簡介
七區十二五”期間，我國將通過提高農業綜合生產能力、抗風險能力和市場競爭能力，推進農業生產經營專業化、標準化、規模化、集約化，力爭通過５年的努力，使現代農業和新農村建設取得階段性明顯進展。
七區
近日公布的“十二五”規劃綱要提出，加快構建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆等農產品主產區為主體，其他農業地區為重要組成的“七區二十三帶”農業戰略格局，涉及水稻、小麥、玉米、棉花、大豆、油菜、甘蔗、畜產和水產等農產品。
區域建設
農業部有關負責人２３日表示，最佳化農業生產力布局，是根據資源條件配置農業生產要素的重要措施，是實施全國主體功能區戰略的客觀要求。加快建設現代農業，提升農業綜合生產能力，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，必須進一步最佳化農業生產力布局。
本世紀以來，我國先後實施了兩輪優勢農產品區域布局規劃，農產品區域化布局、專業化生產、產業化經營水平不斷提高，優勢區、主產區在農業農村經濟發展中的重要地位和作用更加突出，但與實現農業現代化的要求相比，農業生產力布局還不夠清晰，主導產業還不夠突出，支持政策還有待強化。
作為“十二五”時期建設現代農業的重大舉措，今後我國將重點加強以下六個區域建設：
七區一是糧食主產區建設。主要包括新增千億斤糧食生產能力規劃確定的８００個糧食生產大縣（農場），核心是１３個主產省（自治區）、２１個產糧過百億斤的市、７０個過２０億斤的縣（市區旗）和２７０個在１０億斤至２０億斤之間的縣（市區旗）。“十二五”時期，突出基礎設施建設，最佳化品種結構，大力發展產地初加工和精深加工，提高綜合生產能力。
二是特色農產品優勢區建設。主要包括棉花、油菜、甘蔗、天然橡膠、蘋果、柑橘、馬鈴薯、生豬、奶牛、肉牛、肉羊、出口水產品等１２種大宗農產品的４４個優勢區，以及西部地區特色農業區。“十二五”時期，推動規模化種養、標準化生產、產業化經營、品牌化銷售，強化質量安全監管，提高資源利用率和加工轉化率。
三是大城市郊區農業區建設。主要包括直轄市、省會城市和計畫單列市郊區。“十二五”時期，加強“菜園子”和肉蛋奶、水產品生產基地建設，增強“菜籃子”產品供給能力；發展現代都市農業，拓展農業多種功能。
四是東部沿海農業區建設。主要包括珠三角、長三角、環渤海、海峽西岸經濟區等東部沿海發達地區。“十二五”時期，穩定發展糧食生產，加快發展高效農業，提高農業效益。
五是農墾經濟區建設。主要包括新疆生產建設兵團和黑龍江農墾、廣東農墾等１９個大型集團化墾區和其他大型國有農場。“十二五”時期，將其建設成為國家商品糧和棉花、天然橡膠供給重點保障區，主要農產品加工和良種繁育基地。
六是草原生態經濟區建設。主要包括北方和青藏高原草原地區，核心是２６４個牧區半牧區縣（市旗）。“十二五”時期，加強生態環境保護和建設，建立生態補償機制，促進草畜平衡，發展生態畜牧業。
為此，“十二五”時期國家將圍繞現代農業重點建設任務，以最急需、最關鍵、最薄弱的環節和領域為重點，與規劃綱要相銜接，組織實施一批重大工程，重點包括旱澇保收高標準農田建設工程、新一輪“菜籃子”建設工程、現代種業工程、漁政漁港工程、新型農民培養工程、農業資源環境保護工程、農業公共服務設施建設工程、現代農業示範區建設工程等。
築牢糧食安全螢幕障
農業穩則中國穩。在當前國際糧價波動、國內乾旱影響、糧食安全問題凸顯的背景下，中國如何布局今後五年的農業戰略尤為重要。
規劃草案中給出了答案―――文本第14頁的《“七區二十三帶”農業戰略格局》彩圖，標註出了七大農業主產區，還列明小麥、玉米、棉花等總計二十三個農產品名稱。
規劃草案提出，最佳化農業產業布局，加快構建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆等農產品主產區為主體，其他農業地區為重要組成部分的“七區二十三帶”農業戰略格局。
“這個戰略布局對中國農業是一大利好訊息，也將對穩固農業基礎性地位產生積極作用。”全國人大代表、山東省農業廳廳長戰樹毅為此興奮不已，山東正處於“黃淮海平原主產區”地帶。他說，這個布局意味著政府將採取切實措施，確保這些主產區的農業最佳化升級和糧食生產穩定。
全國政協委員、新希望集團董事長劉永好認為，新格局將有利於農業的規模化、產業化發展，有利於保障規模種植戶、農業專業合作社、農業企業的利益，提高整個涉農行業的積極性。
“這一新格局還有助於推動我國城鎮化發展。”全國政協委員、吉林省政協副主席林炎志說，這將有助於農業產業結構的調整和農業質量的提高，有助於提高農業生產效率。“由此可以騰出更多農村勞動力向城鎮轉移，從而促進城鎮化水平的提高。”
農業戰略新格局
分析
“限制開發”後還能獲得足夠的資金讓地方公共服務水平得到提高，而且並不因為經濟發展速度緩慢影響官員的升遷，是農產品主產區官員安心“務農”的關鍵 在穩糧增產保障糧食安全背景之下，作為主體功能區規劃重要組成部分的農業“七區二十三帶”規劃格外引人注目。 在保證糧食供應的前提之下，屬於“七區二十三帶”規劃的農產品主產區，將全部被納入到“限制開發”範疇。 進入新世紀以來，中國已經先後實施了兩輪優勢農產品區域布局規劃。“七區二十三帶”亦是沿用了過去多年農業部門陸續劃定的主產區方案，與此前兩輪布局規劃有直接的緊密聯繫。 在有明確規劃可依，糧食供給“緊平衡”壓力加大導致中央轉移支付力度加強、決心加大的前提下，此項農業戰略規劃推進的難度相對較小，或可成為主體功能區戰略規劃破題關鍵步驟。
確保糧食安全
如何布局今後五年的農業戰略？主體功能區規劃給出了明確答案。
在《全國主體功能區規劃》所附《“七區二十三帶”農業戰略格局》彩圖中，明確標註出了七大農業主產區，還列明了小麥、玉米、棉花等總計二十三個農產品和產區。
農業部相關人士則透露，最佳化農業生產力布局，是根據資源條件配置農業生產要素的重要舉措，是實施全國主體功能區戰略的客觀要求。而相關人士對此政策的觀點，也多集中於其在提升農業生產規模化、產業化等方面的作用。
從保障糧食生產的角度來說，如果納入規劃的各區域政府積極配合、堅持以農業產業發展為核心，抓住政策機遇與地理優勢，能夠起到避免資源浪費、保障農產品供應的效果。
安徽省農業科學院院長楊劍波則為《財經》記者具體分析了進行農業區劃的兩個好處：從生態角度上來說，種植類型比較一致；而從產業角度上來說，產業的結構也比較相通，便於整體指導。“據區域、產業、生態類型的不同，對具體區域進行整體指導和有針對性的推進，這肯定是有好處的。”楊劍波稱。
根據國際經驗，形成優勢產區是增強農業競爭力、擴大農產品出口的重要舉措，如美國已經形成了有競爭力的專用小麥、玉米和柑橘產業帶，而法國則形成了世界著名的釀酒葡萄優勢產區。
近年中國也已經先後制定並實施了兩輪布局規劃，分別是《優勢農產品區域布局規劃（2003－2007）》，以及《全國優勢農產品區域布局規劃（2008－2015）》（下稱《全國規劃》）。
根據《全國規劃》所提出截至2015年的總體發展目標，則被細分為強化以下五個方面：區域農業功能、農產品基本供給能力、農產品質量安全、資源高效利用，以及現代農業產業體系。
國務院研究發展中心農村經濟研究部部長徐小青告訴《財經》記者，“七區二十三帶”和這兩次布局規劃的承接關係非常明顯，可以被視做是對於前二者的繼承和進一步細化。而他同時也指出，目前政策考慮的基礎條件有兩點：首先是各個地區的優勢資源、地理情況，其次則是各地的種植傳統。
據農業部產業政策與法規司司長張紅宇介紹，在2003年農業部啟動實施布局規劃之後，到2007年，水稻、小麥、玉米、大豆的集中度分別達到了98％、80％、70％和58％。四大糧食品種、九個優勢區域對全國糧食增產的貢獻率超過85％。
但目前中國實現農業現代化的問題依然存在，具體表現為農業生產力布局不夠清晰，主導產業還不夠突出，支持政策還有待強化。而在農業優勢區域規劃實施中表現出來的不足，可以被歸納為以下幾個方面：區域布局仍待進一步最佳化；農業基礎設施薄弱；農業社會化服務相對滯後；產業化、組織化水平不高；扶持政策尚不完善。
中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文則在近期的國務院新聞通風會上表示，進行農業的專業化布局和生產、形成農產品優勢區位，對於提高各地的農業現代化水平會有很大的幫助，而國家也將在今後增強對這些地區的關注和投入。
《全國規劃》具體談到的六條主要政策措施的要點則為：1.加強科學技術研發與推廣套用；2.完善農業設施裝備；3.推行標準化生產；4.加快優勢區域內農民專業合作組織和產業化經營發展步伐；5.加大市場和信息體系建設力度；6.鞏固、完善、強化強農惠農政策體系，加大優勢區域扶持力度。
配套難題待解
一位了解決策過程的人士告訴《財經》記者，最初制定全國主體功能區規劃的時候，更多的是考慮將承擔生態保護功能的地區納入限制開發，農業地區原本並不是納入限制開發區域的重點。
“但是，如果不給農業地區進行定位的話，地方就可以把它征了以後搞成工業園區。當時的政策考量是基本農田屬於禁止開發地區，農業地區屬於限制開發。”這位人士稱，他也同時指出，最終的規劃並沒有區分得這么細，凡是涉農的，都屬於限制開發區域了。
高國力指出，因為中央對於農業的重視，“從某種意義上來說，對它們的轉移支付補償比對於生態區域的補償到位更快、力度更大。”而且這種扶持政策一定要有持續性，並且隨著政府財力增強不斷增多。
不過業內人士也指出，目前國家確定的限制和禁止開發地區，仍只是區域性的，需要落實到以縣為單位的基層。
在“十二五”規劃出台之後，一個明顯的趨勢是，各個地方市縣也在加緊遊說，以期進入不同的區域，獲得更多的發展空間，以及獲得更多的財政補貼。對於地方政府來說，能夠被納入到“七區二十三帶”的規劃範圍，有喜有憂。除了上述的國家逐步加大轉移支付的力度，在考評機制上，目前的政策指向性非常明顯。
根據國家“十二五”規劃綱要，“十二五”時期，國家將實行各有側重的績效評價。按照不同區域的主體功能定位，實行差別化的評價考核。而對於限制開發的農產品主產區和重點生態功能區，分別實行農業發展優先和生態保護優先的績效評價，不考核地區生產總值、工業等指標。
地方試點已經在積極進行中。湖北省荊州市發改委一位人士近日表示，湖北省的監利和洪湖等地區將作為省級農業性限制開發區域，從今年起有望不再考核GDP。
地方及學界的擔憂在於：目前有關轉移支付、官員考核等一系列的配套性措施還並未明晰，能否在地方真正做到一些地區“限制開發”後獲得足夠的資金讓地方公共服務水平得到提高，而且並不因為經濟發展速度緩慢影響官員的升遷，現在還沒有明確的答案。
“如果有個地區連續五年GDP考核倒數第一，但是它農業生產抓得緊、大江大河護理搞得好，官員照樣可以進步的話，這樣各地就不會只盯著GDP了。”高國力表示。
在今年“兩會”期間，安徽省安慶市委書記朱讀穩向《財經》記者介紹了他提交的《關於建設大別山生態經濟區的建議》。按照主體功能區規劃，大別山地區屬於限制兼禁止開發區。
朱讀穩指出，大別山區欠發達，加快發展的任務異常繁重，但現實是這個地區轉型發展的內生動力不足，在這種情況下，如果國家不實行特殊的指導和扶持政策，大別山區就難以摒棄以增加物質資源消耗為主的經濟成長模式，會繼續給生態環境造成破壞。
而在後續配套措施尚未明晰的前提之下，有學者擔憂的是，“七區二十三帶”的規劃在遇到那些適合發展多種農產品的複合產業帶時，可能會因為各地紛紛種植經濟效益高的農產品使整體規劃遭遇“流產”。
而高國力則表示，“七區二十三帶”規劃在將來的配套機制當中，財政的轉移支付可能只是其中的一個方面。此外還包括生態補償、人才補償、教育補償、科技扶持等方面。現在各個方面的措施都在進展，但是規模小、散亂。未來轉移支付的三個衡量標準將是：規模加大，此外，既講究效率，也講究效益。
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