背景
改革開放之初，我國實行家庭承包責任制，所有權歸集體，承包經營權歸農戶。因此稱之為“兩權分離”。現在順應農民要保留自己的土地承包權，農民無論進二、三產業還是進城市，還想給自己留一個後路，同時他又有流轉土地經營權的意願，所以這次又將土地承包經營權分為承包權和經營權。這樣就形成了所有權、承包權、經營權“三權分置”並行的格局。2014年12月，新一輪農村土地制度改革試點春潮就已涌動。中央全面深化改革領導小組第七次會議讓這個春潮更加激盪，會議審議了《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，被廣泛解讀為農村土地改革“三箭齊發”，標誌著新一輪土改大幕正在開啟。
基本原則
三權分置保護耕地是國家保障糧食安全的戰略行為，理應由國家承擔保護耕地的必要成本。要達到政府與農民之間保護意願和保護效果的統一，運用法律、行政和經濟手段，促進保護措施的多元化。實現均衡發展是國家的基本責任，必須給予保護耕地任務重的地區必要的財政支持。
農民和基層政府是耕地保護的主體，理應獲得必要的經濟補償和轉移支付。目前我國農戶的戶均農地規模為0.5公頃，相當於歐盟的1/40，美國的1/400。人均農業資源不足的現狀決定了我國農業小規模生產的特性。小規模農業一方面面臨著與世界主要農產品出口國的直接競爭，另一方面還承擔著保障國家糧食安全、農戶生計安全的兩重重任，對這些保護耕地的地區和農民給予一定的經濟補償，顯得尤為急迫和必要。
採取嚴格的管控性措施，堅持土地用途管制，嚴格永久基本農田保護，做到各類建設少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規模的經濟成長。只有實行這樣最嚴格的耕地保護制度，才能確保國內糧食的基本自給，才能在經濟全球化的背景下實現我國農業的可持續發展。
尊重農民意願。堅持農民主體地位，維護農民合法權益，把選擇權交給農民，發揮其主動性和創造性，加強示範引導，不搞強迫命令、不搞一刀切。
守住政策底線。堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關係，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。
堅持循序漸進。充分認識農村土地制度改革的長期性和複雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經驗上升為制度安排。
堅持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創新，總結形成適合不同地區的“三權分置”具體路徑和辦法。
制度保證
在這個框架下，農村土地的集體所有權歸集體所有，是土地承包權的前提。農戶享有的承包經營權在土地流轉中又派生出經營權，集體所有權是根本，農戶承包權是基礎，土地經營權是關鍵，這三者統一於農村的基本經營制度。這種制度設計是來源於實踐的，也是問題導向，主要目的是想解決兩個問題。
第一是通過科學界定三權的內涵、邊界以及相互間的關係，來鞏固和完善農村的基本經營制度，能夠更好地維護、實現農民集體、承包農戶以及新型經營主體的權益。
第二是通過實行“三權分置”促進土地資源最佳化配置，土地作為要素要流動起來，培育新型經營主體發展適度的規模經營，推進農業的供給側結構性改革。
這樣就可以為發展現代農業、增加農民收入提供新的路徑和制度保證。
形成格局
三權分置（一）始終堅持農村土地集體所有權的根本地位。農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本，必須得到充分體現和保障，不能虛置。土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。農民集體是土地集體所有權的權利主體，在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用。農民集體有權依法發包集體土地，任何組織和個人不得非法干預；有權因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地；有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，並採取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。承包農戶轉讓土地承包權的，應在本集體經濟組織內進行，並經農民集體同意；流轉土地經營權的，須向農民集體書面備案。集體土地被徵收的，農民集體有權就征地補償安置方案等提出意見並依法獲得補償。通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。
（二）嚴格保護農戶承包權。農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩定現有土地承包關係並保持長久不變。土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。農村集體土地由作為本集體經濟組織成員的農民家庭承包，不論經營權如何流轉，集體土地承包權都屬於農民家庭。任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。承包農戶有權占有、使用承包地，依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施，自主組織生產經營和處置產品並獲得收益；有權通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地並獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉土地；有權依法依規就承包土地經營權設定抵押、自願有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。承包土地被徵收的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。
（三）加快放活土地經營權。賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作並取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉契約取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。在完善“三權分置”辦法過程中，要依法維護經營主體從事農業生產所需的各項權利，使土地資源得到更有效合理的利用。經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營並獲得相應收益，經承包農戶同意，可依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，並依照流轉契約約定獲得合理補償；有權在流轉契約到期後按照同等條件優先續租承包土地。經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，須經承包農戶或其委託代理人書面同意，並向農民集體書面備案。流轉土地被徵收的，地上附著物及青苗補償費應按照流轉契約約定確定其歸屬。承包農戶流轉出土地經營權的，不應妨礙經營主體行使合法權利。加強對土地經營權的保護，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體。支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。鼓勵採用土地股份合作、土地託管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。
（四）逐步完善“三權”關係。農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。支持在實踐中積極探索農民集體依法依規行使集體所有權、監督承包農戶和經營主體規範利用土地等的具體方式。鼓勵在理論上深入研究農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關係等問題。通過實踐探索和理論創新，逐步完善“三權”關係，為實施“三權分置”提供有力支撐。
有序實施
完善“三權分置”辦法涉及多方權益，是一個漸進過程和系統性工程，要堅持統籌謀劃、穩步推進，確保“三權分置”有序實施。
（一）紮實做好農村土地確權登記頒證工作。確認“三權”權利主體，明確權利歸屬，穩定土地承包關係，才能確保“三權分置”得以確立和穩步實施。要堅持和完善土地用途管制制度，在集體土地所有權確權登記頒證工作基本完成的基礎上，進一步完善相關政策，及時提供確權登記成果，切實保護好農民的集體土地權益。加快推進農村承包地確權登記頒證，形成承包契約網簽管理系統，健全承包契約取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度。提倡通過流轉契約鑑證、交易鑑證等多種方式對土地經營權予以確認，促進土地經營權功能更好實現。
（二）建立健全土地流轉規範管理制度。規範土地經營權流轉交易，因地制宜加強農村產權交易市場建設，逐步實現涉農縣（市、區、旗）全覆蓋。健全市場運行規範，提高服務水平，為流轉雙方提供信息發布、產權交易、法律諮詢、權益評估、抵押融資等服務。加強流轉契約管理，引導流轉雙方使用契約示範文本。完善工商資本租賃農地監管和風險防範機制，嚴格準入門檻，確保土地經營權規範有序流轉，更好地與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平相適應。加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，完善基層農村土地承包調解機制，妥善化解土地承包經營糾紛，有效維護各權利主體的合法權益。
（三）構建新型經營主體政策扶持體系。完善新型經營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策。積極創建示範家庭農場、農民專業合作社示範社、農業產業化示範基地、農業示範服務組織，加快培育新型經營主體。引導新型經營主體與承包農戶建立緊密利益聯結機制，帶動普通農戶分享農業規模經營收益。支持新型經營主體相互融合，鼓勵家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等聯合與合作，依法組建行業組織或聯盟。依託現代農業人才支撐計畫，健全新型職業農民培育制度。
（四）完善“三權分置”法律法規。積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點，總結形成可推廣、可複製的做法和經驗，在此基礎上完善法律制度。加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作。認真研究農村集體經濟組織、家庭農場發展等相關法律問題。研究健全農村土地經營權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法。
實施“三權分置”是深化農村土地制度改革的重要舉措。各地區各有關部門要認真貫徹本意見要求，研究制定具體落實措施。加大政策宣傳力度，統一思想認識，加強幹部培訓，提高執行政策能力和水平。堅持問題導向，對實踐中出現的新情況新問題要密切關注，及時總結，適時調整完善措施。加強工作指導，建立檢查監督機制，督促各項任務穩步開展。農業部、中央農辦要切實承擔起牽頭責任，健全溝通協調機制，及時向黨中央、國務院報告工作進展情況。各相關部門要主動支持配合，形成工作合力，更好推動“三權分置”有序實施。
意義
第一，豐富了雙層經營體制的內涵。雙層經營體制是農村改革開放之後確立的基本制度。從“兩權分離”到“三權分置”，從集體所有、農戶承包經營到集體所有、農戶承包、多元經營，應該說“三權分置”展現了我國農村基本經營制度的持久活力，它是不斷往前走、不斷發展的，因為它涉及億萬農民的切身利益，是農村的重大改革，重大政策。小規模的一家一戶的經營有它的基礎性意義，同時也面臨著規模小、競爭力不足、現代因素引入不暢等問題，通過這個制度設計，既保持了集體所有權、承包關係的穩定，同時又使土地要素能夠流動起來，所以說它使農村基本經營制度保持了新的持久的活力。
第二，開闢了中國特色新型農業現代化的新路徑。實行“三權分置”，在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型經營主體更多的土地經營權能，有利於促進土地經營權在更大範圍內最佳化配置，從而提高土地產出率、勞動生產率、資源利用率。這為加快轉變農業發展方式，發揮適度規模經營在農業現代化中的引領作用，走出一條“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好”的中國特色新型農業現代化道路開闢了新路徑。
第三，它還有重要理論意義，豐富了我們黨的“三農”理論。“三權分置”實現集體、承包農戶、新型經營主體對土地權利的共享，有利於促進分工分業，讓流出土地經營權的農戶增加財產收入，土地承包權是一種用益物權，讓新型農業經營主體實現規模收益，所以它是充滿智慧的制度安排、內涵豐富的理論創新，具有鮮明的中國特色。
“三權分置”體現了中國特色社會主義理論的魅力，是習近平同志“三農”思想的重要內容，為發展現代農業、實現城鄉協調發展、全面建成小康社會提供了新的理論支撐。
