簡介
2012年12月，中國財政部、國家發改委、人民銀行和銀監會等四部委聯合下發《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463，以下稱“463號文”)，試圖制止地方政府及其融資平台公司採用各類違法違規方式進行融資的行為。背景
2012年中央經濟工作會議要求“穩中求進”，把“穩、準、控”作為財政和投資政策的三大目標，顯示了新一屆領導機構注重經濟成長的質量和效益的思路。在新型城鎮化及基礎設施建設方面，明確城鎮化應是“有效率的城鎮化，以效率換效益，必須減少效率低下的工程”，會議指出“要在打基礎、利長遠、惠民生、又不會造成重複建設的基礎設施領域加大公共投資力度。”面對未來可能出現的資金不足，會議要求“各級政府要厲行節約，嚴格控制一般性支出，把錢用在刀刃上”，提高資金使用效率。然而，從2012年我國經濟形勢來看，巨觀經濟增速下滑，國內稅收收入和地方土地出讓收入出現明顯下降，2013年財政政策的發揮空間相對有限，地方債務問題以及由此引出的區域性債務風險、金融風險可能成為我國未來經濟運行中的重要不確定因素，遏制地方融資平台債務規模，避免影子銀行的不規範運作，顯得刻不容緩。
同時，從2010年國務院19號文的實施效果來看，雖然大部分政府融資平台的融資行為按照市場化行為規範運行，取得了一些成效，但由於2012年加大基礎設施建設“穩增長”的背景及19號文政策的模糊性和漏洞，使得融資平台違法違規融資的行為也有所抬頭。各地主要承擔基建任務的地方融資平台紛紛發債或通過信託融資以解資金之渴，發債規模和信託融資規模急劇膨脹，在這個過程中，大量出現了類似重慶、山東、江蘇等地方政府明顯的非法集資群體性事件，也出現過諸如北方某省會城市城投公司違規利用林業資產對平台進行注資、某中部地區城市違規利用政府行政性資產，如辦公樓進行注資的現象。倘若這些違規運作的行為不加以及時制止，2013年各地必將藉助新一屆中央政府發展新型城鎮化的“政策東風”，將擴張投資演繹得更為瘋狂。
為體現今年中央提出的“高度重視財政金融領域風險隱患，堅決守住不發生系統性和區域性金融風險的底線”的政策精神，強化和細化國務院19號系列檔案的落地實施，在各級政府制定2013年度財年預算的關鍵時點之際，463號文的出台顯得尤其必要。
463號文內容
關於制止地方政府違法違規融資行為的通知財預[2012]463號
各省、自治區、直轄市、計畫單列市財政廳(局)、發展改革委，中國人民銀行上海總部、各分行、營業管理部、省會(首府)城市中心支行、副省級城市中心支行，各銀監局：
《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》(國發〔2010〕19號)下發後，地方各級政府加強融資平台公司管理，取得了階段性成效。地方政府性債務規模迅速膨脹的勢頭得到有效遏制，大部分融資平台公司正在按照市場化原則規範運行，銀行業金融機構對融資平台公司的信貸管理更加規範。但是，有些地方政府違法違規融資有抬頭之勢，如違規採用集資、回購(BT)等方式舉債建設公益性項目，違規向融資平台公司注資或提供擔保，通過財務公司、信託公司、金融租賃公司等違規舉借政府性債務等。為有效防範財政金融風險，保持經濟持續健康發展和社會穩定，現就有關問題通知如下：
一、嚴禁直接或間接吸收公眾資金違規集資
地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等要嚴格執行《國務院辦公廳關於依法懲處非法集資有關問題的通知》(國辦發明電〔2007〕34號)等有關規定，未經有關監管部門依法批准不得直接或間接吸收公眾資金進行公益性項目建設，不得對機關事業單位職工及其他個人進行攤派集資或組織購買理財、信託產品，不得公開宣傳、引導社會公眾參與融資平台公司項目融資。
二、切實規範地方政府以回購方式舉借政府性債務行為
除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委託單位建設並承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務。對符合法律或國務院規定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需採取代建制建設並由財政性資金逐年回購(BT)的，必須根據項目建設規劃、償債能力等，合理確定建設規模，落實分年資金償還計畫。
三、加強對融資平台公司注資行為管理
地方政府對融資平台公司注資必須合法合規，不得將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資產作為資本注入融資平台公司。嚴格執行《土地管理法》等有關規定，地方政府將土地注入融資平台公司必須經過法定的出讓或劃撥程式。以出讓方式注入土地的，融資平台公司必須及時足額繳納土地出讓收入並取得國有土地使用證;以劃撥方式注入土地的，必須經過有關部門依法批准並嚴格用於指定用途。融資平台公司經依法批准利用原有劃撥土地進行經營性開發建設或轉讓原劃撥土地使用權的，應當按照規定補繳土地價款。地方各級政府不得將儲備土地作為資產注入融資平台公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源。
四、進一步規範融資平台公司融資行為
地方各級政府必須嚴格按照有關規定規範土地儲備機構管理和土地融資行為，不得授權融資平台公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用於城市建設以及其他與土地儲備業務無關的項目。符合條件的融資平台公司因承擔公共租賃住房、公路等公益性項目建設舉借需要財政性資金償還的債務，除法律和國務院另有規定外，不得向非金融機構和個人借款，不得通過金融機構中的財務公司、信託公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。
五、堅決制止地方政府違規擔保承諾行為
地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體，要繼續嚴格按照《擔保法》等有關法律法規規定，不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協定，不得以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位或企業融資進行抵押或質押，不得為其他單位或企業融資承諾承擔償債責任，不得為其他單位或企業的回購(BT)協定提供擔保，不得從事其他違法違規擔保承諾行為。
地方各級政府要從大局出發，充分認識制止違法違規融資行為的重要性和緊迫性，統一思想，加強領導，切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範財政金融風險的責任，規範政府及所屬機關事業單位、社會團體、融資平台公司行為。要對地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體、融資平台公司違法違規融資或擔保承諾行為進行清理整改。對限期不改的，依法依規追究相關責任人的責任。
財政部發展改革委人民銀行銀監會
2012年12月24日
463號文解讀
財預[2012]463號檔案發布的主要目的是對重新抬頭的政信合作進行點剎，重點是提醒與進一步規範地方政府的融資行為，避免違規違法融資。財預[2012]463號檔案針對地方政府融資行為的五點要求：
1、嚴禁直接或間接吸收公眾資金違規集資;
2、切實規範地方政府以回購方式舉借政府性債務行為;
3、加強對融資平台公司注資行為管理;
4、進一步規範融資平台公司融資行為;
5、堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。
財預[2012]463號文是繼國發[2010]19號文等有關地方政府投融資平台一系列檔案的又一規範性細則，463號文在設定違規行為邊界時，較國發[2010]19號等地方政府投融資平台系列規範檔案範圍更廣。以前檔案主要是針對信貸類債務，463號文主要針對的是地方政府與財務公司、信託公司、金融租賃公司等非銀行金融機構的合作業務。因此，463號文目前被業內視為對公益性項目舉債的點剎，使公益性項目舉債遠離影子銀行，對財務公司、信託公司、金融租賃公司等非銀行金融機構與地方政府的業務合作產生了一定的影響。
政策影響
一、463號文此時踩下剎車，不僅希望各級地方政府能夠從源頭項目融資上正本清源，遏制各類違法違規的融資行為，清理地方的隱性債務，減少政府債務風險。同時希望對金融市場中各類服務機構的後續運作帶來影響，避免形成風險傳導鏈條，也儘量避免影子銀行風險與平颱風險的疊加。二、遏制以政府公益性資產和無形資產變相做大投融資平台的傾向463號檔案，特別加入了不得以政府辦公樓、學校、醫院、公園、儲備土地作為資產，注入投融資平台，做大融資平台資產規模的行為。一方面這將限制投融資平台的資本擴張規模和擴張速度，從根本上降低地方政府投融資平台股權融資和債務融資的基礎條件;另一方面，也會對投融資平台原有的融資能力和融資規模，帶來一定的限制作用。
三、嚴厲的土地融資監管政策無疑會對當前融資平台的運作模式產生較大的衝擊，但這從根本指明了地方政府未來公益性項目融資和運作的方向，也是希望幫助地方政府儘快改變依賴土地財政，進行城市建設和融資的情況。
四、實際是在管制償債資金來源及償債計畫，也即應將bt項目納入預算管制。根據相關規定，土地出讓收入實行“收支兩條線”管理，即收入按預算進國庫，支出按預算進行。地方政府將儲備土地用於注資及償債承諾，實際是將本應納入預算收入的土地出讓收入在預算外運轉。不當土地融資行為實際違反“收支兩條線”的基本原則。希望通過預算管制控制債務規模。
當前正值一個新的財年開始，在地方政府需要編制2013年財政預算時出台這個檔案，463號文的指向性和目的性非常明顯，希望為地方政府制定財政預算時提供充分的參考，同時引起各級地方政府，特別是政府融資平台公司的高度重視，切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範財政金融風險的責任。
存在的問題
該檔案標註為財預[2012]463號，是由財政部預算部門匯總成文後由四部委聯合發出，在效力和實施方面也會存在一定的問題。
一是當前面臨政府換屆，經濟金融政策和市場形勢的發展，仍然存在很大的不確定性，各地政府對各種違法違規的融資行為進行清理和整改，不僅需要一定的時間，還需要在諸多的疑難雜症目前痛下決心，因此這項工作實施的難度將是非常大。
二是當前正值一個新的財年開始，在地方政府需要編制2013年財政預算時出台這個檔案，其指向性和目的性非常明顯，也希望為地方政府制定財政預算時提供充分的參考，同時引起各級地方政府，特別是政府投融資平台的高度重視，切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範財政金融風險的責任。
