簡介
《全國主體功能區規劃》中國政府網2011年6月8日全文刊載了中國首個全國性國土空間開發規劃《全國主體功能區規劃》。國務院已於2010年12月將這份規劃印發全國各省份和國務院有關部門，並要求儘快組織完成省級主體功能區規劃編制工作，調整完善財政、投資、產業、土地、農業、人口、環境等相關規劃和政策法規，建立健全績效考核評價體系，全面做好《規劃》實施的各項工作。
《全國主體功能區規劃》於2010年底由國務院印發，是我國第一個關於國土空間開發的規劃。按照新的開發理念，規劃對主體功能區的內涵和劃分做了闡述。按開發方式，分為最佳化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類；按開發內容，分為城市化地區、農業地區和生態地區三類；按層級，分為國家和省級兩個層面。
國家發改委副主任徐憲平在發布會上指出，目前國土空間開發存在一些必須高度重視的問題，如耕地減少過多過快、資源開發強度過大、環境問題凸顯、生態系統功能退化等。因此，必須統籌謀劃未來國土空間開發的戰略格局，形成科學的國土空間開發導向。
主要內容
《全國主體功能區規劃》以構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局為主線，共分為六篇十三章，還附了國家重點生態功能區、國家禁止開發區域兩個名錄以及20幅分析評價圖和規劃圖。
規劃對我國國土空間進行了深入分析。主要概括了我國自然狀況的特點，對國土空間進行了綜合評價，分析了國土空間開發中存在的主要問題以及面臨的挑戰。
按照規劃內容，中國將有3個最佳化開發區域，18個重點開發區域，25個重點生態功能區，7個農產品主產區。徐憲平說，這項規劃的提出是要應對經濟快速發展中，國土空間開發面臨的一系列新挑戰，比如耕地減少過多過快、資源開發強度過大、環境問題凸顯、生態系統功能退化等。
規劃提出了未來國土空間開發的一些新的理念和原則。提出六個新的開發理念，即根據自然條件適宜性開發的理念、區分主體功能的理念、根據資源環境承載能力開發的理念、控制開發強度的理念、調整空間結構的理念、提供生態產品的理念。確定五個開發原則，就是最佳化結構、保護自然、集約開發、協調開發、陸海統籌。
規劃確立了未來國土空間開發的主要目標和戰略格局。一是構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局。構建這一格局，是在最佳化提升東部沿海城市群的基礎上，在中西部一些資源環境承載能力較好的區域，培育形成一批新的城市群，促進經濟成長和市場空間由東向西、由南向北拓展。
二是構建“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局。這是結合我國農業自然資源狀況的特點和基礎，這幾年主要農產品向優勢產區集中的新變化提出來的，對於保障全國耕地數量質量和農產品供給安全至關重要。三是構建“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。這一戰略把國家生態安全作為國土空間開發的重要戰略任務和發展內涵，充分體現了尊重自然、順應自然的開發理念，對於在現代化建設中保持必要的“淨土”，實現可持續發展具有十分重要的戰略意義。
規劃明確了國家層面四類主體功能區的功能定位和發展方向。闡述了國家層面最佳化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區的功能定位、發展方向和開發管制原則。同時規劃還明確了能源、主要礦產資源開發布局以及水資源開發利用的原則和框架。
規劃還按照推進形成主體功能區的要求，提出了分類管理的區域政策。分別闡述了財政、投資、產業、土地、農業、人口、民族、環境、應對氣候變化等政策方向和措施，提出實行各有側重的績效考核評價辦法。
主要目標
《全國主體功能區規劃》規劃確立了未來國土空間開發的主要目標和戰略格局。一是構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局。構建這一格局，是在最佳化提升東部沿海城市群的基礎上，在中西部一些資源環境承載能力較好的區域，培育形成一批新的城市群，促進經濟成長和市場空間由東向西、由南向北拓展。二是構建“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局。這是結合我國農業自然資源狀況的特點和基礎，這幾年主要農產品（000061股吧,行情,資訊,主力買賣）向優勢產區集中的新變化提出來的，對於保障全國耕地數量質量和農產品供給安全至關重要。三是構建“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。這一戰略把國家生態安全作為國土空間開發的重要戰略任務和發展內涵，充分體現了尊重自然、順應自然的開發理念，對於在現代化建設中保持必要的“淨土”，實現可持續發展具有十分重要的戰略意義。
規劃還按照推進形成主體功能區的要求，提出了分類管理的區域政策。分別闡述了財政、投資、產業、土地、農業、人口、民族、環境、應對氣候變化等政策方向和措施，提出實行各有側重的績效考核評價辦法。
《規劃》推進實現主體功能區主要目標的時間是2020年，規劃範圍為全國陸地國土空間以及內水和領海（不包括港澳台地區）。海洋既是目前我國資源開發、經濟發展的重要載體，也是未來我國實現可持續發展的重要戰略空間。鑒於海洋國土空間在全國主體功能區中的特殊性，國家有關部門將根據本規劃編制全國海洋主體功能區規劃。
背景和過程
編制主體功能區規劃、推進形成主體功能區，是黨中央、國務院立足我國基本國情，從可持續發展的高度出發作出的重大戰略決策。“十一五”規劃《建議》提出了主體功能區的戰略構想，“十一五”規劃《綱要》明確了推進形成主體功能區的基本方向，黨的十七大報告把“主體功能區布局基本形成”作為實現全面建設小康社會宏偉目標的一項新要求。黨的十七屆五中全會通過的“十二五”規劃《建議》提出實施主體功能區戰略，“十二五”規劃《綱要》明確了今後五年推進主體功能區建設的主要任務。
為編制好主體功能區規劃，國務院下發了指導規劃編制工作的兩個檔案，並專門召開電視電話會議進行了部署。
按照黨中央、國務院的部署，國家發展改革委會同規劃編制領導小組14個成員單位，從2006年8月開始，用4年多的時間編制完成了這一規劃。
意義
改革開放以來，隨著我國經濟持續較快增長，工業化城鎮化加快推進，國土空間發生了巨大變化。這種變化有力地支撐了經濟發展和社會進步，但也存在一些必須高度重視的問題，如耕地減少過多過快、資源開發強度過大、環境問題凸顯、生態系統功能退化等。因此，必須統籌謀劃未來國土空間開發的戰略格局，形成科學的國土空間開發導向。
推進形成主體功能區，有利於推動經濟結構戰略性調整，加快轉變經濟發展方式。空間結構在一定程度上決定著發展方式及資源配置效率。當前空間結構不合理、空間效率不高已經成為影響科學發展的重大結構性矛盾和問題。轉方式必須轉變傳統的空間開發模式，調結構必須調整不合理的空間結構。只有通過明確不同區域的功能定位和發展方向，才能把轉方式和調結構的要求落實到具體地域上。
推進形成主體功能區，有利於按照以人為本的理念推進區域協調發展，縮小地區間基本公共服務和人民生活水平的差距。區域協調發展並不是使經濟總量在城鄉和各地區平均分布，並不是簡單地縮小地區生產總值的差距，而是要從人人享有小康社會幸福生活出發，使生活在不同地區的人們都能享有均等化的基本公共服務和大體相當的生活水平。
推進形成主體功能區，有利於從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，實現可持續發展。對一些生態環境脆弱的地區，若仍按照原有的發展模式，勢必大大超出其資源環境承載能力，陷入越開發、越破壞、越貧困的惡性循環。因此，要引導人口和經濟向適宜開發的區域集聚，為農業發展和生態保護騰出更多的空間，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡。只有這樣，才能從源頭上遏制生態環境先破壞後恢復的弊端，使當代人的發展不損害後代人利益。
推進形成主體功能區，有利於制定實施更有針對性的區域政策和績效考核評價體系，加強和改善區域調控。我國幅員遼闊，區域差異比較大，國家對區域經濟發展的調控，應根據資源環境的特點分類指導。主體功能區規劃可以為差別化的區域政策、統一銜接的規劃體系、各有側重的績效評價以及精準細緻的空間管理提供一個可操作、可控制、可監管的基礎平台，從而增強區域調控的針對性、有效性和公平性。
限制開發
《全國主體功能區規劃》國家發改委規劃司司長李守信表示，全國主體功能區規劃里明確的最佳化開發、重點開發、限制開發和禁止開發裡面的“開發”兩個字，不是一般意義的概念，它是一種特指，是在一定區域進行的大規模、高強度的工業化、城鎮化活動。
“我們這裡提出的限制開發，實際上‘限制’兩個字就是限制在一定區域進行這種大規模、高強度的城鎮化、工業化的活動。我們這裡說的限制開發並不是限制所有的開發活動，也並不是限制所有的發展。”李守信表示，限制開發區里明確的一類是重點生態功能區，這一類區域是全國生態系統十分重要的組成部分，同時也是為全國提供生態安全的保障。它的主體功能在主體功能區規劃當中就是要提供生態產品，提供生態安全的保障。這些區域一般來講，生態環境比較脆弱或者是生態功能非常重要，資源環境的承載能力也較低，不具備大規模、高強度的工業化和城鎮化開發的條件，實際上也不宜進行這一類的開發活動，以便為全國提供可持續的生態產品供給的能力。所以把這一類區域劃定為限制開發區域，是為了全國的可持續發展。
李守信還表示，限制開發區域並不是意味著限制所有的開發活動，實際上在一些生態功能區內也允許適度的開發能源、礦產資源的活動，但是必須進行生態環境的評估。需要強調的是對於資源承載能力弱的礦區，要在區域外進行礦產資源的加工利用。
政策落實
“9+1”的政策體系可以保障規劃的差別化政策的實施
楊偉民介紹，此次主體功能區規劃當中確定了“9+1”的政策體系。“9”是財政政策、投資政策、產業政策、土地政策、農業政策、人口政策、民族政策、環境政策、應對氣候變化政策。“1”是績效評價考核。
楊偉民說，“9+1”的政策體系重點是放在提出政策未來改革的方向，但是需要在下一步會同有關部門一項一項、一個政策一個政策地落實，變成可操作的政策措施。在這個過程當中，已經有一些政策開始實施，比如財政政策，加大對重點生態功能區的均衡性轉移支付力度的政策從前年財政就開始做了。
“大家經常說我們國家地域廣大，但是各項政策應該分類指導、因地制宜，有差別化。現在我們的產業政策是按照鼓勵、允許、限制、禁止的目錄，在全國是同一個，未來是按主體功能區來實行，在限制開發區域當中就不一定是鼓勵的項目。這樣就體現了每一類不同的主體功能區、每一個主體功能區都會有相應不同的產業政策的指導”，楊偉民說。
相關評論
會否“強者愈強，弱者愈弱”？
縮小的不是經濟差距，而是公共服務差距、居民收入差距、基礎設施差距
按照規劃，最佳化開發區域指的是經濟比較發達、人口比較密集、開發強度較高、資源環境問題更加突出，從而應該最佳化進行工業化城鎮化開發的城市化地區。重點開發區域是有一定基礎、資源環境承載能力較強、發展潛力較大、集聚人口和經濟的條件較好，從而應該重點進行工業化城鎮化開發的城市化地區。
而相對的是，限制開發區域分農產品主產區和重點生態功能區。禁止開發區域是依法設立的各級各類自然文化資源保護區域，以及其他禁止進行工業化城鎮化開發、需要特殊保護的重點生態功能區。
有人提出會不會造成“強者愈強，弱者逾弱”的局面，進一步拉大經濟差距？
對此，國家發改委秘書長楊偉民說，目前所確定的最佳化開發區域，像環渤海地區、長三角地區、珠三角地區是我國經濟實力最強的地區，這三大地區的經濟總量占全國經濟總量的40%左右。而所謂限制開發區域，也就是重點生態功能區、農產品主產區的經濟總量是很小的。
“實施主體功能區規劃以後，可能就GDP來衡量會拉大兩個區域之間經濟總量或者GDP總量的差距，但是我們要縮小的到底是什麼差距？我們要縮小的恰恰主要是公共服務方面的差距、居民收入之間的差距、基礎設施之間的差距。”
楊偉民說，要縮小差距的話，須三管齊下：一是擴大分子，儘可能在農產品主產區和重點生態功能區發展資源環境可承載的產業。二是減少分母，促進人口逐步地、自願地、有序地轉移到收入高、就業高、就業多的城市化地區。三是增加轉移，中央財政、省級財政增加對這些地區健全公共服務、建設基礎設施等的財政轉移支付。
