上海市人民政府關於本市加快城鄉一體化發展的若干意見

二、統籌城鄉規劃，加快市域空間一體化建設和發展 （二）著力推進新城建設和發展 八、完善協調保障機制，切實推進城鄉一體化發展

上海市人民政府關於本市加快城鄉一體化發展的若干意見
滬府發〔2011〕77號
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局，各有關單位：
加快城鄉一體化發展，是深入貫徹落實科學發展觀，落實中共中央關於農村改革發展的指示，增強綜合實力和保障改善民生的迫切要求和內在動力。改革開放30多年來，本市城鄉統籌工作取得了長足進步，城鄉綜合實力大為增強，城鄉基礎設施和基本公共服務進一步完善，城鄉居民得到更多實惠。但本市城鄉經濟社會發展不平衡狀況依然存在，城鄉社會事業和公共服務水平差距依然較大。新形勢下，隨著轉型發展的深入推進，必須進一步解放思想，加大改革創新力度，最佳化配置全市各類資源，努力在統籌城鄉發展、率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局方面取得重大突破。經市委同意，現就本市加快城鄉一體化發展提出以下若干意見：
一、明確指導思想、基本原則和主要目標
（一）指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀。統籌兼顧，突出重點，堅持新型城市化與新農村建設雙輪驅動，突破城鄉資源要素自由流動的制度性障礙，推進建立城鄉一體的資源配置和優勢互補的發展機制。深化改革，創新機制，分類指導，提高郊區發展的自主性和積極性，逐步實現以城帶鄉、城鄉融合、成果共享。
（二）基本原則
1.解放思想，改革突破。堅持“改革為本，大力創新”，加快體制機制改革創新，突破城鄉二元的制度障礙，完善有利於促進城鄉一體化發展的土地制度等基本制度。
2.以人為本，民生優先。堅持“百姓自願，民生優先”，著力解決人民民眾最關心、最直接、最現實的問題，不斷提高人民民眾的生活和生產水平，促進農民增收致富。
3.多予少取，重在放活。堅持“支持農村，反哺農業”，進一步加大公共資源和財政投入支持郊區農村發展的力度。不斷完善市和區縣管理體制，實現事權、財權和審批權相統一，增強郊區農村發展活力。
4.先行先試，盡力而為。堅持“分類指導，聚焦重點”，鼓勵有條件、有能力的地區加快發展，率先實現城鄉一體化發展。繼續推進城市支持農村、城鄉協調發展。
（三）主要目標
1.近期目標
以深化城鄉體制機制改革創新為突破口，著力實施“富民增收、保障接軌、產業聯動、資源統籌、體制改革”五大工程。到2015年，基本形成城鄉一體的規劃建設體系，實現城區現代繁榮、鄉村生態優美；基本形成城鄉一體的公共資源統籌共享機制，實現城鄉基本公共服務均等化；基本形成城鄉居民收入增長與國民經濟發展水平同步增長機制，實現城鄉居民收入差距不斷縮小；基本形成城鄉一體化的協調互動發展新格局，實現城鄉統籌繼續走在全國前列。
2.中遠期目標
到2020年，基本實現城鄉公共資源均衡配置、生產要素自由流動，基本形成產業聯動、優勢互補的城鄉發展格局，建立並完善均等均衡、公平公正的城鄉公共服務和社會保障體系，確保城鄉人民共創共享改革發展成果，與上海“四個中心”和社會主義國際化大都市相適應，使上海城鄉一體化水平保持全國前列並接近已開發國家水平。
二、統籌城鄉規劃，加快市域空間一體化建設和發展
（一）加快完善城鄉空間布局規劃
貫徹落實《城鄉規劃法》，進一步完善城鄉規劃體系，引導城鄉各區域協調發展。強化對市域空間的整體規劃，最佳化完善新城規劃體系，編制完善城鎮及村莊規劃，加快完善城鄉建設敏感區的規劃。加強規劃整合，推進工業區塊與周邊城鎮的協調發展，進一步加強區與區交界地區的規劃銜接。（牽頭部門：市規劃國土資源局）
（二）著力推進新城建設和發展
堅持分類推進，鼓勵新城優勢互補、功能互動，著力打造西部新城群、積極培育沿海沿江新城。統籌工業園區、產業基地、大型居住社區與新城建設，強化產城融合。推進落實市政府《關於本市加快新城發展的若干意見》（滬府發〔2011〕19號），促進重大產業項目、重大基礎設施、優質社會事業資源向新城傾斜，加快新城基礎設施建設和社會事業發展。推進新城舊區棚戶簡屋改造。完善新城開發建設機制和運行管理機制，結合新一輪行政審批改革，探索決策、審批、執行相分離，積極推動項目審批、項目建設、交通管理、市容綠化等審批許可權向新城所在區縣下放，調動區縣主動性。創新投融資模式，引導社會資本參與新城建設。（牽頭部門：市發展改革委、市規劃國土資源局、市建設交通委、市綠化市容局）
（三）穩步推進村鎮建設和發展
立足保障基本，加快公共服務設施和公益事業建設，鼓勵小城鎮各具特色地發展。推進全國小城鎮發展改革試點鎮的建設和發展。繼續推進國家歷史文化名鎮（村）保留保護改造。繼續推進老城鎮和規劃保留村莊的綜合改造，加快推進農村居民集中居住，積極引導高壓走廊等規劃控制區內農村居民置換居住。穩妥推進郊區城鎮舊住房綜合改造和市郊農場危舊房改造，加大農村危舊房改造力度，擴大農村危舊房改造受益面。（牽頭部門：市建設交通委、市發展改革委、市農委、市住房保障房屋管理局、市規劃國土資源局）
（四）加強郊區城市化地區和城郊結合部的社會建設和管理
在全市範圍內，統籌社會管理資源，健全社會保障機制，完善社會管理體制，增強社會管理力量。加強和創新大型居住社區社會管理，將資源配置、管理力量和財政投入向大型居住社區傾斜。加快推進“城中村”改造。加強綜合整治，加大對違章建築的拆除力度。強化對來滬人員的管理和服務。（牽頭部門：市編辦、市建設交通委、市發展改革委、市規劃國土資源局、市住房保障房屋管理局、市公安局）
三、深化農村土地制度改革，加快形成城鄉土地同地、同權的共享機制
（一）加快農村土地（房屋）確權
全面推進農村土地延包後續完善工作，確保土地承包經營權證書到戶，並開展土地承包權登記試點工作。加快集體土地所有權證、農用地使用權證和宅基地使用權證的確權登記，力爭用兩年時間，把農村集體土地所有權確認到每個具有該所有權的農民集體經濟組織。加快制定農村宅基地及利用宅基地建造的村民住房房地產登記辦法，推進農村房地產登記工作。（牽頭部門：市規劃國土資源局、市農委、市住房保障房屋管理局）
（二）加快推進農村土地流轉
探索農村土地制度改革，增加集體經濟組織和農民的財產性收入。完善農村土地承包經營權流轉管理服務平台功能，進一步發揮引導規範流轉的作用，促進農業適度規模經營發展。探索和完善農村宅基地退出機制。儘快建立耕地占補平衡指標調劑平台。完善農村集體建設用地有償使用和流轉。完善農村土地流轉收益的分配機制。推進城鄉建設用地增減掛鈎和農村土地整理，穩妥推進農民宅基地置換工作，促進小城鎮建設。（牽頭部門：市規劃國土資源局、市農委、市發展改革委、市建設交通委）
四、推進產業融合，加快形成城鄉產業經濟協調發展態勢
（一）支持郊區加快發展現代服務業
加快郊區現代服務業發展，拓展服務經濟發展規模，增強郊區經濟實力，提升郊區居民生活便利度。依託郊區製造業產業區塊，集聚發展為製造業緊密配套的供應鏈管理、研發設計、檢驗檢測、節能環保等各類專業型生產性服務業。結合郊區新城建設，積極發展教育培訓、醫療保健、社區服務等生活性服務業，進一步推進郊區商業設施合理布局。圍繞迪士尼、崇明生態島等標誌性旅遊資源的開發，統籌規劃、整合資源，加快發展特色服務業。結合郊區城鎮化建設和長三角地區聯動發展的要求，發展總部經濟、文化及創意、軟體和信息服務、電子商務等新興服務業。結合上海國家高技術服務產業基地建設，不斷提升高技術服務業在郊區服務業中所占比重。（牽頭部門：市發展改革委、市經濟信息化委、市商務委）
（二）提升郊區先進制造業發展能級
積極支持郊區培育和發展戰略性新興產業，大力推進高新技術產業化，最佳化提升先進制造業，培育和壯大一批行業龍頭企業，提升郊區產業發展水平。以各類產業基地、開發區為載體，推動工業向規劃確定的工業區塊集中，促進郊區工業用地節約集約利用。分類推進規劃工業區塊外現狀工業用地的調整和轉型。最佳化完善郊區產業布局，提升開發區管理服務水平，增強園區綜合競爭力和可持續發展能力。加快調整郊區產業結構和生產方式，鼓勵推行節能低碳、綠色環保的生產方式，調整淘汰高耗能、高污染、高危險、低附加值的劣勢企業、劣勢產品和落後工藝。（牽頭部門：市經濟信息化委、市科委）
（三）發展都市高效生態農業
圍繞加快轉變農業發展方式，啟動“十二五”現代農業發展規劃和項目，推進都市高效生態農業發展。建立完善主要地產農產品最低保有量制度，確保糧食、蔬菜等地產鮮活農產品有效供應和質量安全。全面建設水稻、綠葉蔬菜、西甜瓜、河蟹等農副產品現代產業技術體系，加強先進實用技術的集成推廣。大力發展現代種業，加快選育高商品性、高附加值蔬菜、花卉、瓜果、食用菌等新品種，促進種子產業的規模化、集約化發展。加強農產品安全監管，嚴格執行產地準出和市場準入制度，逐步建成農產品全程質量追溯體系。提高農業設施化程度，加強浦東國家農業示範區和市級現代農業園區建設，不斷增強農業綜合生產能力。發展低碳和循環農業，有效防治農業面源污染，加強農用地土壤環境保護。扶持農民專業合作社、家庭農場和農業龍頭企業，完善農業社會化服務體系。加強農業與二、三產業的融合發展，支持“農超對接”，繼續推進農產品交易大市場建設，提高服務全國的能力。（牽頭部門：市農委、市商務委、市科委）
五、統籌城鄉基礎設施和生態環境建設，改善郊區農村居民生產生活環境
（一）加快郊區市政公用基礎設施建設
結合郊區大型居住社區和新城、試點小城鎮、宅基地置換新建農民集中居住區建設，進一步加快郊區公用配套設施建設。完善市重大工程建設市對郊區的補貼政策，加大對大型居住社區所在區縣扶持力度。完善鐵路支線網布局，依託城際高鐵、軌道交通站點，最佳化郊區區域性公交樞紐的布局和建設。繼續推進區與區對接道路建設。繼續扶持規劃保留的經濟薄弱地區村內路橋建設改造，建立健全管理養護機制及公交運營服務機制。最佳化天然氣管網布局，擴大郊區燃氣管道覆蓋面。逐步歸併郊區中小水源地，加快郊區集約化供水設施建設與改造，推進城鄉供水服務均衡化。（牽頭部門：市建設交通委、市發展改革委、市農委、市水務局、市交通港口局）
（二）推進城鄉信息基礎設施建設和為農綜合信息服務
加強信息基礎設施規劃和建設，深入推進基礎通信管線、通信機房、無線通信基站等信息基礎設施的集約共建和資源共享。建設光纖寬頻網路，推進農村地區光纖接入改造；最佳化拓展第三代移動通信（3G）網路，推進中心城區、郊區城鎮化地區及主幹道路每秒3兆以上無線寬頻接入。加快郊區有線電視網路整合、改造及數位電視整體轉換，推進郊區下一代廣播電視網絡（NGB）建設，推進廣播電視網、電信網、網際網路“三網融合”。深化為農綜合服務千村通工程，完善農業信息網、農科服務熱線等為農綜合信息服務平台功能，普及農村綜合信息服務站，健全農村信息服務體系。深入推進農業生產經營中的信息技術套用，支持測土配方等農業基礎資料庫建設和套用；推進農產品全程可追溯系統建設，保障食用農產品質量安全；鼓勵農產品交易中的電子商務套用，促進農業增產、農民增收。（牽頭部門：市經濟信息化委、市農委）
（三）進一步提升郊區生態環境質量
加快郊區污水處理廠和污水管網建設，因地制宜開展農村生活污水處理。進一步推進郊區河道和村溝宅河整治，繼續推進本市太湖流域水環境綜合治理。支持郊區生活垃圾處理設施建設，將農村生活垃圾全面納入市、區縣兩級無害化處置系統。加大種植業和養殖業污染防治力度，禁止秸稈焚燒，不斷提高秸稈等農業廢棄物的資源化綜合利用率。建立健全郊區生態公益林管護機制，合理開放和利用生態林地資源。逐步提高耕地質量，加強灘涂濕地保護，合理開發利用灘涂資源。（牽頭部門：市環保局、市水務局、市綠化市容局、市農委、市建設交通委）
六、統籌城鄉社會事業發展，促進基本公共服務均等化
（一）最佳化配置城鄉教育資源
加快郊區學校建設，最佳化教育資源布局結構，使教育資源的分布基本滿足常住人口適齡子女教育需要。探索設立“上海市教育公共平台建設專項資金”，加大市級財政對區縣教育的轉移支付力度，重點支持遠郊區縣和人口導入區縣發展義務教育。通過設立分校、委託管理、管辦評分離、對口辦學、組建合作體等多種形式，推進優質教育資源輻射郊區農村。通過項目引領方式，推進課程與教學改革，提升郊區農村學校教育質量。（牽頭部門：市教委、市財政局）
（二）促進城鄉醫療衛生事業均衡發展
深化醫療衛生體制改革，加強郊區三級醫療機構的內涵建設，加大對中高級醫護人員的引進和培養力度，繼續推進郊區基層醫療機構的補點和改造，全面提升基本醫療服務和公共衛生服務水平，為城鄉間人口遷移提供就醫便利。加快本土化訂單定向免費培養鄉村社區醫生，提高農村醫療衛生服務水平。（牽頭部門：市衛生局）
（三）加強城鄉公共文化服務體系建設
完善城鄉基層公共文化設施網路建設，加快郊區社區文化活動中心建設。創新基礎公共文化組織運行體制機制，豐富城鄉公共文化內容，提高公共文化服務品質，滿足城鄉居民精神文化需求。（牽頭部門：市委宣傳部、市文廣影視局）
七、加快制度銜接，推進城鄉就業和社會保障一體化
（一）健全城鄉一體化的就業促進機制
繼續實施新增非農就業崗位計畫，完善就業技能和職業素質培訓，進一步加強有針對性的職業技能培訓和公共就業服務，增強農民就業能力。繼續實施鼓勵農村富餘勞動力非農就業的專項政策措施，加大農村富餘勞動力跨區就業補貼和低收入農戶非農就業補貼相關政策扶持的力度，鼓勵農村富餘勞動力非農就業。整合社會各種創業扶持資源，在融資、經營場地、創業教育和培訓、初創期培育等方面進一步落實有關政策，扶持包括農民專業合作社等形式在內的各類創業組織發展。（牽頭部門：市人力資源社會保障局、市農委）
（二）加快完善城鄉統籌的社會保障體系
構建基本構架統一銜接的城鄉社會保險制度體系。調整、完善、整合現行各類社會保險制度，加快建立起面向本市常住人口的制度融合、梯次合理、水平適宜、城鄉統籌的社會保障體系。穩步推進新型農村社會養老保險制度，逐步實行按照勞動者就業狀態參保，鼓勵農民通過參加更高層次的社會保險來提高保險待遇水平。實現本市郊區新型農村社會養老保險制度全覆蓋，逐步形成以城鎮職工養老保險、新型農村社會養老保險為核心的基本養老保障制度體系。逐步完善以城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療為核心的基本醫療保障制度體系。提高新農合醫保水平，不斷縮小與城鎮醫保的差距。進一步完善各類保險制度的銜接通道，確保參保人員保險關係的順暢接續。（牽頭部門：市人力資源社會保障局、市衛生局）
八、完善協調保障機制，切實推進城鄉一體化發展
（一）加強溝通協調和統籌推進
市有關部門和區縣政府要按照分工，切實履行職責，做到上下聯動、條塊協作，統籌推進。要制定推進實施城鄉一體化發展三年行動計畫。鼓勵有條件的區縣先行試點，探索建立城鄉一體化發展的示範區，在農民持續增收、農村集體經濟產權制度改革等方面走在全國前列。（牽頭部門：市發展改革委、市委農辦、市農委、相關區縣政府）
（二）進一步深化完善財稅體制改革
完善市與區縣的稅收征管體制和財政分配關係，增強財政政策導向功能，促進市與區縣聯動發展。完善財政轉移支付制度，加大轉移支付力度，最佳化轉移支付結構，重點向郊區和財力困難區縣傾斜，促進城鄉基本公共服務均衡保障。（牽頭部門：市財政局）
（三）探索建立考核機制
探索建立本市城鄉一體化發展評價指標體系，綜合考評工作推進情況和實施效果，並將考評結果作為市各職能部門和區縣政府年度工作考核的重要參考。（牽頭部門：國家統計局上海調查總隊、市委組織部）
（四）進一步完善城鄉結對幫扶工作機制
加快推進中心城區與遠郊區縣結對共建，推進精細化管理方式覆蓋郊區農村。進一步推進全市機關、企事業單位以及中央在滬單位與鄉鎮、村的結對幫扶工作。（牽頭部門：市委組織部、市委農辦）
上海市人民政府
二○一一年十一月十日