背景
20世紀80年代以來，隨著社會結構的深刻演變，我國各級政府的權力格局、政府職能、行政流程與運行機制正悄然發生結構性變遷，通過權力下移，擴大基層政府的自主權，建構更為有效的地方治理模式，已成為現代公共管理的重要理念。在此背景下，我國地方行政性縱向分權風生水起，取得了重要進展，形成了有代表意義的分權模式。其概括起來有以下五種：一是以海南、重慶為代表的行政體制省直管縣(市)模式，二是以浙江為代表的財政省直管+縣(市)正職領導省直管+ “強縣擴權”的混合體制模式，三是以河北、湖北等為代表的財政體制省直管縣(市)+“強縣擴權”模式，四是以江蘇、江西等為代表的財政體制省直管縣(市) 模式，五是以四川、湖南等為代表的單一“強縣擴權”模式。
國家試點
擴權縣的對象、內容及成效
試點對象
根據最新資料統計，截至2010年，我國開展“強縣擴權”的省份為18 個，分別為浙江、湖北、河北、河南、四川、山東、福建、廣西、雲南、陝西、黑龍江、安徽、湖南、遼寧、吉林、甘肅、廣東、海南、江西。“強縣擴權”試點縣(市) 為681個，其中浙江17個、湖北55個、河北22個、河南48個、四川59個、山東30個、福建60個、廣西69個、雲南55個、陝西15個、黑龍江 10個、安徽12個、湖南88個、遼寧15個、吉林41個、甘肅13個、廣東68個、海南16個、江西18個。
試點內容
雖然各試點縣(市)在實施時間上有先後之分，數量上有多寡之別，力度上有強弱之差，但改革內容大同小異，都是按照“能放則放、責權統一”的原則，減少審批事項，簡化審批程式，下放管理許可權，擴大縣(市)自主權的思路，把一些原屬地級市的部分經濟、社會管理許可權直接下放給縣(市)一級政府(海南省雖實行的是行政省直管縣體制，其擴權改革的權力來源於省政府，但因其實行了“強縣擴權”改革，故本文亦將其納入討論)，賦予其與地級市同等的建設項目管理、土地審批、證照發放、價格管理、計畫上報、稅收管理、項目申報、用地報批、資質認證等權力。
試點成效
總的來看，通過“強縣擴權”改革，各擴權縣(市)政府部門的積極性、主動性得到充分發揮，縣域經濟社會發展明顯加快，縣域發展環境持續改善，縣域經濟活力得到空前激發，縣域經濟綜合實力得到明顯增強，獲得上下各方的充分肯定。如作為中國陸域面積偏小省份的浙江，通過實施“強縣擴權”，極大地促進了縣域經濟的發展，近年，始終牢牢占據著全國“百強縣”近1/3的席位，農民人均純收入連續23年位居各省區之首。雲南省2007年47個試點縣(市)人均地區生產總值達13852元，相當於全省平均水平的13倍；農民人均純收入達2801元，為全省平均水平的1.1倍，對全省縣域經濟發展起到了領跑作用。安徽省2007年12個試點縣(市)的國民生產總值增長15.6%，比 2006年提高1.5個百分點，明顯高於全省縣域經濟發展平均水平。
問題困境
表征
如同一枚硬幣有正反兩面，“強縣擴權”改革試點雖然取得了明顯成效，但也遇到了一些具體問題和困境，有些還表現得較為尖銳，需要引起高度重視與認真對待。
權力打折
部分權力口惠而實不至。一些地級市和省直部門的“惜權”思想嚴重，本應由擴權縣(市)享受的政策沒有真正落實，存在“先放後收、放小不放大、放虛不放實、明放暗不放”的現象。據某擴權縣負責人反映，目前擴權和放權大體是“三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓點水”。也有的地方放了權，但有許多附加條件，縣(市)仍解決不了問題，結果等於沒有放權；部分擴權項目帶有明顯的滯後性，如某省規定“初級工職業資格證書核發由擴權縣(市)自行審批，報市(州)備案”，而這項權力在擴權之前也是由縣具體負責操作的。一些地級市為了保住既得利益不願放棄權力，甚至出現市與擴權縣(市)在諸如養路費、車輛附加、交通規費等的徵收中爭利的現象，擴權和放權難關重重，情況不容樂觀。
多頭管理
擴權縣(市)處境尷尬。由於擴權試點改革削弱了市級政府的既得利益，因此這場改革很難得到市一級的支持，催生了縣(市)與原來省轄市之間的矛盾。擴權試點後，試點縣(市)與地級市既存在領導與被領導的關係，又存在著協商、合作與競爭發展的關係，出現了省與縣兩級積極性高漲、地市一級政府消極應付的“兩頭熱中間涼”現象。這一微妙而複雜的關係，使擴權縣(市)心存顧慮，進退兩難，既有擴權後的“解放感”，又怕得罪所在的省轄市。實際操作中，擴權縣(市)既要主動維護使用對省一級部門的話語權，又要維護與市相關部門的關係，原來的“一個婆家，一頭應酬”變為“兩個婆家，兩頭應酬”，哪方面都不能疏忽和大意。這種在省和市之間“踩鋼絲”、“玩平衡”的狀況增加了擴權縣(市)協調的工作量。
落差較大
工作流程出現梗阻。按照檔案規定，試點縣(市)有的項目可直接報到省直部門，但現實中仍要通過市再上報審批；有的許可權雖下放到縣(市)，資金分配等還是按原程式運作。在一些放權的審批項目上，依然出現扯皮現象。如，某擴權縣在申報用地指標過程中，市里認為縣應該向省國土局獲取指標，但省里卻說指標已經下放到市里了，以至於該縣2007年幾乎沒有拿到一個土地指標，而沒有土地指標用地就是違法用地。又如，某試點縣擴權後擁有3000萬美元以下大型項目的審批權，但縣一級的工商部門卻發不了營業執照，項目要想開工，還得求市裡的工商部門，很多試點縣仍然必須像以前一樣在市、縣之間來回跑。部分試點縣官員將“強縣擴權”形象地比喻為“看到檔案一喜，到部門辦事一愣，最終結果心裡一涼”。
地位矮化
擴權縣(市)所獲省轄市的支持力度“縮水”。一些省轄市在權力下放的同時，將應盡的責任和義務也一股腦兒甩出。如，一些地方在地級市權力下放後將市級財政的財力更多地投向市區，幫扶縣(市)發展的積極性有所降低，項目要求的配套資金遲遲不能到位。某縣由於老工業企業較多，擴權前縣政府每年支出的300多萬元再就業資金、失業救助金由市負責統籌，擴權後，市里隨即將其一併下放到了縣，而該縣每年只有80萬—90萬元的社會保障支付能力，另有200多萬元的缺口尚無從填補。又如，一些擴權縣經濟發展指標過去在市裡的排位較靠前，而現在普遍被壓到後面，甚至被擠到全市的末位，農用地轉用指標、項目分配和資金配套等支持也相應出現衰減，有媒體形象地將其描述為擴權縣(市)“有了對省府的話語權而失了市府的支持度”。
能力短板
省、縣兩級政府新體制適應力遭遇挑戰。一些試點省面對擴權後管理半徑擴大、工作量增加和工作要求提高的情況，個別部門的管理能力和人員素質受到挑戰，“偏好型決策，強制型服務，檢查型工作”的痕跡較為明顯，存在著對接不到位的問題。一些人員習慣於中央政策的傳達、資金的分配、業務指導和檔案審批等中間層次的工作，對基層的情況並不熟悉，對擴權縣(市)因權力增加而產生短期化行為傾向的監管意識不強，少數部門對本部門擴權後相關的適應性實施細則和辦法制定滯後，使擴權縣(市)在操作過程中無所適從，一些省直廳局的處室辦事時仍要求出具省轄市相關檔案和證明，甚至出現下放權力“前放後收”的現象。一些擴權縣(市)在直接對省後，人員的素質難以適應業務銜接需要，對擴權的重大意義認識不足，與省級主管部門的溝通不夠及時和積極主動，對擴權政策存在著“等、靠”思想，缺乏相應的配套措施，沒有用好用活有關擴權政策，影響了部分職權的有效運行。
制度意外
行政運行成本有所增加。實施“強縣擴權”改革後，擴權縣(市)跑省城請示匯報、開會學習的次數增多，加之省里的一些業務部門與處室也經常召開會議，交通差旅等費用大幅度增加，交通不便的邊遠地區則更為突出。而且儘管每次擴權縣(市)都與市裡的人員一起參加省里的會議和學習，回來後市里通知開會或培訓仍然要參加，經常開雙重會議。過去擴權縣(市)只需給市里報材料，現在省市兩級都要報，出現大量重複報批情況，擴權縣(市)的工作經費和運行成本反比改革之前增加了。
苦樂不均
擴權對象過度側重發達縣(市)。依據國務院扶貧辦最新的《國家扶貧開發工作重點縣名單》和國家民委的《民族自治地方國家扶貧工作重點縣名單》，對681個試點縣(市)的經濟發展水平進行統計分析可知，在擴權試點縣(市)中屬於經濟強縣(市)的為544個，約占總數的80%；屬於經濟弱縣 (市)的為138個，約占總數的20%，比例明顯偏低，而如果根據各省官方檔案對於擴權縣(市)經濟發展水平的認定，其比例則更低。這種過度差序結構不利於探索相對落後地區縣域經濟的發展模式，也容易加劇各個縣(市)間發展的不平衡。
拓展路徑
五、擴權縣的拓展路徑選擇
應放盡放
進一步提高放權質量。總的原則是，只要有利於縣(市)加快發展，該放就放、能放盡放，切實做到真放權、放實權，真正把實質性、關鍵性和涉及具體利益的許可權放給縣(市)。對那些可以由市場和社會行業組織承擔的，要堅決取消和下放。一是要認真檢討現有檔案中擴權的條款，把屬於虛權、與實際不相符、實際工作中無法操作、與法律法規相牴觸的內容清理出來，切實將有實效、易操作的權力下放到縣(市)。二是要增加一些縣(市)急需的擴權內容，對於一些對地方發展有積極推動作用的權力，應創造條件下放給縣(市)。三是要對已經擴權的條款和即將擴權的內容進行法律審查，避免出現與法律法規相違背的情況，今後也應隨形勢變化與法律變更，與時俱進地進行調整修正。
互動理性
進一步釐清市縣關係。總的目標是要建立一種市縣兩級和諧相處、既競爭又合作的新型關係，形成“互動理性”。一是要統一放權市級政府的思想認識，引導市級各有關部門充分認識權力下放的重要性，避免地市在實際工作中可能出現的一些因擔心喪失權力而阻撓改革的情況。二是明確擴權後市級政府的職責定位。將市級的主要職責確定為主要負責重大方針政策的領導和督查落實，跨縣域的經濟社會發展規劃、基礎設施建設、環境建設和保護、突發事件處理等重大事項的組織協調；繼續發揮市帶縣作用，繼續在公共設施、公共財政、公共事業等方面一如既往地支持擴權縣(市)，進一步加強對擴權工作的指導、協調和銜接，切實做到放權到位。三是要明確權力的歸屬，規範操作程式。將地(市)與縣(市)在擴權過程中的相應權力和工作程式用規範性檔案予以詳細規定，防止出現“有權力爭著要，有責任競相推”的現象。四是要建立和完善利益平衡機制。省政府對涉及擴權縣(市)與所屬地級市經濟利益的基數劃分或需要參照基數數字的，要按照“公平合理、不擠不占、協商一致、雙方認可”的原則，做好基數劃分工作，地級市因縣擴權受到的短期經濟損失由省里給予相應補償。
扶強幫弱
進一步推動擴權轉型。分權化改革的政策內涵是通過制度創新，使“三農” 問題突出的區域擺脫困局，提升整個縣域經濟的活力，促進城鄉協調發展。因此，目前的改革應從側重於對經濟強縣(市)放權的“強縣擴權”模式向對所有縣 (市)平等放權的“擴權強縣”模式轉換，欠發達的經濟弱縣(市)更應成為關注的重點，今後在試點縣(市)的選取上應更多考慮經濟發展相對落後地區的縣 (市)，通過平等擴權，促進不同經濟發展水平的縣(市)共同繁榮、共同進步，同時也有利於我國探索出一整套適用於不同類型地區縣域經濟發展的有效模式。
強基固本
進一步降低行政成本。一是要進一步加快省市兩級政府的職能轉變。按照市場經濟體制與現代政府職能體系的要求，把屬於企業、市場、中介組織與其他經營主體的權力統統下放，進一步發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，從根本上減少不必要的管制項目和行政事務。二是要大力普及電子政務。充分利用現代信息網路技術與遠程辦公系統，搭建起現代化遠程工作平台，最大限度地運用電子政務，實行信息化辦公，將社會事務進行扁平化處理。三是要實行進一步簡化辦事程式、實行政務大廳集中審批、聯合辦理。四是要進一步精減會議數量，提高會議效率。五是要加大現代交通網路建設力度，儘快形成方便、快捷的交通運輸系統。
放權不放手
進一步提升管理水平。省級政府各部門要儘快適應“強縣擴權”和行政管理扁平化趨勢對其工作理念與工作方式提出的新要求，進一步加強業務學習，改造政府流程，調整工作方法，提高工作的回應性，增強垂直指導縣域發展能力，加大對擴權縣(市)的監管力度，建立擴權約束機制，將縣域的全局性、戰略性、關鍵性問題納入重點指導範圍，將容易出問題和被忽視的環節納入重點監管範圍，促進縣域經濟科學、協調、和諧發展。市級相關部門要儘快消除新型市縣關係帶來的不適應症狀，進一步轉變思想觀念，及時調整政府職能，一如既往地支持擴權縣(市)的改革發展。擴權縣(市)的領導及工作人員要加強學習與培訓，提高政策運用能力、工作協調能力、科學發展組織能力；要加強與省市兩級相關部門的溝通聯繫，積極做好應對工作；要跟蹤研究上級關於 “擴權強縣”的有關政策，吃透精神，採取有力措施，用足用活擴權政策，贏得“擴權強縣”的最大效益；要不斷探索創新管理方式，切實提高公共服務的質量與效率，構建“既廉政又廉價”的現代服務型政府。
“強縣擴權”改革在一定程度上清除了制約縣域發展的現行經濟與社會管理體制，對深化行政管理體制改革、提高行政效率、降低縣域經濟發展的交易成本、推動未來行政區劃改革、促進城鄉協調發展具有重要意義，但由於此項改革是在我國現行體制保持穩定的情況下進行的，其制度適應性必然受到現行體制的諸多羈絆。當下我國的行政體制改革已經從減人、減事和合併機構的調整，擴展到減少行政層級的結構性變革上，擴權縣(市)人事管理權的省轄市統管已成為其發展的最大體制障礙。“擴權強縣”改革問題的最終解決，相當程度上要依賴於以行政體制省管縣(市)為主導模式的地方政府體制改革，而“強縣擴權”改革與各地競相試水的財政體制省直管改革則為行政省直管的順利推進積累了豐富的政治智慧和實踐經驗，成為行政省直管縣的實質性前置環節。
擴權實踐
各地強縣擴權實踐
湖北
實行省管縣財政管理體制，打破省管市、市管縣模式 2004年5月11日，湖北省財政廳正式對外發布了《關於省管縣（市）財政體制改革的具體實施意見》，打破省管市、市管縣（市）的財政管理模式，取而代之的是省管縣（市）的財政管理體制。 據了解，這次改革，暫不調整財政收支範圍，但對不符合支持縣域經濟發展要求的市、縣（市）收支範圍劃分，省財政將予以規範和調整。實行省管縣（市）的財政管理體制的基本原則是：維持現行利益分配格局；共同支持縣域經濟發展；堅持權責統一；堅持積極穩妥、有序推進。實行省管縣（市）財政體制的範圍是：原實行省管的武漢市等17個單位繼續實行省直接管理（含所轄區），全省52個縣（市）（不含恩施州所轄的8個縣市）實行省管財政體制。改革後，省對下的各項轉移支付補助，要按照規範的辦法直接分配到市、縣（市）；省專項補貼資金，由省財政廳會同省直有關部門直接分配下達到市、縣（市），同時抄送市財政及有關部門。《意見》還規定：從2006年6月1日起，湖北省各市、縣（市）人民銀行國庫直接對省報送收入報表，同時，省直接確定各市、縣（市）的資金留用比例，資金留用比例一年一定。 其實，早在2003年6月26日，湖北省委辦公廳就下發《關於擴大部分縣 市 經濟和社會發展管理許可權的通知》，決定對大冶、漢川、宜都、京山、恩施等20個縣市“擴權”，以前市州一級掌握的大部分經濟管理許可權和社會管理許可權下放。“擴權”涉及20多個政府部門，包括計畫、商務、國土、交通、建設、稅務等，幾乎涵蓋了經濟管理許可權的所有領域，“擴權”事項多達239項，近似於“省管縣”。 僅半年時間，多數擴權縣市便進入了良性成長軌道。截至2003年底，大致實際利用市外資金10.9億元，同比增長118%。2004年一季度全市完成財政收入14424萬元，同比增長40%。而湖北省經濟委員會提供的統計數據則顯示，20個縣（市）2003年實現國內生產總值1131.38億元，同比增長10.04%；完成固定投資261.6億元，增長13.78%；完成地方財政收入37.21億元，增長8.78%；主要經濟指標穩步增長，許多指標超過全省平均水平，並湧現出一批不同發展類型的縣市。
河南
對25縣（市）擴權，暫不實行省管縣 2004年4月，為加快全省縣域經濟發展，河南省決定給25個縣（市）擴大經濟管理許可權和社會管理許可權，加大對其的政策扶持力度。其中鞏義市、項城市、永城市、固始縣、鄧州市等五縣（市），因為其區位優勢明顯、有望培養成未來地區性中心城市，賦予其與省轄市相同的經濟管理許可權和部分社會管理許可權。這五個縣（市）可以擁有計畫直接上報、財政直接結算、項目直接受理、土地直接審批、證照直接發放、統計直接報送、政策直接享有和信息直接獲得的許可權。同時，河南省還將選擇20個經濟基礎好、發展潛力大、特色和優勢明顯的縣（市），賦予其省轄市的部分重要經濟管理許可權，具體為在建設項目管理、土地審批、證照發放方面享有與前五個縣（市）相同的經濟管理許可權，即項目直接受理、土地直接審批和證照直接發放，國家和省在上述三個方面對省轄市新出台的經濟管理政策和經濟管理許可權劃分，25個縣均可直接享有。對於這些縣（市），建設用地等指標將予以傾斜。同時河南省還規定，今後對全省縣（市）的項目，只要符合國家產業政策，無論規模大小一律不再審批，由投資主體自主決定。 這次出台的政策對縣域經濟在財政、稅收上的扶持，可謂高“含金量”。目前，相當一部分縣財政狀況不佳，不足以維持縣鄉政府的運轉。這些政策的優惠力度體現了“多予少取”的精神，有利於緩解目前縣鄉財政困難的局面。財政方面，河南省政府提出，建立縣域經濟發展獎勵資金，從2004年起，省財政每2年安排3億元，專項用於對發展速度快、經濟效益好的縣（市）獎勵。在整合現有支持縣域經濟發展的各專項資金的基礎上，省財政從今年起每年再安排2億元，以貼息、補助等形式重點投向培育特色經濟、壯大龍頭企業、支持中小企業和高新技術產業發展等項目。把以前的直接投入變為獎勵、補助，可以大大提高縣域政府發展經濟的積極性。稅收方面，這次政策對縣域經濟的支持更大，從2004年起，省級營業稅除省投資的跨市經營企業外，全部下劃所在市縣；省級企業所得稅除重點企業、特殊行業、跨省經營集中納稅企業和跨市經營企業外，其他企業所得稅全部下劃所在縣（市）；省級個人所得稅全部下劃市縣。除養路費、客貨運附加費、各項航運規費和中央規定的規費外，取消省、市兩級對縣（市）非稅收入分成。這對財政實力較弱的縣（市）領導看來，幾乎是一棵救命稻草，等於不用再向上級財政繳錢了。 至於目前外界風傳的縣（市）擴權下一步可能就是“省管縣”，河南省有關專家認為，河南目前還不具備實施“省管縣”條件。市管縣發展到今天雖然有了很大的弊端，但省管縣目前還只是學術討論階段。但擴大縣域經濟管理許可權對中心城市的潛在影響還是存在的。以鄭州為例，所轄6縣（市），除了中牟外，都是擴權對象，擴權後鄭州的財政壓力可想而知。2011年，河南省下發《中共河南省委、河南省人民政府﹙關於印發河南省省直管縣體制改革試點工作實施意見﹚的通知》，鞏義市、蘭考縣、汝州市、滑縣、長垣縣、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣10個縣（市）成為省政府直管縣。
遼寧
將實行“省管縣”，給縣以地市級經濟自主權，留利於縣 2004年9月22日，遼寧省省長張文岳主持召開省政府第38次常務會議，會議審議通過了《遼寧省本級財政資金管理暫行辦法》。此時，距中共遼寧省第九屆委員會第七次全體會議閉幕剛剛兩個月，在這次會議上，關於“改革縣域經濟管理體制，進一步下放經濟管理許可權，擴大縣 市 級經濟管理許可權，對進入全國綜合實力百強縣的縣 市 ，賦予其省轄地級市的經濟管理許可權”的提法十分引人注目。遼寧“省管縣”的改革目標已經確立，具體方案已在研究中，但由於涉及行政管理體制改革和政府職能轉變，其實施還待有關部門批准。主要做法就是繞過市，由省里直接管理縣幹部，改變現行的財政分配體系，給縣以地市級的經濟自主權。準備在一些縣先搞試點，海城市、瓦房店市、莊河市、普蘭店市和大石橋市5個百強縣（市）最有可能成為“省管縣”的試點縣。 遼寧省實行“省管縣”改革的一個核心思想就是“留利於縣”。省直管的縣級財政留成比例將大大增加，以便使縣裡能集中更多的財力來發展縣域經濟，從而增加地方財政收入，緩解財政矛盾。此舉被認為是遼寧自改革開放以來，最重大的經濟體制改革舉措之一，對振興遼寧老工業基地有著極其深遠的意義。 遼寧省實行“省管縣”改革亦意欲突破財政困局。就遼寧國有經濟總體狀況而言，與外省相比並不遜色。非國有經濟發展相對滯後，縣域經濟發展緩慢，是遼寧綜合經濟實力自上世紀80年代以來位次持續後移的重要原因。遼寧大部分縣都處於“農業大縣、工業小縣、財政窮縣”的狀況，2/3左右的縣級財政基本是“吃飯財政”或為需要轉移支付的“補貼財政”。縣級財政的困難也給省、市兩級財政帶來了一定的影響，在全省14個市中，有12個市屬於“吃飯財政”。
安徽
實施“省直管縣”財政體制，推行“鄉財縣管”改革 2004年2月25日，安徽召開全省財政工作會議。省委、省政府決定從今年起，安徽省實施省直管縣財政體制。 這項重大的財政體制改革的主要內容是：將收入考核、轉移支付、財政結算、資金調度、項目申報、債務償還、工作部署等直接到縣。改革的基本目標是確保縣鄉工資正常發放，有效控制縣鄉債務，促進縣域經濟發展，爭取通過2至3年的努力，實現縣鄉財政狀況根本好轉。 從今年起，省財政每年將選擇部分縣（市），對其預算進行審查，促進縣級財政科學、合理地安排預算，優先保障工資正常發放。對擅自變更預算，導致國家規定的工資和津補貼不能按時發放的，省財政將扣減有關縣（市）轉移支付資金，並通報批評。同時建立激勵機制，對通過自身努力保證了收入目標任務的完成和工資正常發放的縣（市、區），予以獎勵。對未實行省直管的少數縣（區），省財政將繼續給予支持和幫助，確保過去已明確的扶持政策、資金不因改革而受到影響。 今年還將在全省範圍全面推行“鄉財縣管”改革，堅持“三權”不變基本原則，即預算管理權不變、資金所有權和使用權不變、財務審批權不變；主要內容是以鄉鎮為獨立核算主體，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、採購統辦、票據統管”，由縣級財政直接管理並監督鄉鎮財政收支，同時調整鄉鎮財政所管理體制。
福建
2003年10月，省委、省政府出台了《關於加快縣域經濟發展的若干意見》，這一意見明確規定：除國家法律和政策明確規定由地級市審批或審核的外，其餘的省、市政府審批權均授予縣（市）政府行使，由縣（市）自行審批；省直各部門對縣（市）的各類專項補助直接下達到縣（市），抄送各地級市主管部門備案。
黑龍江
2004年3月13日，為深入貫徹落實黑龍江省縣域經濟工作會議和《中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府關於加快發展縣域經濟的若干意見》（黑髮（2003）15號）精神，按照放權放手給政策的原則，黑龍江省政府發布《關於擴大十強縣（市）經濟管理許可權的決定》，決定擴大阿城市、綏芬河市、雙城市、肇東市、尚志市、呼蘭縣、五常市、訥河市、虎林市、寧安市十個經濟強縣（市）的經濟管理許可權，總計218項，為其加快發展創造寬鬆的政策環境。省直有關部門放權不能放責任，要按照建立服務型政府的要求，積極探索新的管理模式，加強指導和監督檢查；市直有關部門要積極配合，搞好銜接，不準截留下放的許可權，做好備案和服務工作；十強縣（市）要抓緊制定實施細則，用好用足政策，加快經濟發展。
江西
2004年9月，省21個國家扶貧工作重點縣進行“省直管縣”財政體制改革試點，就是在維持現行行政隸屬關係、確保各級既得利益的基礎上，改變原來市管縣的財政管理模式，將縣財政劃歸省財政直接管理，財政收支劃分範圍暫不調整，各類補助（上解）、資金調撥等由省財政直接和縣財政結算。江西省將從試點縣切入，逐步建立起激勵與約束並舉的財政分配機制。
湖南
2004年9月，湖南省召開的全省加快縣域經濟發展暨要素市場改革會上產生了兩個關鍵字：“強縣擴權”、“弱縣放權”。將“在經濟強縣實行‘強縣擴權’改革試點，賦予其省轄市的許可權”。對此，專家們提出了具體建議：加快發展縣域經濟，政府應提供良好的政策環境，簡政放權。湖南省級政府部門應進一步下放經濟社會管理許可權，將可能下放給基層的事權儘快下放，儘可能減少行政審批，使簡政放權工作得到真正落實。實行省管縣有利於實現憲法所確定的省、縣、鄉三級行政區劃層級，符合城鄉分治的國際慣例，符合世界行政史客觀規律，有利於省對縣 市 扶持資金落實到位，有利於降低行政成本，提高辦事效率。但“省管縣”體制要逐步推行。湖南省可根據不同類型縣市分期分批逐步進行：第一步實行試點，在20個經濟強縣中推行“省管縣”體制；第二步是虛化地級市，在全省範圍內實行“市縣分置”，縣和地級市都直接由省管轄；第三步是撤消地級市，使地級市成為本來意義上的城市，在行政級別上和縣平行，實行憲法所確定的省、縣、鄉三級政府的地方行政管理體制。
河北
2004年10月25日，河北省委、省政府在省會河北會堂召開縣域經濟發展座談會。會上，省長季允石要求，省直各部門和各設區市政府，要切實加強對發展縣域經濟的指導和幫助，進一步完善支持縣域經濟發展的具體政策和措施，特別是要大力推進行政管理體制改革，全面落實省里確定的簡政放權政策，積極學習借鑑先進省市“強縣擴權”的經驗，擴大部分縣 市 的經濟決策權、事務統籌權和社會管理權，增強縣域經濟的自主發展能力。
浙江
近十年來，浙江省多次研究擴大部分縣市經濟管理許可權，於1992年、1997年兩次出台擴權政策，激發了縣域經濟的活力。1992年，浙江省對13強縣放過一次權，主要是審批權；1997年，在蕭山、餘杭試行部分地級市的經濟管理許可權，在全省反響強烈，很多縣都紛紛要求享受這個許可權。尤其是蕭山，這幾年來實實在在從擴權享受到好處。在2000年9月，當時浙江省人民政府發布的《關於加快推進浙江城市化若干政策的通知》中就已經提到：“對一批經濟發達、基礎設施條件較好、要素集聚能力強，具有較好發展前景的縣（市），經省政府批准，賦予部分地級市的經濟管理許可權”。由於條件尚未成熟，所以又規定“具體辦法另行制定”。但這個檔案已經足以說明當時浙江省確實已經在考慮給部分經濟強縣適當下放權力的可能性了，所以這次放權改革也並非突如其來，而是有步驟地進行著。由繁化簡是這次改革的一個亮點，事實上對於浙江省而言，這只是一個時機問題，而不是認識問題。早在1992年，為“在經濟上和上海接軌”，浙江對13個經濟發展較快的縣市進行擴權，那次擴權出台的只是一些“原則性的意見”，實際執行中，有一些權力放不下來 做不到“化簡”。 2002年8月17日，浙江省委辦公廳下發“浙委辦 2002 40號”檔案，將313項審批權下放給紹興縣、溫嶺市、慈谿市、諸暨市、餘姚市、樂清市、瑞安市、上虞市、義烏市、海寧市、桐鄉市、富陽市、東陽市、平湖市、玉環縣、臨安市、嘉善縣等17個經濟強縣（含縣級市）以及杭州市蕭山區、餘杭區和寧波市鄞州區。這份檔案後來被浙江省有關部門簡稱為“40號檔案” 。從2002年8月起，把地區一級的經濟管理許可權直接下放給包括紹興縣在內的20個縣區，經濟上近似省管縣。這種直管擴展到社會管理職能，如出入境管理、戶籍管理、車輛管理等，重點是縣財政直接對省負責。當時由浙江省委下發的一份檔案中，涵蓋了計畫、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理許可權的所有方面。 浙江已試行經濟上省管縣，擴權的總體原則：能放則放。下放的許可權主要分兩類：一是除國家法律、法規有明文規定之外，須經市審批或由市管理的，由擴權縣 市 自行審批、管理；二是須經市審核、報省審批的，由擴權縣直接報省審批，報市備案。對國務院有關部委辦檔案規定的，須經市審核、審批的事項，原則上也要放，具體操作中可以採取兩種形式：一是採取省、市政府委託、授權、機構延伸、個案處理的辦法；二是積極爭取中央有關部委辦授權或同意。 促進縣域經濟發展，“強縣擴權”戰略功不可沒 浙江這次擴權的17個經濟強縣共同的特點是：都具有濃郁的創業氛圍，擁有一批既競爭又合作的中小企業群，特色產業優勢明顯，政府的公共政策有廣泛的支持性。經濟專家認為，進一步增強經濟強縣的綜合經濟實力，以此培育新的經濟成長中心，可以帶動全省經濟的快速增長。浙江的強縣優勢有時甚至在一個地級市的範圍內更為明顯：如慈谿和餘姚、樂清和瑞安、溫嶺和玉環，國內生產總值之和分別占寧波、溫州、台州的30%以上；義烏、東陽兩市的國內生產總值合計為246．05億元，占金華8個縣（市、區）的一半；紹興、諸暨、上虞3個縣（市）的國內生產總值合計達527．49億元，占紹興市6個縣（市、區）的64%；海寧、桐鄉、平湖、嘉善4個縣（市）的國內生產總值合計達430．83億元，占嘉興全市的70%。 浙江這次強縣擴權受到了各界的重視，這些年來實施的強縣戰略如今已經成效顯著，所以浙江的縣域經濟也特別發達，相對來說城鄉經濟發展還是比較協調的，這次強縣擴權是順應了這種形勢。 目前，17個經濟強縣抓住有利時機，正加快轉變政府職能、改善部門服務、更新幹部觀念，進一步最佳化發展環境，為促進產品上檔次、企業上規模、產業上層次，充分調動方方面面的積極性。浙江省在第三屆全國縣域經濟基本競爭力評價中，獲全國百強縣（市）中的27席，居全國各省市區之首。浙江省縣域經濟的大發展與一直進行的“強縣擴權”分不開。例如餘姚市，原屬於寧波市政府管理的《台港澳僑投資企業批准證書》和《外商投資企業批准證書》早在十多年前就將這項許可權下放給餘姚市外經貿局。在連續兩年高位運行的基礎上，今年餘姚市引進外資工作再創佳績：1月至9月，實到外資1．663億美元，比去年同期增長83．9%；協定外資3．48億美元，同比增長123．2%；而2001年，餘姚年度實到外資在全省各縣（市、區）率先突破一億美元，達到1．05億美元，2002年，餘姚實到外資再度大幅攀升，達到1．58億美元，再度榮登全省榜首。 啟示：擴權有助於解放生產力，總體上利大於弊 浙江之所以敢放權，固然是因為浙江的縣域經濟已經相當發達，一部分已經接近中等城市的發展水平，有著大量的經濟事務和社會管理事務需要更為高效地處理，從另一方面看是浙江多年來發展縣域經濟的結果。許多經濟強縣逐漸具備了中心城市的集聚和輻射功能，形成了對區域經濟發展有重大帶動力的區域性生產要素聚點。 擴權就是“放權”，實質是減少審批環節，降低“過程成本”。要想讓縣域經濟發展得快，就得給它快步走的條件。計畫經濟的殘留主要在行政領域，審批制度裡面的確太多的東西已經不符合發展的現狀了，按照級別、部門進行層層審批，很多經濟許可權都是按照行政來劃分。如果嚴格按照原來的審批制度，下面都管死了，沒法發展。如規定3000萬元以上技改投資項目，要報省級部門審批，但下面這樣的項目太多了，根本就批不過來。有的項目要蓋100多個章，跑了兩年下來，項目已經沒有意義了。這些年砍掉的是審批事項，審批環節沒有進展。這次17個縣主要是在審批環節上進行改革，力度比往年大。所以說，這次權力下放是一種鬆綁，是市場經濟發展到一定階段的必然需求。不可否認，放權之後對於提高辦事效率的貢獻是巨大的，“政府一級級掌勺，企業一次次跑堂”，拖沓的作風已經成為阻礙經濟快速發展的“攔路虎”，去除這些“攔路虎”就是解除了經濟發展的束縛。 既然是好事，為什麼不早放，為什麼先首批選擇20個經濟強縣（市、區）擴權呢？這其中還是隱藏著一種擔心。縣域經濟的壯大會在要素集中方面對地級市構成“威脅”，因此要協調好中心城市的擴張與縣域經濟的發展的關係。因為擴權畢竟還是一個新生事物，擴權“繞開”市級部門直接“放權”給縣級政府行政部門，權力直接讓渡到縣一級，無形中“架空”了一些省直部門和市級政府相應的權力。但也有專家指出，在告別資源配置靠計畫調撥多年以後，在法律法規、社會保障乃至市場本身已經比較規範成熟的今天，不必怕放，不必再擔心一放就亂，甚至也沒有必要先期限制在20個經濟強縣市以內，讓另外縣市再排隊“苦等”幾年；擴權的目的在於激發活力、調動積極性，為縣市創造體制新優勢、發展新空間，所以擴權縣市的界定標準宜寬不宜嚴，納入範圍宜多不宜少。 不過，擴權縣市亦須淡化權力意識，需要縣市長們增強主動性，把握機遇性，注意承接性，把經濟管理許可權的擴大，看作服務壓力的增加和服務要求的提高，使擴權真正成為加快發展的動力。在2002年的“中國百強縣市排行榜”上，浙江的總數居第一位，但前10名里僅有蕭山區。要從體制上對縣域經濟的軟環境作出重大突破，從政策上拉近與廣東等省的距離。 如果說放下來的權力就是生產力，那么明白了這一點你就不難理解為什麼杭州、寧波和嘉興索性讓未進入擴權縣名單的其他縣區全部享受“擴權縣”的待遇，就連經濟相對欠發達的衢州、麗水也參照省上的擴權政策，宣布給部分縣區放權。其中嘉興市所屬的五個縣市都是中國百強縣，這次海鹽縣沒有進入省里擴權的名單，嘉興市則自動放權給了海鹽縣。 浙江這次擴權一如以往非常低調的辦事風格，但是仍然引起了各方面的高度重視，浙江未被列入擴權的縣市以及外省對此都表現出極大的興趣。有媒體指出，浙江的改革緣於浙江人獨有的個性，文章甚至將浙江這次強縣擴權和當年安徽鳳陽小崗村農民自發實行的“分田到戶”對中國的未來發展具有的意義相提並論。從起初的經濟領域到後來的一些社會管理職能，都被縣、區“得寸進尺”地爭取到了。更有“甚”者，原來“擴權”的只是經濟強縣，現在包括麗水、衢州等一些經濟欠發達地區也開始給縣、區擴權。浙江人在改革開放以後所表現出來的衝勁有目共睹，從“溫州模式”到“浙江現象”，很明顯，這不全因浙江人的吃苦耐勞，更有“摸著石頭過河”不怕“嗆水”的氣魄。在報紙上看義烏市高樓林立的街景鳥瞰圖，你很難想像它是一個縣級市。而由於它現在所擁有和地級市相等的權力，我們更可想像，不久的將來又會是怎樣一幅圖景。而相比之下，一些內地地區的窘迫是否在相當程度上是緣於自身？“浙江現象”至少揭示了內地一些地區的三點弊端：一是“等”。浙江的發展幾乎全是靠自己摸爬滾打，浙江人不等，更不願意等，而是把每一厘錢的利潤都看得磨盤大，正是這樣“不以利小而不為”，使他們在改革開放早期就奠定了雄厚的經濟基礎。二是“靠”。最近中央對於重建東北，不再像對西部一樣注入大量資金，而僅是為其“鬆綁”一些政策；其實浙江人早就自行鬆綁了，他們不用中央“解扣”，而是自己去尋找政策“缺口”。三是“惰”。正因“等”、“靠”心理，才逐漸養成了“惰”的習性。一些地方認為，發展就是招商引資，於是紛紛劃出一塊地來“守株待兔”，或給下級定下指標和任務，似乎沒有了外來資本，發展就無從談起。 浙江省實施“省管縣”體制，省把能放的權力和利益直接下放到縣，避免了“市管縣”體制下市對縣權力和利益的截留，調動了縣發展經濟的積極性，推動了縣域經濟的發展。浙江省實行的“省管縣”、“縣市分治”的做法，儘管可能犧牲若干市區，卻換來了一大批縣、縣級市的快速發展，所得大於所失。 改革仍在進行，任重而道遠 目前，浙江正在研究第二輪擴權方案，準備使擴權縣的總數達到25個左右，同時再增加一批擴權事項，包括一些地市級的社會管理許可權，如出入境管理、戶籍管理、車輛管理等。據了解，從10月1日起，杭州市餘杭區公安分局和諸暨市公安局的出入境管理科已經成立，雖然業務主要是負責往來港澳地區通行證的辦理，範圍還很小，但卻是一個很大的突破。 改革的短期目標是：逐步取消計畫單列市，或者轉變為直轄市，或者變為省轄市；而除了直轄市外，其他地方行政單位均由省政府管轄；市管縣體制除了郊區縣，要逐步取消，由“城鄉合治”改為“城鄉分治”。據專家介紹，比較理想的辦法是在現有條件下實行市縣分置，即市只管理城市自身一塊，縣改由省直接管理，並且考慮逐步撤掉地級市。改革將根據屬地原則，由市縣政府更多地直接管理公共事務；而在經濟領域，將逐漸縮小地方的經管職能，特別是市縣以下政府制定經濟政策和涉及給企業製造障礙、涉及經濟環境的職能，要大為減少。 但是也有不少人士指出，下次擴權相對來說難度較大，省里都不一定解決得了，因為現在還保留的審批許可權，控制在省級部門和中央部委手裡。因此，在目前的行政區劃框架下，縣級政府繼續擴權的空間不大，第二次擴權應更多考慮如何促進服務型政府的轉變上。強縣擴權是一個不斷完善的動態過程，改革的目的不僅是去除經濟發展中的制度弊端，而且也是節約行政成本的過程。
擴權名單
七、各省擴權縣名單
河南省48個
鄭州：鞏義市、新密市、新鄭市、登封市、滎陽市、中牟縣
開封：尉氏縣、通許縣
洛陽：偃師市、新安縣、伊川縣、欒川縣、汝陽縣、嵩 縣
平頂山：舞鋼市、汝州市、郟 縣、葉 縣
安陽：林州市、安陽縣
鶴壁：淇 縣
新鄉：新鄉縣、輝縣市、長垣縣、延津縣
焦作：沁陽市 、孟州市、博愛縣、武陟縣
濮陽：濮陽縣、清豐縣
許昌：長葛市、禹州市、襄城縣
漯河：臨潁縣
三門峽：義馬市、靈寶市、澠池縣
商丘：永城市
周口：項城市、鹿邑縣
駐馬店：西平縣 、新蔡縣
南陽：鄧州市、淅川縣、南召縣
信陽：固始縣、潢川縣
四川省59個
簡陽市，仁壽縣，廣漢市，江油市，射洪縣，中江縣，威遠縣，大竹縣，綿竹市，安岳縣，南部縣，三台縣，資中縣，瀘縣，什邡市，渠縣，富順縣，宣漢縣，隆昌縣，峨眉山市，宜賓縣，鄰水縣，榮縣，岳池縣，武勝縣，閬中市，樂至縣，合江縣，儀隴縣，營山縣，犍為縣，蓬安縣，華鎣市，夾江縣，彭山縣，大英縣，古藺縣，平昌縣，蓬溪縣，萬源市，蒼溪縣，開江縣，長寧縣，鹽邊縣，高縣，江安縣，鹽亭縣，通江縣，安縣，南江縣，敘永縣，南溪縣，西充縣，劍閣縣，羅江縣，旺蒼縣，井研縣，梓潼縣，興文縣。
河北省20個
平山縣、承德縣、豐寧滿族自治縣、懷來縣、張北縣、昌黎縣、遷安市、遵化市、三河市、霸州市、涿州市、安國市、任丘市、黃驊市、冀州市、安平縣、清河縣、寧晉縣、武安市、大名縣。
陝西省15個
戶縣、高陵縣、岐山縣、鳳翔縣、興平市、三原縣、神木縣、靖邊縣、吳起縣、志丹縣、韓城市、華縣、旬陽縣、南鄭縣、柞水縣。
湖南省88個
長沙縣、望城縣、寧鄉縣、瀏陽市、株洲縣、攸縣、茶陵縣、炎陵縣、醴陵市、湘潭縣、湘鄉市、韶山市、衡陽縣、衡南縣、衡山縣、衡東縣、祁東縣、耒陽市、常寧市、邵東縣、新邵縣、邵陽縣、隆回縣、洞口縣、綏寧縣、新寧縣、城步苗族自治縣、武岡市、岳陽縣、華容縣、湘陰縣、平江縣、汨羅市、臨湘市、安鄉縣、漢壽縣、澧縣、臨澧縣、桃源縣、石門縣、津市市、慈利縣、桑植縣、南縣、桃江縣、安化縣、沅江市、桂陽縣、宜章縣、永興縣、嘉禾縣、臨武縣、汝城縣、桂東縣、安仁縣、資興市、祁陽縣、東安縣、雙牌縣、道縣、江永縣、寧遠縣、藍山縣、新田縣、江華瑤族自治縣、中方縣、沅陵縣、辰谿縣、漵浦縣、會同縣、麻陽苗族自治縣、新晃侗族自治縣、芷江侗族自治縣、靖州苗族侗族自治縣、通道侗族自治縣、洪江市、冷水江市、漣源市、雙峰縣、新化縣、吉首市、瀘溪縣、鳳凰縣、花垣縣、保靖縣、古丈縣、永順縣、龍山縣。
江西省18個
宜黃縣、鉛山縣等。
浙江17個
紹興、溫嶺、慈谿、諸暨、餘姚、樂清、瑞安、上虞、義烏、海寧、桐鄉、富陽、東陽、平湖、玉環、臨安、嘉善。
湖北55個
第一批擴權縣市（20個）2003年6月
省直：天門、仙桃、潛江
黃石：大冶
十堰：丹江口
荊州：石首、監利
宜昌：當陽、宜都
襄樊：棗陽、老河口
隨州：廣水
荊門：鍾祥、京山
孝感：漢川、應城
黃岡：武穴、麻城
恩施：恩施市
鹹寧：赤壁
第二批擴權縣市（12個）2005年7月
十堰：鄖縣
荊州：公安、洪湖、松滋
宜昌：枝江
襄樊：宜城
孝感：雲夢、安陸
黃岡：黃梅、團鳳
恩施：利川
鹹寧：通城
第三批擴權縣市（10個）2006年4月
黃石：陽新
十堰：竹溪
宜昌：遠安
襄樊：谷城
荊門：沙洋
孝感：大悟、孝昌
黃岡：羅田、浠水
鹹寧：嘉魚
山東30個
商河縣、高青縣、萊陽市、安丘市、金鄉縣、泗水縣、郯城縣、平邑縣、寧陽縣、莘縣、冠縣、曹縣、鄄城縣、夏津縣、慶雲縣、惠民縣、陽信縣、利津縣、榮成市、莒縣。
山西22個
清徐縣、古交市、靈丘縣、陽高縣、山陰縣、懷仁縣、原平市、保德縣、孝義市、柳林縣、介休市、靈石縣、盂縣、平定縣、襄垣縣、長治縣、高平市、陽城縣、洪洞縣、侯馬市、河津市、永濟市。
福建省60個
（等待編輯）
廣西壯族自治區69個
09年（14）：南寧市上林縣、柳州市融水縣、桂林市龍勝縣、梧州市蒙山縣、北海市合浦縣、防城港市上思縣、欽州市浦北縣、貴港市平南縣、玉林市博白縣、百色市田林縣、賀州市昭平縣、河池市都安縣、來賓市象州縣、崇左市天等縣
10年（10）：將武鳴、柳江、興安、陽朔、岑溪、容縣、都安、德保、桂平、憑祥等10 個縣（市）
11年：（等待編輯）
雲南省55個
昆明市石林縣、東川區，曲靖市馬龍縣，玉溪市新平縣、易門縣，普洱市寧洱縣，麗江市永勝縣，臨滄市雲縣（等待編輯）
黑龍江省10個
阿城市、綏芬河市、雙城市、肇東市、尚志市、呼蘭縣、五常市、訥河市、虎林市、寧安市
安徽省12個
寧國市、桐城市、無為縣、霍山縣、歙縣、來安縣、懷遠縣、渦陽縣、界首市、碭山縣、廣德縣、岳西縣
遼寧省15個
（等待編輯）
吉林省41個
（等待編輯）
甘肅省13個
（等待編輯）
廣東30個
第一批：南雄市、紫金縣、興寧市、封開縣、順德區5個
第二批：龍川縣、五華縣、博羅縣、陽春市、徐聞縣、高州市、英德市、饒平縣、普寧市、羅定市10個
第三批：南澳縣、仁化縣、豐順縣、陸河縣、懷集縣和揭西縣6個
第四批：乳源瑤族自治縣、大埔縣、陸豐市、廉江市、化州市、德慶縣、連山壯族瑤族自治縣、連南瑤族自治縣、新興縣9個。
海南省16個
（等待編輯）
