前 言
能源是支撐人類文明進步的物質基礎，是現代社會發展不可或缺的基本條件。在中國實現現代化和全體人民共同富裕的進程中，能源始終是一個重大戰略問題。20世紀70年代末實行改革開放以來，中國的能源事業取得了長足發展。目前，中國已成為世界上最大的能源生產國，形成了煤炭、電力、石油天然氣以及新能源和可再生能源全面發展的能源供應體系，能源普遍服務水平大幅提升，居民生活用能條件極大改善。能源的發展，為消除貧困、改善民生、保持經濟長期平穩較快發展提供了有力保障。
中國能源發展面臨著諸多挑戰。能源資源稟賦不高，煤炭、石油、天然氣人均擁有量較低。能源消費總量近年來增長過快，保障能源供應壓力增大。化石能源大規模開發利用，對生態環境造成一定程度的影響。
為減少對能源資源的過度消耗，實現經濟、社會、生態全面協調可持續發展，中國不斷加大節能減排力度，努力提高能源利用效率，單位國內生產總值能源消耗逐年下降。中國將以科學發展觀為指導，切實轉變發展方式，著力建設資源節約型、環境友好型社會，依靠能源科技創新和體制創新，全面提升能源效率，大力發展新能源和可再生能源，推動化石能源的清潔高效開發利用，努力構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系，為中國全面建設小康社會提供更加堅實的能源保障，為世界經濟發展作出更大貢獻。
一、能源發展現狀
改革開放以來，中國能源工業快速增長，實現了煤炭、電力、石油天然氣、可再生能源和新能源的全面發展，為保障國民經濟長期平穩較快發展和人民生活水平持續提高作出重要貢獻。——供應保障能力顯著增強。2011年，中國一次能源生產總量達到31.8億噸標準煤，居世界第一。其中，原煤產量35.2億噸，原油產量穩定在2億噸，成品油產量2.7億噸。天然氣產量快速增長，達到1031億立方米。電力裝機容量10.6億千瓦，年發電量4.7萬億千瓦時。能源綜合運輸體系發展較快。石油管線長度超過7萬公里，天然氣主幹管線長度達到4萬公里。電網基本實現全國互聯，330千伏及以上輸電線路長度17.9萬公里。國家石油儲備一期項目建成，能源應急保障能力不斷增強。
——能源節約效果明顯。中國大力推進能源節約。1981—2011年，中國能源消費以年均5.82%的增長，支撐了國民經濟年均10%的增長。2006—2011年，萬元國內生產總值能耗累計下降20.7%，實現節能7.1億噸標準煤。實施鍋爐改造、電機節能、建築節能、綠色照明等一系列節能改造工程，主要高耗能產品的綜合能耗與國際先進水平差距不斷縮小，新建的有色、建材、石化等重化工業項目能源利用效率基本達到世界先進水平。淘汰落後小火電機組8000萬千瓦，每年可由此節約原煤6000多萬噸。2011年，全國火電供電煤耗較2006年降低37克標準煤/千瓦時，降幅達10%。
——非化石能源快速發展。中國積極發展新能源和可再生能源。2011年，全國水電裝機容量達到2.3億千瓦，居世界第一。已投運核電機組15台、裝機容量1254萬千瓦，在建機組26台、裝機容量2924萬千瓦，在建規模居世界首位。風電併網裝機容量達到4700萬千瓦，居世界第一。光伏發電增長強勁，裝機容量達到300萬千瓦。太陽能熱水器集熱面積超過2億平方米。積極開展沼氣、地熱能、潮汐能等其他可再生能源推廣套用。非化石能源占一次能源消費的比重達到8%，每年減排二氧化碳6億噸以上。
——科技水平迅速提高。建成了比較完善的石油天然氣勘探開發技術體系，複雜區塊勘探開發、提高油氣田採收率等技術在國際上處於領先地位。3000米深水鑽井平台建造成功。千萬噸煉油和百萬噸乙烯裝置實現自主設計和製造。具有世界先進水平和自主智慧財產權的煤炭直接液化和煤制烯烴技術取得突破。全國採煤機械化程度達到60%以上，井下600萬噸綜采成套裝備全面推廣。百萬千瓦超超臨界、大型空冷等大容量高參數機組得到廣泛套用，70萬千瓦水輪機組設計製造技術達到世界先進水平。基本具備百萬千瓦級壓水堆核電站自主設計、建造和運營能力，高溫氣冷堆、快堆技術研發取得重大突破。3兆瓦風電機組批量套用，6兆瓦風電機組成功下線。形成了比較完備的太陽能光伏發電製造產業鏈，光伏電池年產量占全球產量的40%以上。特高壓交直流輸電技術和裝備製造水平處於世界領先地位。
——用能條件大為改善。積極推進民生能源工程建設，提高能源普遍服務水平。與2006年相比，2011年中國人均一次能源消費量達到2.6噸標準煤，提高了31%；人均天然氣消費量89.6立方米，提高了110%；人均用電量3493千瓦時，提高了60%。建成西氣東輸一線、二線工程，全國使用天然氣人口超過1.8億。實施農村電網改造升級工程，累計投入5500多億元人民幣，使農村用電狀況發生了根本性變化。青藏聯網工程建設成功，結束了西藏電網孤網運行的歷史。推進無電地區電力建設，解決了3000多萬無電人口的用電問題。在北方高寒地區建設了7000萬千瓦熱電聯產項目，解決了4000多萬城市人口的供暖問題。
——環境保護成效突出。中國加快採煤沉陷區治理，建立並完善煤炭開發和生態環境恢復補償機制。2011年，原煤入選率達到52%，土地復墾率40%。加快建設燃煤電廠脫硫、脫硝設施，煙氣脫硫機組占全國燃煤機組的比重達到90%左右。燃煤機組除塵設施安裝率和廢水排放達標率達到100%。加大煤層氣(煤礦瓦斯)開發利用力度，抽采量達到114億立方米，在全球率先實施了煤層氣國家排放標準。五年來，單位國內生產總值能耗下降減排二氧化碳14.6億噸。
——體制機制不斷完善。市場機制在資源配置中發揮出越來越大的作用。能源領域投資主體實現多元化，民間投資不斷發展壯大。煤炭生產和流通基本實現市場化。電力工業實現政企分開、廠網分離，監管體系初步建立。能源價格改革不斷深化，價格形成機制逐步完善。開展了煤炭工業可持續發展政策措施試點。制定了風電與光伏發電標桿上網電價制度，建立了可再生能源發展基金等制度。加強能源法制建設，近年來新修訂出台了《節約能源法》、《可再生能源法》、《循環經濟促進法》、《石油天然氣管道保護法》以及《民用建築節能條例》、《公共機構節能條例》等法律法規。
作為世界第一大能源生產國，中國主要依靠自身力量發展能源，能源自給率始終保持在90%左右。中國能源的發展，不僅保障了國內經濟社會發展，也對維護世界能源安全作出了重大貢獻。今後一段時期，中國仍將處於工業化、城鎮化加快發展階段，能源需求會繼續增長，能源供應保障任務更加艱巨。
——資源約束矛盾突出。中國人均能源資源擁有量在世界上處於較低水平，煤炭、石油和天然氣的人均占有量僅為世界平均水平的67%、5.4%和7.5%。雖然近年來中國能源消費增長較快，但目前人均能源消費水平還比較低，僅為已開發國家平均水平的三分之一。隨著經濟社會發展和人民生活水平的提高，未來能源消費還將大幅增長，資源約束不斷加劇。
——能源效率有待提高。中國產業結構不合理，經濟發展方式有待改進。中國單位國內生產總值能耗不僅遠高於已開發國家，也高於一些新興工業化國家。能源密集型產業技術落後，第二產業特別是高耗能工業能源消耗比重過高，鋼鐵、有色、化工、建材四大高耗能行業用能占到全社會用能的40%左右。能源效率相對較低，單位增加值能耗較高。
——環境壓力不斷增大。化石能源特別是煤炭的大規模開發利用，對生態環境造成嚴重影響。大量耕地被占用和破壞，水資源污染嚴重，二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和有害重金屬排放量大，臭氧及細顆粒物(PM2.5)等污染加劇。未來相當長時期內，化石能源在中國能源結構中仍占主體地位，保護生態環境、應對氣候變化的壓力日益增大，迫切需要能源綠色轉型。
——能源安全形勢嚴峻。近年來能源對外依存度上升較快，特別是石油對外依存度從本世紀初的32%上升至目前的57%。石油海上運輸安全風險加大，跨境油氣管道安全運行問題不容忽視。國際能源市場價格波動增加了保障國內能源供應難度。能源儲備規模較小，應急能力相對較弱，能源安全形勢嚴峻。
——體制機制亟待改革。能源體制機制深層次矛盾不斷積累，價格機制尚不完善，行業管理仍較薄弱，能源普遍服務水平亟待提高，體制機制約束已成為促進能源科學發展的嚴重障礙。
中國能源發展面臨的這些問題，是由國際能源競爭格局、中國生產力水平以及所處發展階段決定的，也與產業結構和能源結構不合理、能源開發利用方式粗放、相關體制機制改革滯後密切相關。中國將大力推動能源生產和利用方式變革，不斷完善政策體系，努力實現能源與經濟、社會、生態全面協調可持續發展。
二、能源發展政策和目標
中國是世界上最大的開發中國家，面臨著發展經濟、改善民生、全面建設小康社會的艱巨任務。維護能源資源長期穩定可持續利用，是中國政府的一項重要戰略任務。中國能源必須走科技含量高、資源消耗低、環境污染少、經濟效益好、安全有保障的發展道路，全面實現節約發展、清潔發展和安全發展。中國能源政策的基本內容是：堅持“節約優先、立足國內、多元發展、保護環境、科技創新、深化改革、國際合作、改善民生”的能源發展方針，推進能源生產和利用方式變革，構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系，努力以能源的可持續發展支撐經濟社會的可持續發展。
——節約優先。實施能源消費總量和強度雙控制，努力構建節能型生產消費體系，促進經濟發展方式和生活消費模式轉變，加快構建節能型國家和節約型社會。
——立足國內。立足國內資源優勢和發展基礎，著力增強能源供給保障能力，完善能源儲備應急體系，合理控制對外依存度，提高能源安全保障水平。
——多元發展。著力提高清潔低碳化石能源和非化石能源比重，大力推進煤炭高效清潔利用，積極實施能源科學替代，加快最佳化能源生產和消費結構。
——保護環境。樹立綠色、低碳發展理念，統籌能源資源開發利用與生態環境保護，在保護中開發，在開發中保護，積極培育符合生態文明要求的能源發展模式。
——科技創新。加強基礎科學研究和前沿技術研究，增強能源科技創新能力。依託重點能源工程，推動重大核心技術和關鍵裝備自主創新，加快創新型人才隊伍建設。
——深化改革。充分發揮市場機製作用，統籌兼顧，標本兼治，加快推進重點領域和關鍵環節改革，構建有利於促進能源可持續發展的體制機制。
——國際合作。統籌國內國際兩個大局，大力拓展能源國際合作範圍、渠道和方式，提升能源“走出去”和“引進來”水平，推動建立國際能源新秩序，努力實現合作共贏。
——改善民生。統籌城鄉和區域能源發展，加強能源基礎設施和基本公共服務能力建設，儘快消除能源貧困，努力提高人民民眾用能水平。
《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出：到2015年，中國非化石能源占一次能源消費比重達到11.4%，單位國內生產總值能源消耗比2010年降低16%，單位國內生產總值二氧化碳排放比2010年降低17%。
中國政府承諾，到2020年非化石能源占一次能源消費比重將達到15%左右，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。作為負責任的大國，中國將為實現此目標不懈努力。
三、全面推進能源節約
中國人口眾多、資源相對不足，要實現能源資源永續利用和經濟社會可持續發展，必須走節約能源的道路。中國始終把節約能源放在優先位置。早在20世紀80年代初，國家就提出了“開發與節約並舉，把節約放在首位”的發展方針。2006年，中國政府發布《關於加強節能工作的決定》。2007年，發布《節能減排綜合性工作方案》，全面部署了工業、建築、交通等重點領域節能工作。實施“十大節能工程”，推動燃煤工業鍋爐(窯爐)改造、餘熱余壓利用、電機系統節能、建築節能、綠色照明、政府機構節能，形成3.4億噸標準煤的節能能力。開展“千家企業節能行動”，重點企業生產綜合能耗等指標大幅下降，節約能源1.5億噸標準煤。“十一五”期間，單位國內生產總值能耗下降19.1%。
2011年，中國發布了《“十二五”節能減排綜合性工作方案》，提出“十二五”期間節能減排的主要目標和重點工作，把降低能源強度、減少主要污染物排放總量、合理控制能源消費總量工作有機結合起來，形成“倒逼機制”，推動經濟結構戰略性調整，最佳化產業結構和布局，強化工業、建築、交通運輸、公共機構以及城鄉建設和消費領域用能管理，全面建設資源節約型和環境友好型社會。
——最佳化產業結構。中國堅持把調整產業結構作為節約能源的戰略重點。嚴格控制低水平重複建設，加速淘汰高耗能、高排放落後產能。加快運用先進適用技術改造提升傳統產業。提高加工貿易準入門檻，促進加工貿易轉型升級。改善外貿結構，推動外貿發展從能源和勞動力密集型向資金和技術密集型轉變。推動服務業大發展。培育發展戰略性新興產業，加快形成先導性、支柱性產業。
——加強工業節能。工業用能占到中國能源消費的70%以上，工業是節約能源的重點領域。國家制定鋼鐵、石化、有色、建材等重點行業節能減排先進適用技術目錄，淘汰落後的工藝、裝備和產品，發展節能型、高附加值的產品和裝備。建立完善重點行業單位產品能耗限額強制性標準體系，強化節能評估審查制度。組織實施熱電聯產、工業副產煤氣回收利用、企業能源管控中心建設、節能產業培育等重點節能工程，提升企業能源利用效率。
——實施建築節能。國家大力發展綠色建築，全面推進建築節能。建立健全綠色建築標準，推行綠色建築評級與標識。推進既有建築節能改造，實行公共建築能耗限額和能效公示制度，建立建築使用全壽命周期管理制度，嚴格建築拆除管理。制定和實施公共機構節能規劃，加強公共建築節能監管體系建設。推進北方採暖地區既有建築供熱計量和節能改造，實施“節能暖房”工程，改造供熱老舊管網，實行供熱計量收費和能耗定額管理。
——推進交通節能。全面推行公交優先發展戰略，積極推進城際軌道交通建設，合理引導綠色出行。實施世界先進水平的汽車燃料油耗量標準，推廣套用節能環保型交通工具。加速淘汰老舊汽車、機車、船舶。最佳化交通運輸結構，大力發展綠色物流。提高鐵路電氣化比重，開展機場、碼頭、車站節能改造。積極推進新能源汽車研發與套用，科學規劃和建設加氣、充電等配套設施。
——倡導全民節能。加大節能教育與宣傳，鼓勵引導城鄉居民形成綠色消費模式和生活方式，增強全民節約意識。嚴格執行公共機構節能標準和規範，發揮政府機關示範帶頭作用。動員社會各界廣泛參與，積極開展小區、學校、政府機關、軍營和企業的節能行動，努力建立全社會節能的長效機制。推廣農業和農村節能減排，推進節能型住宅建設。
四、大力發展新能源和可再生能源
大力發展新能源和可再生能源，是推進能源多元清潔發展、培育戰略性新興產業的重要戰略舉措，也是保護生態環境、應對氣候變化、實現可持續發展的迫切需要。中國堅定不移地大力發展新能源和可再生能源，到“十二五”末，非化石能源消費占一次能源消費比重將達到11.4%，非化石能源發電裝機比重達到30%。——積極發展水電。中國水能資源蘊藏豐富，技術可開發量5.42億千瓦，居世界第一。按發電量計算，中國目前的水電開發程度不到30%，仍有較大的開發潛力。實現2020年非化石能源消費比重達到15%的目標，一半以上需要依靠水電來完成。在做好生態環境保護、移民安置的前提下，中國將積極發展水電，把水電開發與促進當地就業和經濟發展結合起來，切實做到“開發一方資源，發展一方經濟，改善一方環境，造福一方百姓”。完善水電移民安置政策，健全利益共享機制。加強生態環境保護和環境影響評價，嚴格落實已建水電站的生態保護措施，提高水資源綜合利用水平和生態環境效益。做好水電開發流域規劃，加快重點流域大型水電站建設，因地制宜開發中小河流水能資源，科學規劃建設抽水蓄能電站。到2015年，中國水電裝機容量將達到2.9億千瓦。
——安全高效發展核電。核電是一種清潔、高效、優質的現代能源。發展核電對最佳化能源結構、保障國家能源安全具有重要意義。目前中國核電發電量僅占總發電量的1.8%，遠遠低於14%的世界平均水平。核安全是核電發展的生命線。日本福島核事故發生後，中國對境核心電廠開展了全面、嚴格的綜合安全檢查。檢查結果表明，中國核電安全是有保障的，在運核電機組20年來從未發生過2級及以上核安全事件(事故)，主要運行參數好於世界平均值，部分指標進入國際先進行列或達到國際領先水平。繼續堅持科學理性的核安全理念，把“安全第一”的原則嚴格落實到核電規劃、選址、研發、設計、建造、運營、退役等全過程。制定和完善核電法規體系。健全和最佳化核電安全管理機制，從嚴設置準入門檻，落實安全主體責任。完善核電監管體系，加強在建及運行核電廠的安全監督檢查和輻射環境監督管理。建立健全國家核事故應急機制，提高應急能力。加大核電科技創新投入，推廣套用先進核電技術，提高核電裝備水平，重視核電人才培養。到2015年，中國運行核電裝機容量將達到4000萬千瓦。
——有效發展風電。風電是現階段最具規模化開發和市場化利用條件的非水可再生能源。中國是世界上風電發展最快的國家，“十二五”時期，堅持集中開發與分散發展並舉，最佳化風電開發布局。有序推進西北、華北、東北風能資源豐富地區風電建設，加快分散風能資源的開發利用。穩步發展海上風電。完善風電設備標準和產業監測體系。鼓勵風電設備企業加強關鍵技術研發，加快風電產業技術升級。通過加強電網建設、改進電網調度水平、提高風電設備性能、加強風電預測預報等途徑，提高電力系統消納風電的能力。到2015年，中國風電裝機將突破1億千瓦，其中海上風電裝機達到500萬千瓦。
——積極利用太陽能。中國太陽能資源豐富，開發潛力巨大，具有廣闊的套用前景。“十二五”時期，中國堅持集中開發與分散式利用相結合，推進太陽能多元化利用。在青海、新疆、甘肅、內蒙古等太陽能資源豐富、具有荒漠和閒散土地資源的地區，以增加當地電力供應為目的，建設大型併網光伏電站和太陽能熱發電項目。鼓勵在中東部地區建設與建築結合的分散式光伏發電系統。加大太陽能熱水器普及力度，鼓勵太陽能集中供熱水、太陽能採暖和製冷、太陽能中高溫工業套用。在農村、邊疆和小城鎮推廣使用太陽能熱水器、太陽灶和太陽房。到2015年，中國將建成太陽能發電裝機容量2100萬千瓦以上，太陽能集熱面積達到4億平方米。
——開發利用生物質能等其他可再生能源。中國堅持“統籌兼顧、因地制宜、綜合利用、有序發展”的原則，發展生物質能等其他可再生能源。在糧棉主產區，有序發展以農作物秸稈、糧食加工剩餘物和蔗渣等為燃料的生物質發電。在林木資源豐富地區，適度發展林木生物質發電。發展城市垃圾焚燒和填埋氣發電。在具備條件的地區推進沼氣等生物質供氣工程。因地制宜建設生物質成型燃料生產基地。發展生物柴油，開展纖維素乙醇產業示範。在保護地下水資源的前提下，推廣地熱能高效利用技術。加強對潮汐能、波浪能、乾熱岩發電等開發利用技術的跟蹤和研發。
——促進清潔能源分散式利用。中國堅持“自用為主、富餘上網、因地制宜、有序推進”的原則，積極發展分散式能源。在能源負荷中心，加快建設天然氣分散式能源系統。以城市、工業園區等能源消費中心為重點，大力推進分散式可再生能源技術套用。因地制宜在農村、林區、海島推進分散式可再生能源建設。制定分散式能源標準，完善分散式能源上網電價形成機制和政策，努力實現分散式發電直供及無歧視、無障礙接入電網。“十二五”期間建設1000個左右天然氣分散式能源項目，以及10個左右各類典型特徵的分散式能源示範區域。
五、推動化石能源清潔發展
從世界範圍看，今後相當長時期內，煤炭、石油等化石能源仍將是能源供應的主體，中國也不例外。中國統籌化石能源開發利用與環境保護，加快建設先進生產能力，淘汰落後產能，大力推動化石能源清潔發展，保護生態環境，應對氣候變化，實現節能減排。——安全高效開發煤炭。中國煤炭工業堅持科學布局、集約開發、安全生產、高效利用、保護環境的發展方針。按照控制東部、穩定中部、發展西部的原則，推進陝北、黃隴、神東等14個大型煤炭基地建設。實施煤炭資源整合和煤礦企業兼併重組，發展大型煤炭企業集團。優先建設大型現代化露天煤礦和特大型礦井。實施煤礦升級改造和淘汰落後產能，提高採煤機械化程度和安全生產水平。大力發展礦區循環經濟，加大煤炭洗選比重，合理開發煤炭共伴生資源。按照能源密集、技術密集、資金密集、長產業鏈、高附加值的發展導向，有序建設煤炭深加工升級示範工程。鼓勵建設低熱值煤炭清潔利用和加工轉化項目。加強煤炭礦區環境保護和生態建設，做好採煤沉陷區和影響區的生態綜合治理、土地復墾等工作。
——清潔高效發展火電。中國堅持低碳、清潔、高效的原則，大力發展綠色火電。鼓勵煤電一體化開發，穩步推進大型煤電基地建設。積極套用超臨界、超超臨界等先進發電技術，建設清潔高效燃煤機組和節能環保電廠。繼續淘汰能耗高、污染重的小火電機組。嚴格控制燃煤電廠污染物排放，新建煤電機組同步安裝除塵、脫硫、脫硝設施，加快既有電廠煙氣除塵、脫硫、脫硝改造。鼓勵在大中型城市和工業園區等熱負荷集中的地區建設熱電聯產機組。在條件適宜的地區，合理建設燃氣蒸汽聯合循環調峰機組，積極推廣天然氣熱電冷聯供。嚴格控制在環渤海、長三角、珠三角地區新增除“上大壓小”和熱電聯產之外的燃煤機組。加強火電廠節水技術的推廣套用。開展整體煤氣化聯合循環發電，以及碳捕捉與利用封存等技術套用示範項目。
——加大常規油氣資源勘探開發力度。中國將繼續實行油氣並舉的方針，穩定東部、加快西部、發展南方、開拓海域。推進原油增儲穩產，穩步推進塔里木盆地、鄂爾多斯盆地等重點石油規模生產區勘探開發。加強老油田穩產改造，提高採收率。加快天然氣發展，加大中西部地區主力氣田產能建設，抓好主力氣田增產，推進海上油氣田勘探開發，逐步提高天然氣在一次能源結構中的比重。最佳化煉油工業布局，建設若干大型煉化基地，形成環渤海、長三角、珠三角三大煉油集聚區，實現上下游一體化、煉油化工一體化、煉油儲備一體化集約發展。
——積極推進非常規油氣資源開發利用。加快非常規油氣資源勘探開發是增強中國能源供應保障能力的重要手段。中國將加快煤層氣勘探開發，增加探明地質儲量，推進沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣等煤層氣產業化基地建設。加快頁岩氣勘探開發，優選一批頁岩氣遠景區和有利目標區。加快攻克頁岩氣勘探開發核心技術，建立頁岩氣勘探開發新機制，落實產業鼓勵政策，完善配套基礎設施，實現到2015年全國產量達到65億立方米的總體目標，為頁岩氣未來的快速發展奠定堅實的基礎。加大頁岩油、油砂等非常規油氣資源勘探開發力度。
——加強能源儲運設施建設。綜合考慮目標市場，產業布局調整，煤電、風電、核電、天然氣發電、抽水蓄能等電源點建設和進口能源，以及資源地的水和生態環境承載力等因素，統籌謀劃能源輸送通道建設。加快既有鐵路幹線擴能改造和新建鐵路煤運通道建設，提高煤炭跨區運輸能力，建設配套港口碼頭。進一步擴大西電東送、北電南送規模，完善區域主幹電網，發展特高壓等先進輸電技術，提高電網資源最佳化配置能力。加強原油、成品油和天然氣主幹管網建設，提高油氣管輸比例，完善區域運輸網路，建設沿海大型油氣接卸站。嚴格落實石油天然氣管道保護法律法規，確保油氣管道安全運行。統籌資源儲備和國家儲備、商業儲備，加強應急保障能力建設，完善原油、成品油、天然氣和煤炭儲備體系。提高天然氣調峰能力。建立健全煤炭調峰儲備。
六、提高能源普遍服務水平
保障和改善民生是中國能源發展的根本出發點和落腳點。中國統籌城鄉能源協調發展，加強能源基礎設施建設，改善廣大農村和邊疆少數民族地區用能條件，提高能源基本服務均等化水平，讓能源發展成果更多地惠及全體人民。——解決無電人口用電問題。增加財政投入，通過擴大電網覆蓋面和發展分散式可再生能源，著力解決西藏、新疆、青海、雲南、四川、內蒙古等省區無電人口用電問題。在無電人口集中地區，建立並完善承擔社會公共服務功能的電力普遍服務體系。2015年前基本解決無電人口的用電問題。
——大力推進農村能源建設。加強農村能源建設，對改善農村民生，發展現代農業意義重大。堅持“因地制宜、多能互補、綜合利用、注重實效”的原則，加強農村能源基礎設施建設，完善農村能源管理和服務體系。推進農村電網建設和改造，改善農村生產生活用電條件，建設安全可靠、節能環保、技術先進、管理規範的新型農村電網。大力發展農村可再生能源，因地制宜開展綠色能源示範工程，到2015年建成200個綠色能源示範縣、1000個太陽能示範村。實施農村水電增效擴容改造，加強水電新農村電氣化縣和小水電代燃料工程建設。推廣套用太陽能熱水器。
——加強邊疆地區能源建設。改革開放以來，邊疆地區經濟社會發展取得歷史性進步，用能狀況得到較大改善，但與中東部地區相比還有較大差距。國家對邊疆地區將加大資金支持力度，加強這些地區能源基礎設施和民生能源工程建設，積極支持西藏、新疆跨越式發展。加快推進西藏、新疆和青海、四川、雲南、甘肅四省藏區電網建設，擴大電網覆蓋面，提高供電可靠性。制定和實施西藏能源發展規劃，加大電力援藏資金支持，“十二五”期間直接援助資金將超過9億元人民幣。加快“氣化南疆”、“氣化北疆”等民生能源工程，繼續加強新疆與西北電網聯網工程建設，推進“疆電外送”能源大通道建設，儘快將新疆資源優勢轉化為經濟優勢。在偏遠農牧區建設一批太陽能發電、風光互補電站等新能源設施，提高農牧民生活質量。
——改善城鎮居民生活用能條件。加強城鎮電網改造和升級，提高供電質量和可靠性。做好電力供應保障，優先確保居民生活用電。加快發展天然氣，建設和完善城市供氣管網，讓更多的居民用上天然氣。在北方採暖城市，因地制宜發展熱電聯產機組，進一步改善居民供暖條件。
七、加快推進能源科技進步
改革開放以來，中國能源科技水平有了顯著提高，能源科技進步在促進節能減排、最佳化能源結構、保證能源安全方面發揮了重要作用。但與已開發國家相比，中國能源科技水平仍存在較大差距，自主創新的基礎比較薄弱，核心和關鍵技術落後於世界先進水平，一些關鍵技術和裝備依賴於國外引進。中國將更加重視科技創新，加快建設和完善適合中國特點的、產學研一體化的能源科技創新體系。2011年，中國發布《國家能源科技“十二五”規劃》。這一首部能源科技專項規劃，確定了勘探與開採、加工與轉化、發電與輸配電、新能源等四大重點技術領域，全面部署建設“重大技術研究、重大技術裝備、重大示範工程及技術創新平台”四位一體的國家能源科技創新體系。——加強能源科學技術研發。在地質、材料、環境、能源動力和信息與控制等基礎科學領域，超前部署一批對能源發展具有戰略先導性作用的前沿技術攻關項目，爭取在能源基礎科學研究領域取得突破。依託行業骨幹企業和科研院所，以套用為導向，鼓勵開展煤礦高效集約開採、非常規油氣資源勘探開發、高效清潔發電、海上風電、太陽能熱發電、先進油氣儲運、大容量高效率遠距離輸電等先進適用技術研發套用。繼續實施“大型油氣田及煤層氣開發”、“大型先進壓水堆及高溫氣冷堆核電站”兩個國家科技重大專項，推進關鍵技術創新，增強能源領域原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新能力。
——推進能源裝備技術進步。依託重大技術裝備工程，加強技術攻關，完善綜合配套，建立健全能源裝備標準、檢測和認證體系，提高重大能源裝備設計、製造和系統集成能力。進一步完善政策支持體系，重點推進大功率高參數超超臨界機組、燃氣輪機、三代核電、可再生能源發電機組、非常規油氣資源勘探開發等關鍵設備技術進步，積極推廣套用先進技術裝備。加強對能源裝備產業的規劃引導，防止低水平重複建設。
——實施重大科技示範工程。圍繞能源發展方式轉變和產業轉型升級，在大型先進壓水堆、高溫氣冷堆、煤層氣開發利用、頁岩氣勘探開發、煤炭深加工、儲能、智慧型電網等領域，加大資金、技術、政策支持力度，建設重大示範工程，推動科技成果向現實生產力轉化。
——完善能源技術創新體系。依託大型企業、科研機構和高校，在煤炭資源勘探、煤層氣開發利用、頁岩氣勘探開發、海洋工程裝備、大型清潔高效發電設備、智慧型電網技術、先進核反應堆技術等領域，繼續建設一批國家能源技術創新平台，加強自主研發和核心技術攻關。完善國家對技術創新平台的支持政策體系。充分發揮企業的創新主體作用，做好創新成果的推廣套用。引導科研機構、高等院校的科研力量為企業技術創新服務，更好地實現產學研有機結合。完善科技評價和獎勵制度，建立和完善能源創新人才的培養體系和激勵機制。
八、深化能源體制改革
改革是加快轉變發展方式的強大動力。中國將堅定地推進能源領域改革，加強頂層設計和總體規劃，加快構建有利於能源科學發展的體制機制，改善能源發展環境，推進能源生產和利用方式變革，保障國家能源安全。——加快能源法制建設。完善能源法律制度，為規範能源市場、保護生態環境、維護能源安全提供法律保障。中國高度重視並繼續積極推進能源法律制度建設，目前正在研究論證制定能源法以及石油儲備、海洋石油天然氣管道保護、核電管理等方面的行政法規，修改完善《煤炭法》、《電力法》等現行法律法規，推進石油天然氣、原子能等領域的立法工作。
——完善市場體制機制。中國積極推進能源市場化改革，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。凡是列入國家能源規劃的項目，除法律法規明確禁止的以外，均向民間資本開放。鼓勵民間資本參與能源資源勘探開發、石油和天然氣管網建設、電力建設，鼓勵民間資本發展煤炭加工轉化和煉油產業，繼續支持民間資本全面進入新能源和可再生能源產業。加強和規範煤炭勘探開發權管理，逐步取消重點契約煤和市場煤價格雙軌制，完善煤炭與煤層氣協調發展機制。深化電力體制改革，穩步開展輸配分開試點。積極推進電價改革，逐步形成發電和售電價格由市場決定、輸配電價由政府制定的價格機制。理順煤電價格關係。探索建立可再生能源配額交易等制度。成功實施成品油價稅費聯動改革，運用稅收手段合理引導能源消費。不斷完善理順成品油價格形成機制，開展天然氣價格形成機制改革試點。完善能源市場體系，發展現貨、長期契約、期貨等交易形式。
——加強能源行業管理。提高能源資源開發利用效率，促進能源行業科學發展，維護國家能源安全，必須加強能源行業管理。重視能源發展的戰略謀劃和巨觀調控，綜合運用規劃、政策、標準等手段實施行業管理。減少政府對微觀事務的干預，簡化行政審批事項。加強對壟斷行為和不正當競爭行為的監管，建立公開、公平、科學、有效的監管體系。加強能源統計預測管理，健全能源統計、監測和預測預警體系。
九、加強能源國際合作
中國的發展離不開世界，世界的繁榮需要中國。隨著全球化的不斷深入，中國在能源發展方面與世界聯繫日益緊密。中國的能源發展，不僅保障了本國經濟社會發展，也為維護世界能源安全和保持全球市場穩定作出了貢獻。中國是國際能源合作中負責任的積極參與者。在雙邊合作方面，中國與美國、歐盟、日本、俄羅斯、哈薩克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、巴西、阿根廷、委內瑞拉等國家和地區建立了能源對話與合作機制，在油氣、煤炭、電力、可再生能源、科技裝備和能源政策等領域加強對話、交流與合作。在多邊合作方面，中國是亞太經濟合作組織能源工作組、二十國集團、上海合作組織、世界能源理事會、國際能源論壇等組織和機制的正式成員或重要參與方，是能源憲章的觀察員國，與國際能源署、石油輸出國組織等機構保持著密切聯繫。在國際能源合作中，中國既承擔著廣泛的國際義務，也發揮著積極的建設性作用。
中國在能源領域堅持對外開放，不斷最佳化外商投資環境，保障投資者合法權益。中國先後出台了《中外合資經營企業法》、《中外合作經營企業法》、《外資企業法》等法律法規，以及《外商投資產業指導目錄》、《中西部地區外商投資優勢產業目錄》等政策檔案。中國鼓勵外商以合作的方式，進行石油天然氣勘探開發，開展頁岩氣、煤層氣等非常規油氣資源勘探開發。鼓勵投資建設新能源電站、以發電為主的水電站和採用潔淨燃燒技術的電站，以及中方控股的核電站。鼓勵跨國能源公司在華設立研發中心。
中國能源企業遵循平等互惠、互利雙贏的原則，積極參與國際能源合作，參與境外能源基礎設施建設，發展能源工程技術服務合作。中國企業對外投資合作開發的能源資源，90%以上都在當地銷售，增加了全球能源市場供應，促進了供應渠道的多元化。中國能源企業在對外投資合作時，遵守當地法律法規，尊重當地宗教信仰和風俗習慣，在實現自我發展的同時，積極為當地經濟社會發展作出貢獻。
在今後相當長一段時間內，國際能源貿易仍將是中國利用國外能源的主要方式。中國將按照世界貿易組織規則，完善公平貿易政策，開展能源進出口貿易，最佳化貿易結構。綜合運用期貨貿易、長協貿易、轉口貿易、易貨貿易等方式，推進貿易方式多元化。積極參與全球能源治理，加強與世界各國的溝通與合作，共同應對國際貨幣體系、過度投機、壟斷經營等因素對能源市場的影響，維護國際能源市場及價格的穩定。
能源問題關係國計民生，關係人類福祉。為了減少能源資源問題帶來的紛爭和不平等，實現世界經濟平穩有序發展，推動經濟全球化向著均衡、普惠、共贏的方向發展，需要國際社會樹立互利合作、多元發展、協同保障的新能源安全觀。為了共同維護全球能源安全，中國主張，國際社會應著重在以下三個方面作出努力：
——加強對話與交流。加強能源出口國、消費國和中轉國之間的對話和交流，是開展能源國際合作的基礎。國際社會應進一步密切雙多邊關係，加強在提高能效、節能環保、能源管理、能源政策等方面的對話交流，完善國際能源市場監測和應急機制，深化在信息交流、人員培訓、協調行動等方面的合作。
——開展能源務實合作。各國應秉持互利共贏、共同發展的原則，開展國際能源資源勘探開發互利合作，豐富和完善合作機制與手段，增加全球能源供應，促進供應渠道的多元化。共同穩定大宗能源產品價格，保障各國用能需求，維護能源市場正常秩序。已開發國家應從人類可持續發展的高度，在保護智慧財產權的前提下，積極向開發中國家和不已開發國家提供、轉移清潔高效能源技術，共同推動全球綠色發展。國際社會應攜手努力，幫助最不已開發國家消除能源貧困，擴大能源服務，促進可持續發展。
——共同維護世界能源安全。公平合理的國際能源治理機制是維護世界能源市場穩定的重要條件。各國應加強合作，共同維護能源生產國和輸送國，特別是中東等產油國地區的局勢穩定，確保國際能源通道安全和暢通，減少地緣政治紛爭對全球能源供應的干擾。通過對話與協商的方式，解決重大國際能源問題，不應把能源問題政治化，避免動輒訴諸武力，甚至引發對抗。
結束語
能源是中國全面建設小康社會、實現現代化和富民強國的重要物質基礎。中國將努力解決好能源問題，堅定不移地走能源可持續發展道路。今後一段時期，中國仍將處於工業化、城鎮化加快發展的階段，發展經濟、改善民生的任務十分艱巨，能源需求還會增加。作為一個擁有13億多人口的發展中大國，中國必須立足國內增加能源供給，穩步提高供給能力，滿足經濟平穩較快發展和人民生活改善對能源的需求。
能源安全是全球性問題，絕大多數國家都不可能離開國際合作而獲得能源安全保障。中國能源發展取得的成就，與世界各國友好合作密不可分。中國未來的能源發展更需要國際社會的理解和支持。有十幾億人口的中國走能源可持續發展道路，這是人類能源發展史上新的探索和實踐。中國過去不曾、現在沒有、將來也不會對世界能源安全構成威脅。中國將在平等互惠、互利共贏的原則下，進一步加強與各能源生產國、消費國和國際能源組織的合作，共同推動世界能源的可持續發展，維護國際能源市場及價格的穩定，確保國際能源通道的安全和暢通，為保障全球能源安全和應對氣候變化作出應有貢獻。
要點解讀
作為面向國內外社會闡述未來中國能源政策戰略的官方檔案，白皮書不僅顯示了未來中國能源戰略的頂層設計和思路轉變，而且在能源價格改革、能源領域民間投資和外資放寬準入、實施能源消費總量和強度雙控制等方面體現了亮點。能源規劃思路轉變。從較獨立考慮能源行業發展，到著眼於能源發展為經濟發展、改善民生提供有力保障，在社會經濟可持續發展整體框架下定位能源發展；從強調控制能源消費強度，到提出合理控制能源消費總量；從單純強調加強能源供應，到更加注重對能源需求進行管理；從有序發展煤炭產業，轉變為安全高效開發煤炭；從加快油氣資源開發利用，轉變為安全高效開發常規油氣資源，同時加強頁岩氣、煤層氣等非常規油氣資源的勘探開發；首次提出加快能源儲運設施建設，強調能源國際合作等，都體現了我國能源規劃思路的轉變和進步，也更加突出了我國未來5~10年間能源發展戰略的整體設計思路。
能源體制改革加速。白皮書提出將積極推進能源市場化改革，吸引更多企業和投資進入煤炭加工、煉油、新能源和可再生能源行業，希望通過競爭實現降低能源資源價格和提高國家能源競爭力的雙重目標。同時提出，要深化電力改革和能源價格機制改革，加強能源行業管理，強化對壟斷行為和不正當競爭行為的監管，表明包括電力在內的能源體制改革已經進入了加速階段。
能源準入淡化“出身”。白皮書展示了能源開發利用領域鼓勵民間資本進入、深化國際合作的態度。在我國經濟面臨下行壓力的複雜形勢下，釋放了鼓勵民間投資和加快打破行業壟斷的信號。鼓勵外商以合作方式進行非常規油氣資源勘探開發以及跨國能源公司在華設立研發中心，以推動我國能源技術的國際合作。這表明在能源準入方面，我國將以更有效實現資源的開發利用為衡量標準和最終目的，吸收國資、民資、外資等多元資金和資源參與，淡化企業身份。而多元競爭格局的出現，將促進在能源特別是清潔能源方面的投資，改變國家財政投資主導的局面，以降低成本和提高效率。
清潔能源發展將成為主角。白皮書通過“大力發展新能源和可再生能源”和“推動化石能源清潔發展”兩部分，提出了最佳化能源結構的三個舉措。一是發展水電、風電、太陽能和核電等新能源和可再生能源，培育戰略性新興產業，推進能源多元清潔發展。二是安全高效開發常規油氣資源，同時加強頁岩氣、煤層氣等非常規油氣資源的勘探開發。三是安全高效開發煤炭，建設清潔高效燃煤機組和節能環保電廠。我國將通過全面的能源分類管理，以及有針對性的分類能源發展政策，改善能源生產和利用體系，而以新能源和可再生能源為主的清潔能源發展成為政策扶持的重點。
能源消費總量和強度雙控制。白皮書中提出，我國目前面臨的能源挑戰，一是煤炭、石油、天然氣人均擁有量較低，二是能源消費總量近年來增長過快，保障能源供應壓力增大，三是化石能源大規模開發利用對生態環境造成影響。為此，必須堅持節約優先，實施能源消費總量和強度雙控制。對於能源消費總量控制的目標和措施，白皮書中並未提及。同時，白皮書重申了2015年和2020年的非化石能源比重和二氧化碳排放強度下降目標，也表明這兩個約束性目標是能源消費總量控制提出的重要影響因素。
對電網企業的影響
白皮書中明確提出了對電網企業發展的要求和展望，將對電網企業生產和經營產生較大影響。
白皮書提出，要嚴格控制在環渤海、長三角、珠三角地區新增除“上大壓小”和熱電聯產之外的燃煤機組；推進“疆電外送”能源大通道建設；進一步擴大西電東送、北電南送規模，完善區域主幹電網，發展特高壓等先進輸電技術，提高電網資源最佳化配置能力等，有利於電網企業加快推進特高壓輸電線路建設。
清潔能源和分散式電源加速發展，電網企業應積極應對，著力提高清潔能源和分散式電源的消納能力。
白皮書提出，要通過加強電網建設、改進電網調度水平、提高風電設備性能、加強風電預測預報等途徑，提高電力系統消納風電的能力；制定分散式能源標準，完善分散式能源上網電價形成機制和政策，努力實現分散式發電直供及無歧視、無障礙接入電網。
電網企業面對清潔能源接入和分散式電源發展，加快完善相關接入標準和技術規範、避免電網接入成為影響可再生能源發展的障礙至關重要。
白皮書提出，將深化電力體制改革，積極推進電價改革，形成發電和售電價格由市場決定、輸配電價由政府制定的價格機制的電價形成機制，並將上述電價形成機制置於理順煤電價格關係之前，意味著輸配成本核算透明化將成為理順煤電價格關係的前提條件，也表明電力體制改革已經進入深水區。
在2015年前，將基本解決無電人口的用電問題，建設安全可靠、節能環保、技術先進、管理規範的新型農村電網，同時加強城鎮電網改造和升級，提高供電質量和可靠性。電力普遍服務已經成為推進電力改革、加強電力監管的重要內容，也意味著對電網企業服務質量和要求進一步提高。
制定切實合理的電力普遍服務標準，進一步提升城鄉電力普遍服務水平十分重要。這需要合理測算資金需求，爭取政府進一步完善電網企業普遍服務的資金補償機制，或為普遍服務提供低息貸款、稅收優惠或減免等政策，形成電力普遍服務的可持續機制。
白皮書釋放出關於特高壓、智慧型電網的利好訊息。我國特高壓交直流輸電技術和裝備製造水平已經處於世界領先地位，未來將在智慧型電網、大容量高效率遠距離輸電、高效清潔發電等領域加快能源科技創新和政策支持，為電網企業加快技術發展、強化技術優勢、推廣技術示範和套用提供了良好的環境。
