缺的前提條件。當然，我們不能僅僅停留在對已經規範化了的、表現在文字上的修憲程式作靜態描述，或者只對參與修憲程式的各主體之權能，按照修憲過程的發展順序一一加以排列、徘徊於過程的整體分解之上，而應該把對修憲程式的研究推進到對修憲行為的動態分析之中，把修憲活動當作一項複雜的系統工程來看待，自覺地從整體的、全局的意義上來對待每一個修憲行為。
從動態上看，修憲程式表現為修憲主體以變動憲法為目標的一系列連續的修憲行為所組成的修憲過程。在這一過程中，修憲主體首先要發現問題，認識到對某些憲法條款進行變動的必要性，從而產生修憲的目的與動機，形成修憲意圖，然後尋找能夠有效地實現修憲意圖的各種可能的法律調整方式，進而對各種調整方式按照法定的步驟和方式進行分析評價、對比優選，再將優選的調整方式擬定為現實的憲法條款，這樣，憲法的修改過程便告結束。因此，修憲實際上是一個複雜的決策過程，它以統治階段的意志和利益為價值準則，由一系列連續發展的修憲行為所組成，在社會合力錯綜複雜的矛盾和對抗關係中完成。
可以說，修憲程式就是靜態和動態的統一，二者相互依存，不可分割。相對穩定的靜態結構是修憲行為存在和發展的前提條件；任何已形成的修憲程式結構都預先決定著各修憲行為及修憲行為各要素在整個過程中的地位、性質和功能。因此，要使修憲行為有效地發揮功能，首先就需要一套健全合理的規範化的靜態結構。
就規範層面而言，我國1982年憲法對修憲程式作了比較全面的規定，即“憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，並由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數通過”。這一規定對於憲法修改程式中的兩個核心問題———憲法修正案議案的提出和表決———作了明確的規範，使人們對於修憲程式的特殊性和嚴肅性有了清晰的認識。但是，該規定仍有值得推敲的地方：首先，“憲法的修改，由……提議”，不如改為“憲法修正案議案（或修正憲法的議案），由……提出”。因為，“提議”不是一個法律概念，提議的主體並不要求是法定的，任何機關、組織、公民都可以提議修改憲法，而且，事實上我國一直是由中共中央提出修憲建議的。但這種提議與提出正式的憲法修正案議案是兩回事，後者只能由特定的主體即全國人大常委會或一定數量的全國人大代表按照法定的程式和方式提出。
對於憲法的審議程式沒有作出專門規定
其次，對於憲法的審議程式沒有作出專門規定。實踐中，雖然可以比照法律的審議程式進行，但是，仍有一些技術性問題無法解決。例如，對於憲法修正案草案，“各代表團提出的審議意見由有關工作機構整理後，沒有一個法定的有權機構進行研究（法律案是由法律委員會根據代表的審議意見進行統一審議），所以各代表團提出的審議意見不論是否有益、可取，都無法被採納。顯然，這是不利於充分發揚民主、集思廣益的。”
公布是修憲程式中的重要一環
第三，公布是修憲程式中的重要一環，也是憲法修正案生效的必要條件；它在修憲程式中具有獨立的地位和價值，從政治角度看，成文憲法的公布首先是對權力行使者不信任的物化形式，是為了保護人民的權利不受肆意地侵犯，是對權力掌有者的種種私慾、情緒波動等等不規則因素的限制；從法律角度看，任何憲法修正案未經公布或公布的形式要件有欠缺，都不應當生效，更談不上貫徹實施的問題。只有經過公布，修憲的全過程才告結束；從程式角度看，如果說起草、審議、表決等階段是修憲工作量的積累的話，那么，公布便是修憲工作質的飛躍，是憲法修正案議案成為實在的憲法規範的關鍵一躍。但是，我國憲法對修憲程式中的公布問題未作任何規定，雖然實踐中的慣例（即由全國人大主席團以全國人大公告的形式公布憲法修正案）可以彌補立法上的空白，但這畢竟是一個缺憾。
修改憲法的方式
第四，關於修改憲法的方式，在我國的修憲實踐中曾有過不同的作法。1979年和1980年修改憲法採用的方式是：關於修正（改）憲法某些規定的決議。1988年修憲則開始採用憲法修正案的形式，1993年和1999年修憲繼續沿用這種形式。這標誌著我國憲法修改方式與國際慣例的接軌。然而，這方面並不是不存在值得改進之處。1993年和1999年的修憲說明都要求在出版的文本中按修正案把原文改過來。其實，如果採用修正案的形式，就沒必要“按修正案把原文改過來”。因為，修正案一經通過就自然成為原法的有機組成部分而始終與原法相伴隨，是原法的具體條文。如果還要按修正案把原文改過來，那么修正案就沒有一直存在的必要；原文改過之後，修正案也就失去了繼續存在的意義。而且，如果要按修正案把原文改過來的話，就必須對憲法重新公布，在修憲機關並沒有按修正案對憲法文本作相應的修正並重新公布的情況下，要求出版機構對憲法正文作相應的修改並出版發行，這是說不通的，其權力根據何在？此外，“修憲說明”只是提案機關或者起草主體對有關問題所作的一種解釋，並不具有法律效力，它能否對憲法修改的方式作出規定或要求，這是值得研究的。事實上，1993年修憲之後，大多數正式出版的憲法文本都只是收入了修正案，並沒有按修正案把原文改過來。
對於上述問題最好能專門通過憲法修正案加以解決。當然，問題的關鍵還不在於修憲程式的靜態結構存在上述種種缺陷，更重要的是在修憲實踐中這套靜態的程式規則並沒有真正有效地運轉起來並體現出程式設定的內在精神和價值要求，存在著程式虛置的現象。
在我國，憲法的歷次修改都是直接在黨的領導下進行的。黨在修憲過程中所發揮的領導作用，是以黨和人民利益的一致性、黨的方針路線的正確性及其崇高的政治威信為前提的。在我國，修憲實質上是黨的主張與人民意志的統一，是把中國共產黨所集中表達的人民的共同意志和根本利益通過法定程式變成國家意志，從而取得一體遵守的最高法律效力的過程。同時，黨員代表在修憲機關的人員構成中占有絕對多數，從而為中國共產黨在修憲工作中發揮領導作用提供了組織保證。
但現在存在的問題是，雖然我們已經非常注意修憲過程中的形式合法性問題，即中共中央只提出修憲的建議，③這比原來由中共中央直接向全國人大提請審議有了很大進步。④但是，修憲程式自身的價值內涵還沒有完全體現出來，程式的規範、約束、過濾作用並沒有得到有效的發揮；憲法能否被修改以及如何修改，實際上是在法定的修憲程式之外被決定的，修憲機關日後的審議和表決基本上是履行一下手續而已。1982年憲法頒布以來的三次修改都是由中共中央提出修改建議，經全國人大常委會討論後，提出憲法修正案草案，提請全國人大審議通過。“全國人大在審議過程中，雖然各代表團也提出了一些要求進一步補充、完善的意見，但通過的修正案都與草案一字不差。”⑤這固然主要是由於在草案形成過程中，黨中央高瞻遠矚，同時又非常注意廣泛徵求各方面意見，因而草案本身比較成熟、完善所致，但是，這的確反映了法定修憲機關的實際地位與憲法地位存在著一定的距離，也說明法定的修憲程式設定在一定程度上是一種可有可無的東西。
修憲程式的虛置，必然導致憲法修改的泛化。因為程式可以起到一種過濾作用，將那些不合適的修憲案消滅在程式階段。在嚴格、公正的程式規則之下，通過辯論和反覆交涉，憲法修正案實際上在不斷受到否認的錘鍊和嚴格的審查，這樣能夠使其缺點暴露無遺，並有助於避免匆忙作出抉擇，也有助於產生沒有同樣缺點的方案。既然程式的約束力和強制性是如此軟弱無力，修憲主體（包括事實上的修憲主體）也就難以意識到修憲程式的存在會給自己的權力行為（或準權力行為）帶來什麼不方便或障礙，也就難以做到慎之又慎。當然，這也就難以避免憲法過於頻繁地修改，即使這種修改是不必要的、不合適的。而憲法修改的泛化又必然會損害憲法規範所應具備的最起碼的穩定性和權威性。因為真正的權威並不單純取決於國家的物質性制裁，更依賴於主體的內心確信與承認。而憲法規範具備最低限度的穩定性，則是人們敬仰憲法的一個必備前提。“法律的發展越是不易覺察，人們就越是對它肅然起敬。”⑥斯言值得我們回味！此外，一味強調把黨的政策上升為憲法條文，甚至將黨的機構的意見作為啟動修憲程式的唯一根據，或者這種意見完全決定了憲法修改的命運，就有可能為憲法的頻繁變動埋下伏筆。因為，在一般情況下，中央的建議就是黨的方針、政策的反映；而在社會大變革時期，黨的方針政策肯定要隨著形勢的發展而不斷地變化、調整。顯然，如果僅僅把憲法規範看作是黨的政策的定型化、條文化，那么，隨著黨的政策的調整而不斷地修改憲法便勢所難免。
改進黨對修憲工作的領導方式
二從根本上講，完善我國的修憲程式，主要不在於規範層面，而在於事實領域。靜態的程式規則如果長期形同虛設，勢必會造成人們對體制的冷漠。如何在程式內的因素與程式外的因素之間尋找一個恰當的平衡點，使二者有機地結合起來，是我們在理論上和制度上都必須予以足夠重視的一個重大的憲政課題。在這方面，筆者談幾點看法：（一）改進黨對修憲工作的領導方式。從巨觀上看，修憲過程總是置身於特定國家的社會政治經濟制度之中，同一制度的其它部分不能不對其產生影響。作為國家制度的形式載體，它首先要受到國家本質和形式的決定與制約；作為上層建築的組成部分，它歸根到底要受社會存在和發展的制約，特別是經濟關係的決定；作為一定的社會文化的反映和表現，它要受到整個社會文化傳統和法律意識的影響；作為統治階級意志的體現，在階級對抗社會中，它要受到階級鬥爭、社會革命等因素的影響和制約；在階級矛盾不是社會的主要矛盾的情況下，它要受到社會力量對比關係的影響。但是，上述因素多為社會自發的因素，它們要成為修憲過程中的直接推動力量，不能光靠修憲機關的洞察與責任心，還有賴於體現並反映這些矛盾的社會力量特別是政黨力量的策動、督促直至社會鬥爭，從而形成一種對修憲機關的壓力，以促使其採取修憲行動。
可以說，通過修憲程式，把本黨的政治綱領、方針路線上升為憲法規範，這是任何一個政黨都極為關注的問題。在我國，執政的中國共產黨在修憲過程中所發揮的重大作用和影響，更是其它組織所無法替代的，這有其客觀必然性和合理性。但是，黨的意見和討論，並不能取代或排斥人大的審議權和表決權，因為這畢竟是兩套不同的決策機制，分別適用著不同的決策程式，擔負著並不完全相同的使命。黨的主張因其先進性而具有極大的號召和引導作用，但是要把這種先進的政治主張內化為社會成員的自覺行動，則需要大量的、長時間的說服、宣傳、教育工作。而修改憲法所要形成的則是一種實實在在的行為規範，是要靠國家強制力來保障在全社會普遍實施的一種行為準則。民意代表因其自身的特殊性質和地位，在審議這些規範是否客觀、公正、可行、符合民意等方面，肯定具有其它組織和個人所無可比擬的優勢和獨到之處。而且，當人民選出自己的代表代替他們行使權力時，代表就應該享有最高的和最充分的信任；選民在挑選自己的代表時就應該相信他有能力準確地判斷有關情況並能作出最符合選民利益的決定。因此，修憲機關對於憲法修改應享有最終的、排它的審議權和決定權。
總的來看，黨對修憲工作的領導，仍應是政治原則、政治方向的領導，而不宜細緻入微地具體操作，否則，就有可能壓抑或窒息其他修憲主體的主動性和負責精神；特別是在中央已經有了一個比較完整具體的修正案草案的基礎上，如果要想再將某個具有重大變化的條款置於其中是非常困難的，因為，這必然面臨著要與其它所有條款相協調的問題，牽一髮而動全身。
故此，可以考慮，在今後的修憲實踐中，中共中央只需向全國人大常委會提出修憲建議即可，而無需擬定具體的條文草案。修憲建議主要應包括修憲的原因、原則、思路以及其它重大問題。全國人大常委會根據黨中央的建議，在廣泛徵求各方面意見的基礎上擬定修正案草案稿並提出正式的修正案草案。⑦這樣，可以充分發揮修憲機關自身的積極性、主動性，改變修憲工作中被動、從屬的局面。同時，如果具體草案非由中共中央擬定，那么，以後即使在表決時被否定了，也不會由此引發什麼政治問題。另外，由中共中央提議修改憲法，只應是修憲中的一種可選擇性步驟，但不是必要的前置性程式。中央的提議並不否定法定的提案主體獨立地提出自己的修憲案。如果把中央的建議作為修憲工作中的一項必經的前置程式來對待，那實際上是把中共中央降格為普通的提案主體，這不僅與其性質、地位和現行憲法的規定不符，也混淆了黨的職能與國家職能。
修憲機關應真正享有進行修憲的權力資源
（二）修憲機關應真正享有進行修憲的權力資源。在立憲政體之下，修憲機關（一般與立法機關是重合的）是通過公正的、自由參加的和定期舉行的選舉而產生的，並真正向選民負責。這個代表機關不應是一個附屬於其它機關或組織的諮詢性機構，也不是一個由社會各界代表所簡單組成的、由政府機關或其它組織來向其解釋自己的行動並探測公眾意向的論壇，而是一個能夠自主地行使權力並修改憲法的權力機關。自主性地位是修憲機關存在的前提和基礎，它與權力的真正享有和行為自責緊密地聯繫在一起。修憲機關如果沒有自主地位，處在依附或受支配的境況，則不可能真正地享有和行使各種權力。修憲機關的相對獨立自主地位應存在於修憲過程的始終，否則，談論修憲程式便成了無源之水、無本之木。
在我國，最高國家權力機關作為法定的修憲機關，它的崇高地位和巨大權力在理論上和法律上都是無庸置疑的，然而在現實生活中卻有一定距離。全國人大還不完全具備保障其自覺地進行立法（包括修憲）的權力資源和自主地位。這樣在修憲實踐中，就不得不過分地依賴其它主體。這個問題的徹底解決，需要方方面面的協調、理順關係。
此外，修憲機關組成人員自身的素質如何是影響修憲過程的又一個重要因素。日本學者岩井奉信指出：“議會是一種制度性的存在，但既然構成議會的最小單位是議員，即個人，那么議會所具有的現實機能歸根到底是在制度的制約與議員的行為這一關係中被決定的。”⑧因此，修憲機關組成人員是否具有良好的職業素質、較高的參政議政能力、嫻熟的立法技巧、高超的政治斟酌權衡判斷能力、深厚的憲政精神，對修憲程式來說是至關重要的。目前，我國人大代表的素質還很難說已經完全適應修憲工作的需要。從根本上講，代表素質的提高有賴於政治體制改革的深化和選舉制度的進一步完善，這不是本文所要討論的問題。
完善修憲過程中的公眾參與制度
（三）完善修憲過程中的公眾參與制度。“參與原則適用於各項制度”，⑨它在修憲程式中的意義在於：能夠充分發揮社會主體各自的角色作用，使程式參加者能夠充分地表達各自的態度和利益目標，從而使修憲決定更加集思廣益。同時，從某種意義上講，修憲就是在相互競爭的利益之間尋求某種妥協，而在修憲過程中，如果所有受到影響的利益都能得到充分反映，就有可能形成大家都能接受的妥協；而且，各方一旦能夠參加到程式過程中來，也就更容易接受修憲結果（儘管他有可能不贊成這一結果）。另外，參與原則還能迫使當權者關心選民的切身利益，使每個人都有同樣的途徑進入憲法所建立的政治秩序中，並具有平等公民的相同地位。⑩在羅爾斯看來，正義的憲法首先應是一種滿足平等自由要求的正義程式，並且在所有可行的正義安排中，它比任何其它安排更可能產生出一種正義的和有效的立法制度。而參與原則是實現憲法正義（即政治正義）的主要手段。“參與原則要求所有的公民都應有平等的權利來參與制定公民將要服從的法律的立憲過程和決定其結果。”為此，“憲法必須採取一些措施來提高社會所有成員參與政治的平等權力價值。憲法必須確保一種參與、影響政治過程的公平機會。”⑾強調程式參與原則，在我國現階段更有現實意義。今天不同的利益選擇已成為社會主體的自覺行為，多元利益格局已經形成並正在朝縱深方向發展。既然利益多元是市場經濟發展的必然規律，那么，在立法上就必須反映和記載它，而不能扼制和否定它。修憲的功能正在於通過對利益的調整，來控制或協調各種不同的關係，把這些關係規範在修憲者所希冀的坐標上。修憲者對利益關係的調整固然與他們的主觀好惡和願望有關，但修憲者也絕不能隨心所欲地、無度地傾斜利益天平，而應該在各種利益之間尋求均可接受的平衡，而各相關利益方對修憲過程的充分參與，顯然是實現平衡的前提。另外，在我國，目前人民代表的選舉還缺乏充分的競爭，特別是享有修憲權的最高國家權力機關的代表又是經過多層次的間接選舉產生的，這就使其作為民意代表的代表性受到一定影響，也使得修憲過程中的公眾參與顯得更為重要。
徵求意見和社會諮詢
在修憲之前，進行廣泛的、多種形式的徵求意見和社會諮詢，是我國修憲實踐中長期堅持的制度，這對於增強修憲的民主性和科學性起到了積極的作用。但總的看來，這項制度基本上還屬於走民眾路線的工作方法，有待於進一步規範和完善。例如，全民討論是一項行之有效的公眾參與方式。這種作法使社會各界對法案所可能帶來的各種負作用進行公開的、全面的解析與批評，從而使法案受到錘鍊、更趨成熟和理性化，並有助於各方意見達成廣泛一致，這對於日後憲法的順利實施是極為必要的。但目前我國對於需要全民討論的範圍，沒有明確的標準可循，隨意性較大。現行憲法的修改草案是經過全民討論的，但它的幾次修正案都沒有經過這個程式。國家生活的指導思想、初級階段的基本經濟制度和分配方式、治國方略等等，這些問題不可謂不重大，也難以找出將它們排除在全民討論範圍之外的充足理由。雖然，我國在修憲過程中所召開的座談會、討論會也能夠充分有效地聽取各方面的意見，但其公開程度、參與的範圍及其作用與全民討論顯然不能同日而語。因為，能夠與會的人員往往是小範圍的、經過挑選的、被邀請參加會議的，而不是面向社會的自由參加；會議也不需要公開舉行；對會議上所提意見，有關機關不負有必須加以處理的義務，一般僅作參考而已；會議的程式、方式雖然簡單靈活，但其對公眾的感染、提示作用顯然不及全民討論。為此，有必要明確規定，對於修改憲法的問題，都應當提交全民討論。尤其是在我國沒有實行全民公決這種民主化程度最高的參與制度的情況下，強調對修憲問題進行全民討論更為必要。
提高公眾的參與質量
委內瑞拉修憲公決爆發大規模抗議示威要提高公眾的參與質量，就必須讓公眾在力所能及的範圍內識別問題，權衡各種論據和論點，以表明自己的信念並闡明立場。可以說，修憲程式中的關鍵問題就是如何提供充分的信息以資判斷和選擇。選擇和判斷正確與否，主要取決於理性和信息；正確的決定有賴於對相關事實、資料、依據等的理性認識。因此，有關機關應採取有效的措施使公眾有機會、有條件了解有關的情報資料，如修憲的主要根據、背景資料、擬定之法案的主題和問題以及公眾參與的途徑與方式等等。⑿當然，信息資料的公開，不僅包括向社會的公開，還應該包括修憲機關內部的公開，即修憲機關的所有成員對情報資料可以自由分享，而不能由某些派系或領袖對其獨占。同時，修憲機關的一切會議除依法不公開舉行的外，都必須公開舉行。公眾可以觀察會議的進程，有權出席旁聽會議、目睹立法者的爭論及其結果；輿論機構可通過各種傳播媒介報導修憲的情況。這種旁聽應當是不受身份地位影響的普遍的、平等的旁聽，而不能是有針對性的邀請某些人員旁聽。新聞報導也應當是基於公開原則的自覺行為，而不能單純是為了政治需要所作的法制宣傳或輿論導向。
程式公開應當成為修憲過程中的一項基本原則，它可以讓公眾親眼見到體現自己意志的憲法規範的形成過程、民意的表達過程、正義的實現過程。這一過程對社會具有提示、感染和教育作用，同時也提供了對修憲過程實施社會監督的可能。任何機關、組織或者個人都不能僅僅根據自己的便利而隨意決定不同時候、不同情況下公開的內容、程度與方式；非制度化意義上的公開，只能是一系列偶然的資料信息披露方式，而不可能顯示出民主政治的基本特徵。對民主的修憲過程而言，公開是一個必然要求，同時，這種公開也能為修憲工作的正當性和實效性提供保證。
主要特點
堅持黨的領導
中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心。黨的性質及其所處的執政地位決定，修憲工作只有堅持黨的領導，才能把握正確的政治方向。修憲從啟動到修改建議的形成，始終都是在黨中央的直接領導下進行的。黨中央確定了這次修憲總的原則和工作方針，主持、組織聽取各方面的意見，並通過思想宣傳、發揮黨組織和黨員的作用，堅持嚴格依照法律程式辦事，保證修憲工作的順利完成。修憲全過程的每個環節都體現了黨的執政地位，顯示了黨對修憲工作的領導作用。
充分發揚民主
充分發揮民主，是黨領導修憲工作所堅持的一項原則。這一點，在這次修憲過程中體現得更加充分。一是對修憲的具體內容，沒有事先提出方案、劃定範圍，而是先自下而上地廣泛徵求意見。中央修憲小組在南方和北方多次召開座談會，直接聽取地方、部門和部分企業負責人、法學專家以及經濟學專家對修憲的意見和建議；在對各地方、各部門、各方面提出的意見和建議進行認真研究的基礎上形成修憲初步方案後，進一步在更大的範圍內徵求意見；胡錦濤總書記親自主持召開座談會，徵求各民主黨派中央、全國工商聯的負責人和無黨派人士的意見；中央修憲小組負責人召開部分理論工作者、法學專家、經濟學家座談會，聽取意見。經過兩下兩上、反覆研究，形成修改方案。筆者先後兩次應邀參加座談，對這次修憲的民主氛圍是有深切感受的。二是嚴格按照黨內民主程式辦事，《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》由中央政治局常委會到中央政治局，最後經黨的十六屆三中全會通過，再由黨中央向全國人大常委會提出。十屆全國人大常委會第六次會議對《建議》進行了熱烈討論，根據常委會組成人員的共同意見，形成並全票通過了憲法修正案（草案），決定提請十屆全國人大二次會議審議。
遵循法定程式
現行憲法第六十四條規定：“憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，並由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數通過。”這一規定表明，憲法的修改在程式上有別於一般法律的修改，體現了憲法作為國家根本法的崇高地位和修憲的嚴肅性。這次修憲同以往三次修憲一樣，都是依照這個法定程式進行的，是嚴格依法辦事的典範。
從客觀實際出發
現行憲法是否需要修改以及修改哪些內容，都要從客觀實際的發展要求出發，是由現階段的國情決定的。我國自1999年3月第三次修憲以來，客觀實際已發生了很大變化。新的形勢要求現行憲法與時俱進，以更好地發揮國家根本法的作用。因此，再次及時地修憲是必要的。這次修改憲法的內容都是為客觀實際所要求，順應社會主義事業發展所必需的。比如，馬克思主義同當代中國實際相結合而產生的“三個代表”重要思想，已經在現實中成為全國人民共同奮鬥的思想基礎，理所當然地應當在憲法中確立它在國家政治和社會生活中的指導地位。
又如，在社會變革中已經出現新的社會階層，他們都是社會主義事業的建設者，在憲法關於統一戰線的表述中予以肯定，符合新時期統一戰線的實際情況，有利於最廣泛、最充分地調動一切積極因素。再如，我國改革開放以來，隨著經濟的發展和人民生活的提高，在現實生活中公民擁有的私人財產普遍有所增加，民眾迫切要求憲法對私有財產給予更加明確的保護，等等。
堅持憲法的特性
我國憲法反映實際、指導實際，因而具有對客觀實際的適應性。同時，又要看到，客觀實際是恆動的，而憲法又需要相對穩定，憲法的穩定是國家穩定的基礎。當前，我國改革開放正在全面深化，政治、經濟、文化等社會生活的各個方面都在發生深刻變化。這次修憲就是要適應新情況新變化，尤其是要把黨的十六大確定的重大理論觀點和重大方針政策寫進憲法中。這樣修改，就是要增強憲法的適應性。另一方面，這次修憲只是對憲法部分內容的修改，不是大改，可改可不改的都不改，只是非改不可的才修改。這樣才能保持憲法的穩定性。現行憲法雖然幾經修改，包括這次將要作出的修改，但憲法的根本性原則和制度並未改變，諸如堅持社會主義道路的根本方向、建設中國特色社會主義的根本任務從來不變，堅持人民民主專政、人民代表大會制度、公有制為主體、民族區域自治制度從來不變，等等。事實表明，中國的憲法是穩定的，同時又是與時俱進、不斷完善，能夠適應客觀實際需要的。
根本出發點和落腳點
人民的根本利益是決定憲法是否修改、修改什麼、怎樣修改的基本準則。這次修憲充分體現了憲法的人民性。通過修憲使憲法更好地保障我國改革開放和社會主義現代化建設的順利進行，這是符合最廣大人民的根本利益的。從這次修憲的內容看，把“三個文明”協調發展寫入憲法，以推進富強、民主、文明的社會主義國家的建成；在堅持社會主義公有制為基礎的前提下，鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展；進一步明確對私有財產的保護，並正確處理私有財產和公共利益需要的關係；在對公民的權利和自由已作出明確規定的基礎上，增加規定“國家尊重和保障人權”；增加規定國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度，如此等等，都關係到最廣大人民的切身利益。這次修憲工作自始至終堅持四項基本原則，以最廣大人民的根本利益作為出發點和落腳點，必將有利於發揮社會主義制度的優越性，有利於調動廣大人民民眾的積極性，有利於維護國家統一、民族團結和社會穩定，有利於促進經濟發展和社會全面進步。
修憲價值
工具性價值
第一、 正當修憲程式是保障限制修憲權的實體性規範能夠實現的重要工具（工具性價值）。
程式法和實體法“二者互相依存，缺一不可。一方面，程式法的存在必須以實體法的存在為前提，它是為實體法的貫徹實施服務的；另一方面，實體法的生命力又必須通過程式法的保障作用才能體現。”[③]二者是工具與目的、形式與內容的關係，程式法是實體法的實現工具。有學者還形象地把程式表述為一種運載手段，“程式應當被視為是一種載體，它是一種運載手段，通過它運載法律主體及其應有的關係形式。”[④]憲法修改的程式性控制規範與限制修憲權的實體性規範的關係也是如此。憲法修改的程式性控制規範是保障限制修憲權的實體性規範能夠實現的重要工具，進而也是實現這些實體性規範所蘊含價值——限制權力和保障權利的重要工具。在憲法中明確規定修憲權的行使應以不濫用權力和不侵犯人權為界限，這僅僅是前述價值得以實現的前提，如果不進一步對如何實施這些規範的程式予以規定，那么，限制修憲權的實體性規範就只能停留在憲法文本上，而成為無法實施的一紙空文，這些實體性規範所體現的價值目標也將由於缺乏程式的支撐而成為空中樓閣。因此，要達到對修憲權進行限制的目的，就必須對修憲權的行使程式予以規範和控制。
民主性價值
第二，正當的修憲程式不僅有利於防止人民主權空洞化和異化，而且一定程度上還能直接體現人民主權，並有利於促進人民主權的實現（民主性價值）。
人民主權原則必然要求憲法中有人民行使最高權力的制度安排，而修憲權在本質上與制憲權毫無二致，無疑應該屬於人民行使的最高權力的範圍，因此，修憲權行使的民主性是人民主權原則在憲法中的最直接的體現。正當的修憲程式就應該是能夠保證人民廣泛地參與修憲活動並且擁有修憲最終決定權的制定設計。倘若某種修憲程式運行以後，導致的結果是人民被置於修憲程式之外，人民始終無法行使最終的修憲決定權，那么，修憲權事實上已從人民的權利演變為修憲機關行使的權力或曰職權，制憲權的主體就發生了異變，人民主權這一憲法根基就被缺乏正當性的修憲程式所動搖，成為統治者的飾物和標榜。更有甚者，有的修憲程式運行的結果是修憲機關將原載於憲法文本的基本人權予以剝奪和刪除，這就等於“否定了人權的天賦性質，人權成了統治者對人民的恩賜，人權的範圍已不再取決於人民追求幸福生活的客觀需要和發現程度，而取決於統治者的意志和認可。如此一來，統治者的權力就高於人民發現人權的權利，統治者的意志就高於人民的意志。因為既然可以通過修改憲法對某項基本人權認為不適宜而予以取消，那么從邏輯上講所有的已被發現被確認的人權都有可能通過修改憲法而被取消和剝奪。”[⑤]如果修憲程式中注入了不可或缺的民主因素，人民有機會和途徑充分地參與修憲活動，並且能夠直接行使修憲權中的部分權能，尤其是修憲權的通過權能和批准權能，使人民在修憲程式中能發揮最終的決定作用，那么，此種修憲程式運行後，不僅可以防止人民主權被架空甚至變質的現象出現，直接體現人民主權，並且能夠促進人民主權原則的實現。因為，在正當的修憲程式運行過程中，人民既可以通過行使修憲的最終決定權，阻止那些違背修憲權目的的修憲議案被通過，保障憲法文本中的基本人權條款不被剝奪和刪除，還可以積極地行使修憲參與權，提出修憲議案，把新發現出來的有利於促進民主和保障人權的憲法規範及時轉化為憲法修正案，從而使人民主權原則在憲法中能夠進一步得到體現和實現。
理性價值
第三，正當的修憲程式還具有防範民主的負面影響，提升民族理性之價值（理性價值）。
民主並非是完美無瑕的。從某種意義上說，民主的“多數決”形式是“多數人”將自己的意志強加給“少數人”，如果“多數決”的內容和結果會損害到“少數人”的權利，那么，“少數服從多數”就流變為“多數人對少數人的專制”，就出現了托克維爾所擔心的“多數的暴政”。“當我看到任何一個權威被授以決定一切的權利和能力時，不管人們把這個權威稱做人民還是國王，或者稱做民主政府還是貴族政府，或者這個權威是在君主國行使還是在共和國行使，我都要說：這是給暴政播下了種子，而且我將設法離開那裡，到別的法制下生活。”[⑥]為了不讓多數人通過修改憲法而對少數人的權利造成侵犯和損害，正當的修憲程式就必須對“多數決”加以一定的限制。一方面，在人民行使修憲的決定權之前，正當的修憲程式能夠讓人民行使充分的討論權，只有經過了充分的討論後，民眾才可能形成自己應否贊成修憲的理性，才有可能作出正確的選擇。碧海純一教授對討論的重要性論述發人深省。他說：“多數決運作之前提條件，乃是要使各黨派間能進行實質的討論，俾就彼此相異之論爭要點，充分辯論清楚，並就相關資料做徹底的檢討。特別是從經驗主義之立場而觀，討論是促使多數決原理能邁向‘正確’解決問題之途，也是‘過程雖較緩慢，結果卻較確實’之良策也。因此，在未能充分滿足討論之要求，就汲汲要求進行表決，其多數決之決議，必然會失多數決原有之豐富實質內容。尤其，從統合理論之立場而言，唯有透過‘正辯與反辯之辯證法底過程’，才能給予少數黨派以參與感，而產生心理準備過程，俾能對自己本來不贊成之決定，也能進而暫時接受容認下來。”[⑦]另一方面，在人民行使修憲的決定權時，正當的修憲程式能夠讓不贊成憲法修正案的適當數量的少數人有阻止憲法修正案通過或暫時不通過的權利。這樣不僅可以防範“多數決”民主的負面影響，避免有重大缺陷的憲法修正案匆忙獲得通過，還可以促使人們冷靜下來，對憲法修正案作更加深入的審思和更為充分的辯論，隨著時間的推移和不斷的理性反思，也許會發現原來的憲法修正案確實不合時宜或不恰當，沒有必要再提交人民決定了；或者覺得原來提出的憲法修正案確有缺陷，有必要加以修改完善或提出新的更加理性的憲法修正案。在經過了這樣一輪的反思討論以後，人們的憲法意識得到了強化，整個民族的理性也因此而得到了提升。
權威性價值
第四，正當的修憲程式能防止憲法修改的泛化形象，有利於維護憲法的穩定、樹立憲法的權威（權威性價值）。
憲法作為國家的根本大法，自然應該具有某種程度的穩定性，這樣才能發揮它“國之磐石”的功能，“憲法自身的穩定是憲法能夠帶來它所希望帶來的社會穩定的一個基本條件”，[⑧]也是獲得人們遵守和信仰並具有權威性的前提。憲法的穩定性和權威性與憲法修改程式的正當性密切相關，也與憲法修改程式的剛柔程度相互關聯。一般而言，修憲程式的正當性程度與修憲程式中民主因素的多寡成正比關係，而修憲程式中民主因素的多寡與修憲程式的剛柔程度也成正比關係。修憲程式越剛性，憲法就越不容易被修改，憲法也就越穩定，憲法就越能贏得人們的敬仰，憲法就越具有權威性。反之亦然。儘管我們不能簡單地在剛性的修憲程式與正當修憲程式之間劃等號，但是，我們卻基本上可以在柔性的修憲程式與不正當修憲程式之間劃等號，因為修憲程式過於簡單的話，就會導致對憲法的頻繁修改，形成憲法修改的泛化現象。而憲法修改的泛化，不僅會損害憲法所必須具備的穩定性和權威性，而且還會如詹姆斯·麥迪遜所言，“很可能破壞人們對政府形式的忠誠並激起民眾的狂熱，也很可能使國家受到本應受到制約的政治力量的控制。”[⑨]美國憲法已經存續了200餘年，它對維護美國社會的長久、持續穩定起到了不可磨滅的作用，美國憲法已經深深紮根在美國人民心中，贏得了美國人民的高度信任和尊崇，具有極大的權威性。美國憲法之所以能夠成為美國人民自由的聖經，與它超強的穩定性是密切相連的，而美國憲法能夠長久存續，一個直接的因素就在於修憲程式的“剛性”。美國憲法的修改需經過國會參眾兩院三分之二的多數通過或三分之二州議會的請求召開制憲會議才能提出憲法修正案，並且需經四分之三州議會或四分之三州制憲會議批准。由於美國主要是共和黨和民主黨兩黨競爭的政治格局，而且國會實行的是兩院制，尤其是各州在參議院的席位均等，所以，一個修憲案要在國會參眾兩院均獲得三分之二的多數通過已經實屬不易，僅憑這一點，就可以稱得上是“剛性”的修憲程式了，但是，在美國，憲法修正案提出以後，還需要經過四分之三的州議會批准才能實際成為憲法的一部分而發生效力，而美國又是個聯邦制國家，而且是個承認州至少有部分主權的聯邦制國家，因此一個憲法修正案要想獲得四分之三州議會的批准，[⑩]實在是難上加難，這樣的修憲程式無疑是具有超強的“剛性”。有資料顯示，“從1789年到1976年，提交國會的憲法修正案有5 000餘件之多，但只有33條提交各州批准。在這33條當中，只有26條獲得批准。”[11]正是這種超強的“剛性”，才有效地阻止了5 000餘件憲法修正案對憲法發起的衝擊，維護了憲法的穩定性和權威性。
