簡介
鹽法國家對食鹽徵稅和專賣榷禁的各種制度。我們的祖先很早以前就知道食用鹽了，但是國家對鹽的生產和銷售加以管理，則自春秋始。當時東方的齊國瀕臨大海，有豐富的鹽鐵資源。公元前7世紀前期，管仲相齊桓公，“興鹽鐵之利”，由國家統一管理食鹽的生產和銷售，開中國鹽法之始。中國鹽法，代有變遷，由簡而繁，由疏而密，日趨完備。唐玄宗開元以前為食鹽徵稅和專賣制度建立時期，開元以後為食鹽專賣制度日益完密的時期。
歷程
先秦
先秦夏、商、周三代，鹽與其他土產一樣，大率是在產地徵稅，或作為土貢上繳國家，聽民自由開採運銷販賣，實無專門鹽法可言。迄至春秋時期，管仲相齊桓公，興鹽鐵之利，國家對食鹽的生產、銷售和買賣加以管理，開中國鹽法之始。其法以官制食鹽為輔、民制食鹽為主，官收官運官銷，寓租稅於官府專賣鹽價之中，以增加國家收入，齊國由是富強，稱霸諸侯。然春秋戰國時期，除齊國對食鹽實行專賣之外，其他諸侯國仍只對食鹽徵稅，唯稅率逐漸加重。史載秦自商鞅變法（見商鞅）後，賦鹽之利二十倍於古，鹽價昂貴，鹽商富累巨萬，人食貴鹽，小民貧困，至秦亡而未改。
漢代
漢初開關梁山澤之禁，允許私人經營鹽業，國家徵稅，稅入歸主管皇室財產的少府，屬皇帝宮廷所有。諸侯王國亦得經營鹽業以自富，收入不歸中央。西漢中期，漢武帝劉徹內修法度，外開邊疆，頻年用兵，財用不足，於元狩年間（前122～前117）始將鹽業歸入中央的大司農，納入國家財政，實行官營。在產區和主要中轉地設定隸屬大司農的鹽官，主管鹽的生產、分配及大規模的轉運。西漢末年，設定鹽官的郡國和縣共三十七處，分布於二十七個郡國（見秦漢鹽官）。其官營辦法為募民製鹽、官收官運官銷。私自煮鹽受鈦（套在腳上的鐵器）左趾的刑罰，工具和產品沒官。鹽的銷售，或設肆售賣，或通過特許商人分銷。鹽的官營，增加了國家財政收入，但鹽價逐漸昂貴，致有強迫抑配買鹽，私人鹽販乘機牟利，導致官鹽滯銷，鹽利所入不敷其費。元封元年（前110），桑弘羊領大司農，乃請置大農部丞數十人分往各縣，平均調配，調節鹽價，濟以平準之法，弊始少革，國用乃贍（見兩漢平準）。漢宣帝時，賢良文學曾大力攻擊鹽鐵官營，致有鹽鐵之議。但事關財政收入，官營仍舊。東漢時，漢光武帝劉秀廢除食鹽專賣之法，罷私煮之禁，聽民製鹽，自由販運。於產鹽較多地區設定鹽官，徵收鹽稅。其間漢章帝元和元年（公元84年）因財政困難，採納尚書張林建議，官自煮鹽，恢復漢武帝時期的官營辦法。漢和帝永和元年（公元88）即行廢止。此後，鹽官仍主稅課，鹽業民營，直至漢末。
三國時期
三國時期，戰亂頻繁，官府對食鹽多行專賣，以敷軍國之用。晉承曹魏舊制，實行食鹽專賣。東晉改行徵稅制，南朝宋、齊、梁、陳，沿而不改。北魏繼西晉對食鹽實行專賣，又仿南朝徵稅制，屢興屢廢，乃無常制。西魏初行徵稅制，後改為官營專賣，禁百姓煮鹽。北周、東魏、北齊均對食鹽實行官營專賣，直至隋初，禁百姓開採鹽池鹽井。
魏有司鹽都尉、司鹽監丞，並遣使監督鹽官賣鹽。魏明帝太和四年（230），還興京兆、天水、南安鹽池，以益軍資。蜀有鹽府校尉、司鹽校尉主管鹽政，鹽鐵之利，歲入甚多，有裨國用。吳設司鹽校尉、司鹽都尉管理鹽政，亦主專賣。
晉承魏制，仍實行食鹽專賣。鹽務隸於度支尚書，設司鹽都尉、司鹽監丞管理鹽政，規定不得私自煮鹽，犯者四歲刑。東晉遷居江左，軍國所需，隨其土地所出，以為征賦，對食鹽實行徵稅制，歷南朝的宋、齊、梁、陳，沿而不改。北魏繼西晉對食鹽實行專賣，又仿南朝徵稅制，屢興屢廢，乃無常制。534年，北魏分為東魏和西魏。西魏初行正稅制，後改為官營專賣，禁百姓煮鹽。北周繼西魏之後，繼續實行專賣。東魏和北齊則於“滄、瀛、幽、青四州之境，傍海置鹽官以煮鹽，每歲收錢，軍國之資，得以周贍”，對食鹽實行官營專賣。
隋唐
隋唐 隋初鹽池鹽井皆禁百姓開採，由官府專賣食鹽。隋文帝開皇三年（583），開鹽池鹽井之禁，與百姓共之，廢除官賣，並免於徵稅。至唐開元時期的一百三十年間，很少有徵收鹽稅的記載，為中國食鹽無稅時期。
唐玄宗開元初年，始議榷鹽收稅。其後檢校海內鹽鐵之課，徵收鹽稅。但各地鹽法並不統一。有設軍屯，由士兵生產軍用食鹽者；有官督私營，按等征課者；有按井納稅者；有免租納鹽者。法令疏闊，只不過使鹽法從無稅轉向有稅而已。安史之亂爆發後，唐王朝財政陷入困境。天寶十五年（756），顏真卿於河北榷鹽以供軍需。唐肅宗乾元元年（758），第五琦為鹽鐵使，總管全國鹽政，初變鹽法，“就山、海、井、灶收榷其鹽，官置吏出糶，其舊業戶並浮人願為業者，免其雜役，隸鹽鐵使，盜煮私鹽罪有差，”創民制官收官運官賣的食鹽專賣制度。鹽利收入達四十萬緡。政府還在產鹽區設“監院”，管理鹽務，嚴禁鹽的私制私賣。唐代宗寶應元年（762）劉晏為鹽鐵使兼轉運使，再變鹽法，行民制官收商運商銷的專賣制度：①在產區設定四個鹽場和十個鹽監，負責食鹽的生產和收購，切斷鹽商與鹽戶的關係，保證官府的專賣權。然後現場轉賣給鹽商，準其自由出售。商人如果以絹代鹽，每緡加錢二百。遂獲既推銷食鹽又收軍用絹帛之利。②在全國又設十三個巡院，負責推銷食鹽、緝查私鹽，兼管不設鹽監地區的產銷工作。③在重要地區設定鹽倉，常積鹽兩萬石，除賣給商人外，擔負平抑鹽價的作用，商人不至，則減價出賣。這些措施改善了民眾的食鹽供應，增加了國家的財政收入。唐代宗大曆末年（779）鹽利收入達六百萬貫，“天下之賦，鹽利居半”。唐德宗建中初年（780），劉晏去職，自此以後，鹽法混亂。官府不斷提高鹽價，至有以谷數斗，易鹽一斤。官鹽既貴，私販公行。官府乃不斷整頓鹽政，鹽法日密。唐憲宗時開始劃定鹽商糶鹽區域，並嚴禁私鹽。其後犯私鹽均受嚴刑峻法懲處。然非但不能杜絕私鹽，反而激起人民的反抗。唐末，王仙芝、黃巢均以販賣私鹽而積蓄力量，進而組織大規模的農民起義，使唐王朝走向崩潰。此外，唐後期因藩鎮割據，鹽利亦往往被地方勢力截留。
五代
五代鹽法逐年嚴密，成為人民一大禍害。後唐時全面榷鹽，劃區供應，對鹽的生產和經銷都作了嚴格的規定。凡官場賣鹽的地區，嚴禁私煎、私買、私賣，犯者處以嚴刑。又在鄉村創蠶鹽錢，於二月將鹽賒給鄉村人戶，五月絲蠶收穫時收回鹽錢，並嚴禁鄉村人戶將食鹽倒流城鎮。後晉初年，鹽禁較為鬆弛，取消官場賣鹽，允許商人貿易，由官府向民戶按戶等配征食鹽錢。其後取消商人賣鹽，重行榷禁專賣，而過去按戶等徵收的食鹽錢仍然照征。後漢時更是全面禁止私產、私賣、私買，而由政府專賣，違者一斤一兩也要處死，成為中國歷史上鹽禁最嚴酷的時期。後周時雖逐步放寬鹽禁，但榷禁亦嚴，並一度在城鎮新增隨屋鹽錢。
宋代
宋朝建立了更為完備的食鹽專賣制度。中央財政機構三司設鹽鐵使主管鹽政，直屬三司的京師榷貨務主辦鹽的專賣和鹽課收入。地方由朝廷委派高級官員或當地官員兼管鹽政。產鹽地設監置場，均派官管理鹽的生產。北宋徽宗崇寧年間（1102～1106）又在路一級設定提舉茶鹽司，主管鹽的生產和銷售。鹽的生產，一是官制，二是民制官收。官制食鹽皆召募農民，給口糧工錢，按年完成官定課額，全部食鹽歸官府。民制食鹽，專置戶籍，稱鹽戶，官給煮鹽工具和煎鹽本錢，免除科配徭役，只以鹽貨折納二稅。鹽戶產量由官府定額，全部按官價收買。超產食鹽稱為浮鹽，略增價錢收買，任何人不得私賣。其食鹽銷售，宋初是“官鬻通商，隨州縣所宜”，沒有固定的制度。
官賣法就是官運官銷，鹽利收入主要由地方支配。宋初全國大部分地區的食鹽都是實行官運官銷法。在東南漕運地區，利用運官糧的返程空船運輸官鹽，其他地區則派衙前、廂兵和徵用民夫運鹽。鹽到州縣後由官府置場或設鋪出售。由於官鹽價貴質劣，民不肯買，往往強制抑配。售鹽辦法主要有令民繳納丁鹽錢的按丁配鹽法；二月育蠶時按戶配鹽，六月蠶事完畢隨夏稅用絲絹折納的蠶鹽法；按財產多少和戶等高下強迫購買一定數量食鹽的計產配鹽法；把一個地方的鹽利收入承包給商人，令其先納錢入官，準其領鹽販賣的買朴法。如此等等，弊病百出，殘害人民，引起反抗。加上朝廷擴大通商地區，增加中央鹽利收入，官賣法就逐漸被通商法代替。到北宋末年和南宋時期，官賣法只在福建、兩廣一些地區繼續實行。
通商法是官府把官鹽賣給商人銷售，鹽利歸中央直接支配。它主要有交引法，鹽鈔法和鹽引法三種。交引法始行於宋太宗雍熙二年（985）。當時為解決沿邊軍需困難，令商人向邊郡輸納糧草，按地理遠近折價，發給交引作為憑券到解池和東南取鹽販賣。隨後又允許商人在京師榷貨務入納金銀錢帛和折中倉入納糧米，發給交引支鹽抵償。由於商人操縱物價，牟取暴利，虧損國家鹽利收入，交引法逐漸被破壞，不能繼續執行。宋仁宗慶曆八年（1048）范祥為制置解鹽使，乃行鹽鈔法。即按鹽場產量定其發鈔數量，統一斤重，書印鈔面。令商人在邊郡折博務繳納現錢買鹽鈔，到解池按鈔取鹽販賣。並在京師置都鹽院儲鹽，平準鹽價，鹽貴賣鹽，鹽賤買鹽，還允許商人憑鈔提取現金。這樣就保證了鈔值的穩定，保證了消費者和商人的正當利益。官鹽得以暢銷，鹽利得以增收。宋神宗時，東南地區也實行鹽鈔法，買解鹽發解鹽鈔，買東南鹽發末鹽鈔。末鹽鈔由京師榷貨務發行。崇寧以後，蔡京執政，鹽鈔法普遍推行於東南地區。隨著官府加緊聚斂，濫發鹽鈔，鈔與鹽失去均衡，商人持鈔往往不能領鹽。蔡京又印刷新鈔，令商人貼納一定數量的現錢，換領新鈔。此舉加重了商人負擔，並使鹽鈔失去信用。宋徽宗政和三年（1113）蔡京乃創行鹽引法，用官袋裝鹽，限定斤重，封印為記，一袋為一引，編立引目號簿。商人繳納包括稅款在內的鹽價領引，憑引核對號簿支鹽運銷。引分長引短引。長引行銷外路，限期一年，短引行銷本路，限期一季。到期鹽未售完，即行毀引，鹽沒於官。故引仍是變相的新鈔，時鹽引又稱鈔引，只不過在鹽鈔取鹽憑證的基礎上增加了官許賣鹽執照的性質，並在行銷制度方面更為嚴密而已。鹽引法在南宋一直繼續實行，唯南宋高宗紹興二年（1132）趙開在四川創行的鹽引法則略有不同。其做法是：井戶煮鹽不立課額，商人納錢請引，繳納引稅、過稅、住稅，向井戶直接買鹽出售。官置契約場負責驗視、秤量、發放，以防私售，並徵收井戶的土產稅。廢除官買民鹽然後賣給商人的中介環節，直接徵收井戶和鹽商的稅錢。
為了保證食鹽專賣制度的貫徹執行，官府還規定了各產地食鹽的販賣區域，越界、私賣、私制和偽造鹽引，超額夾帶食鹽者都予嚴懲。故宋朝鹽法較唐朝更為完備和嚴密，鹽利收入更成為國家的一項重要財源。
遼金
遼朝對食鹽實行徵稅制。在遼五京及長春、遼西、平州置鹽使主管鹽政。會同初，後晉獻燕雲十六州，得河間煮鹽之利，又置榷鹽院於香河縣（今河北香河），但其制史無詳載。
金初循遼之舊，對食鹽實行徵稅制。貞元二年（1154）始仿宋制行鈔引法，設官置庫，印造鈔引。在北京（今內蒙古寧城縣大明城）、西京（今山西大同）等七處設鹽鐵使司，負責批賣鈔引。各鹽場則設管勾等官負責監製和收納鹽斤。商人在京於榷貨務，在外於附近鹽司輸納現款，請買鹽鈔，即可赴鹽場支鹽，到劃定的行銷區域販賣，賣鹽後向地方州縣官繳引。鈔必須與鹽司的鈔引簿相符，引必須與州縣批繳之數相同。鹽載於引，引附於鈔。鈔以套論，引以斤論。如解鹽司以鹽一百五十斤為一席，五席為一套，一套為一鈔，一席為一引。凡商人買引者皆以引計。
元代
元初政事簡易，未設鹽官，只徵收鹽稅。1230年始行榷法，沿金朝舊制設定鹽官製鹽，仿宋折中之法，募民入粟，或收現錢給鹽引支鹽。滅宋以後，復采宋制，專用引法。全國鹽務政令悉歸戶部。在主要產鹽區置都轉運鹽使司，非主要產鹽區置茶鹽轉運司或鹽課提舉司管理地方鹽務。並置批驗所批驗鹽引。鹽場則設官負責監製、收買鹽戶食鹽和支發鹽商食鹽。其賣引法為戶部主印引，鹽司主賣引。鹽司按銷鹽狀況確定引額，由戶部按額印造，頒發各區鹽司收管。賣引用鹽司鈐印，據行鹽區域和規定的引價，隨時填寫發賣。每引一號，書前後兩券，用印鈐蓋其中，折一為二，以後券給商人，謂之引紙，以前券作底簿，謂之引根。商人持引紙到鹽場，鹽官檢驗相符，於引背批寫某商於某年某月某日某場支鹽出場，即可將鹽運到行鹽地區售賣。鹽場鹽袋由官監製，按每引額重四百斤裝為二袋，均平斤重，不得短少或超過。並在鹽袋上書名編號以防偽冒。凡商人運鹽至賣鹽地區，必須先行呈報，由運司發給運單，蓋印後寫明字號、引數、商號和指定銷鹽縣份。沿途關津，依例查驗，驗引截角。每引一張，運鹽一次，鹽已賣盡，限五日內赴在所地方官繳引，違限不繳，同私鹽罪。其立法比宋更為嚴密，故引法起源於宋，完畢於元。鹽法既密，導致引價日增。元世祖至元十二年（1276），江南鹽一引，值中統鈔九貫，到元仁宗延祐二年（1315）每引增至一百五十貫，造成官鹽既貴，私鹽愈多。加之軍人違禁販運，權貴託名買引，加價轉售，而使官鹽積滯不銷。於是官府又擴大官賣食鹽區域，強配民食，不分貧富，一律散引收課，衣民賣終歲之糧，不足償一引之值。元惠宗至正年間（1341～1368）雖罷食鹽抑配，然民困已深，禍機已伏，鹽販張士誠、方國珍與其他農民起義軍揭竿而起，元朝遂亡。故史家謂元朝亡於鹽政之亂。
明朝
明沿襲元制﹐但對私鹽定罪較重。洪武(1368～1398)初制定《鹽引條例》﹐官鹽(指買有“引”的)每引四百斤﹐帶耗鹽十斤分裝兩袋。客鹽(指客商販運的)每引二百斤裝一袋。經過官司查無批鹽印記的﹐笞五十﹐押回盤驗。又不許商販鹽和引相脫離﹐違反此規定的同私鹽追斷。賣畢五日內不繳退引的杖六十。將舊引冒充新引販運鹽貨的﹐按私鹽治罪。犯私鹽﹐條例規定﹕各鹽場灶丁除正額外﹐將余鹽夾帶出場及售賣給他人的﹐絞。百夫長(鹽場管理頭目)故意放縱的同罪。左右鄰居知情而不告發的﹐杖一百﹐充軍。守御官吏巡邏查獲的私犯﹐絞﹔私犯持有軍器的﹐斬。鹽貨車船頭匹沒收歸官府。乘坐無引的私鹽船隻不服盤驗的﹐發配煙瘴地區充軍﹐有官的罷職。偷盜官鹽或摻和沙土的﹐計算贓重﹐比常盜加一等﹐偷客鹽以常盜論。和沙賣杖八十。買食私鹽﹐比販賣私鹽罪減一等﹐因而轉賣的﹐絞。一般人捉獲私鹽犯的﹐賞銀十兩。《明律.戶律.課程門》鹽法12條﹐犯私鹽的杖一百﹐徒三年﹐有軍器的加一等﹐拒捕的﹐斬。鹽貨車船頭匹沒收歸官府。引領牙人(介紹買賣收取佣金的人)及窩藏暫存的﹐杖九十﹐徒二年半。挑擔馱載的﹐杖八十﹐徒二年。買食私鹽的杖一百﹐因而又轉賣的﹐徒三年。上述《犯私鹽條例》有關規定﹐也載入《明律.戶律.課程門》鹽法條與阻壞鹽法條。明朝鹽法，初承元制，其後略有變動。中央戶部只頒給鹽引，審核解部課銀，稽核奏銷，辦理考績。鹽務行政分於地方。另設巡鹽御史，或由巡河御史、按察史兼中央特派員監督地方鹽務。產鹽地區設都轉運鹽使司或鹽課提舉司，並下設分司，主管鹽務。鹽場則設鹽課司主食鹽的監製收買支賣事宜。其鹽法除在某些地方按戶收取糧、鈔的戶口配鹽法及官吏以鹽折俸法外，主要行民制官收商運商銷的“開中法”和民制商收商賣的“綱法”。
開中法，又稱開中，即召商納糧、納馬、納鐵、納帛、納銀等官需之物，而以納糧為主，易之與鹽。凡邊地缺糧，由戶部出榜召商，赴邊納糧。仍先編制二底簿，分立字號，一發各布政司及都司衛所等收糧機構，一發各鹽運司及提舉司等鹽務機關。俟商人納糧，即由收糧機關填寫納糧數、應給引數、鹽數，並填給倉鈔，由商人持其至鹽務機關經檢驗相符，則按數給引，派場依次支鹽，按區行銷售賣。其檢放、截角、繳引及途程等手續均與元朝相同。開中法實行初期，商人並就邊地召民墾種，謂之商屯。寓屯於鹽，收轉運省、邊儲充和殖邊開邊之效。史稱“有明鹽法，莫善於開中”。但永樂以後專於北京等少數地區開中，其餘各處相繼停止，已失開中實邊初旨。明中葉以後，權勢豪要紛紛以納糧、納銀占中鹽引，然後賤買貴賣，遂使商人失利又難以按時支鹽，從而影響商人納糧報中，致邊地商屯盡廢。明英宗正統初，因商人赴各場支鹽，多寡懸殊，乃創“兌支”之例，如淮浙鹽不敷分配，則準持引赴河東、閩廣諸場支取；不願兌支者聽其守支。這種辦法仍無法解決商人支鹽的矛盾，正統五年（1446）乃將食鹽分為“存積”和“常股”兩部分。常股價賤，由守支商人依次支鹽；存積價貴，邊事有急，召商人入中，引到即支。存積與常股鹽一般維持三七或二八的比例，後來存積鹽的比例稍有上升。存積鹽的設定並沒有緩解開中法的危機，反而使常股鹽壅滯、兌支制度加強，破壞了原定支鹽地域界限，並產生出“代支”制度。代支即鹽商幾年幾十年支不到鹽，年久物故，允許親屬繼承支鹽權。於是又產生了有的商人把引目與人的“伙支”，把引目典當與人的“賣支”，委託別人販賣，坐收鹽利。這樣，代支的出現就使單一的開中商人分化為專以報中售引為業的邊商和以守支販鹽為業的內商。邊商成為糧商和引商，內商才是經營鹽業的鹽商。由於內商之鹽不能速得，邊商之引不願賤售，報中無人，存積鹽滯銷，致邊儲無著。明孝宗弘治五年（1492）正式實行開中折色，召商納銀，匯解國庫，分給各邊以濟軍餉。加上弘治二年（1489）因無鹽支給鹽商，實收余鹽開禁，允許鹽商購買灶戶正課之外的余鹽以補正鹽之缺，令灶戶每引交銀後直接賣鹽與商人，更加引起私鹽泛濫。而官府對灶戶的剝削，造成灶戶破產，官課正鹽逐年減少，更完全動搖了開中法的基礎。
明萬曆二十七年(1599)海蓋兵備道呈海州鹽稅書
綱法行於明神宗萬曆四十五年（1617），即為銷積引，將商人所領鹽引編成綱冊，分為十綱，每年一綱行稅引，九綱行現引。冊上有名者具有世襲包銷權利。其後，官不收鹽，令鹽戶將應納課額，按引繳銀，謂之“倉鹽折價”。官府賣引，由商人自行赴場收運，政府將食鹽收買運銷之權悉歸商人。從此開中法廢綱法興，確定了鹽法中的商買商賣的包銷制度。
清朝
清朝中央戶部管理全國鹽務，鹽政之權分於各省。初差御史巡視，後改歸總督、巡撫兼管，終則設定鹽院。產鹽地區設都轉運使司，或以鹽法道、鹽糧道、驛鹽道、茶鹽道兼理鹽務。鹽運使以下分別置官設署掌政令、征課、批引、掣放等鹽務。其鹽法以繼承明末官督商銷的綱法行之最久。
官督商銷，即召商辦課，由專商壟斷鹽引和引岸（見鹽商）。商人向政府繳納引稅後領取鹽引，買鹽及銷售均有地點限制。鹽商中收鹽者為場商，行鹽者為運商。運商中又分引商、運商。引商均子孫世襲，稱為“引窩”，壟斷鹽引購買權，大都脫離流通過程，靠出賣鹽引，坐收“窩價”為生。運商活躍於流通領域，壟斷鹽的運輸和銷鹽地區的引岸權。運商中又有總商和散商之別。散商即個別的鹽商，總商即散商的首領。官府把散商隸總商名下，總商負督征鹽課和查禁私鹽之責，並將散商花名引數送鹽政衙門備案，然後按所領引數行鹽納課。官督商銷使專業鹽商壟斷了鹽的收買、運輸和銷售，得以任意剝削食鹽的生產者和消費者。隨著官府財政的需要，不斷增引加課，雍正時又開“報效”之例，每遇軍興、慶典、建設，皆令鹽商捐資。國家為獎勵鹽商，初則準其加價，繼則準其加耗。加之官吏勒索成風，私鹽盛行，鹽法紊亂，商民皆受其害。於是從雍正時起，在一些地區陸續對鹽法進行改革。或廢引截商，官運官銷，或將鹽課攤入地丁，就場徵稅，聽民運銷。道光十一年（1831），遂在主要產鹽區行票鹽法。
清兩浙鹽運道發給鹽商江岫雲的執照
票鹽法，即取消鹽引私引商，設督銷局，招販行票，在局納課，領票買鹽，直赴運岸行銷。票鹽法廢除了引商、運商對食鹽的壟斷，具有降低鹽價、打開銷路及增加鹽稅等作用。鹹豐以後，百貨抽匣亦及鹽務，謂之“鹽厘”，鹽課收入，恃鹽厘為大宗。厘金徵收方法有包辦和散收。包辦即由會館或同業公所向匣金局承納包額，商民可免匣金局留難殊求；散收即各厘金局直接向貨主個別徵收。同治三年（1864）整頓兩淮票法，聚多數散商為少數整商。五年，李鴻章在淮南行循環票法，鹽商只要能照章完納鹽匣，即可享受循環運鹽之權，不準新商加入。從此，票商專利同於引商。光緒年間，因賠款、練兵、要政、海防、興辦鐵路等名目而增收鹽匣，數逾正課。自此鹽價日貴，私鹽日甚，引岸多廢。省亦各自為政，或官運，或民運民銷，或官運商銷，制度不一，但仍以官督商銷為主。鹽商專利之弊，與清朝相始終。
1913年，在中央的財政部設鹽務署和稽核總所分管鹽政和稅收。鹽務署的下屬機構有產鹽地區的鹽運使司，並有鹽場設場知事，掌鹽務行政、產制貯藏、倉坨鹽警、鹽督捆運、徵收場課；銷鹽地區的榷運局主管收鹽發鹽。稽核總所的下屬機構有產鹽地區的稽核分所，銷鹽地區的稽徵處、收稅總局，主管收稅放鹽。時值袁世凱與英、法、德、俄、日五國銀行團簽訂了善後借款契約，以鹽稅為擔保。按照契約規定，鹽務稽徵總所及其所屬機構必須聘請外籍人員分掌鹽務；徵收的鹽款不得存入銀行團之外的銀行，非經外籍任職人員簽字不能提取，致使中國的鹽政主權落入外人手中。1917年以後，善後借款本息改由關稅支付，1928年國民政府始將鹽稅存款改存中國銀行，收回鹽政主權。1932年和1935年政府曾對鹽務機關進行改組，擴大鹽務稽核總所職權。1937年再次改組鹽務機關，鹽務稽核總所改為鹽務總局，直隸財政部，綜理全國鹽務，於產鹽地區設鹽務局、銷鹽地區設鹽務辦事處。撤銷原鹽務署，財政部設鹽政司，專司指導與審核事宜。
民國
民國初年，軍閥割據，省自為政，鹽法紊亂較晚清為甚。其後逐漸建立鹽法制度，規定非政府許可不得開採。政府於鹽場適宜地點建立倉坨儲鹽，鹽場所制之鹽必須全部存於指定的倉坨，由政府檢查質量，秤發出納，就場以百擔為單位徵稅。商人買鹽須先向代理國庫銀行納稅，領取完稅憑證後再至倉坨買鹽。倉坨出售之鹽，由場長召集全體製鹽人代表，按等議價公布。鹽商在產區繳納之場稅及中央附加稅稱正稅，銷區繳納之岸稅及中央附加稅稱銷稅。政府還建立鹽警緝查私鹽。其運銷制度，在稽核總所成立初期，雖曾在一些地區取消票權，開放自由貿易，但難於在全國推行，不少地區仍然實行專商包運包銷的引岸制。鹽稅稅率，據30年代統計，約占鹽價的四分之三。抗日戰爭爆發後，政府加強了對食鹽的官運官收，以增加收入。內戰爆發後，民國政府更是不斷增加鹽稅，以挽救其財政崩潰。
辛亥革命後，1913年，在中央的財政部設鹽務署和稽核總所分管鹽政和稅收。鹽務署的下屬機構有產鹽地區的鹽運使司，並有鹽場設場知事，掌鹽務行政、產制貯藏、倉坨鹽警、鹽督捆運、徵收場課；銷鹽地區的榷運局主管收鹽發鹽。稽核總所的下屬機構有產鹽地區的稽核分所，銷鹽地區的稽徵處、收稅總局，主管收稅放鹽。袁世凱與英、法、德、俄、日五國銀行團簽訂善後借款契約，以鹽稅為擔保，致使中國的鹽政主權落入外人手中。1928年國民政府始將鹽稅存款改存中國銀行，收回鹽政主權。1932年和1935年政府曾對鹽務機關進行改組，擴大鹽務稽核總所職權。1937年把鹽務稽核總所改為鹽務總局，隸屬財政部，綜理全國鹽務，於產鹽地區設鹽務局、銷鹽地區設鹽務辦事處。撤銷原鹽務署，財政部設鹽政司，專司指導與審核事宜。民國初年，軍閥割據，省自為政，鹽法紊亂較晚清為甚。其後逐漸建立鹽法制度，規定非政府許可不得開採。政府還建立鹽警緝查私鹽。其運銷制度，在稽核總所成立初期，雖曾在一些地區取消票權，開放自由貿易，但難於在全國推行，不少地區仍然實行專商包運包銷的引岸制。 抗日戰爭爆發後，政府加強了對食鹽的官運官收，以增加收入。內戰爆發後，民國政府更是不斷增加鹽稅，以挽救其財政崩潰。
立法
漢代
漢武帝元狩五年（公元前118年）規定：“募民煮鹽，官與牢盆，敢私煮鹽者，鈦左趾，沒入其器物”。意思是說，政府組織百姓煮鹽，費用自己籌備，官府只提供生產場地和煮鹽的器具牢盆（鐵鍋），按煮鹽牢盆定出產量，然後由政府負責收購、運輸和銷售，如果有不經官府允許並提供器具者，屬於私鹽，刑律上採取截斷左趾，行政上沒收煮鹽器具。
晉代
晉代規定：“凡民不得私煮鹽，犯者四歲刑”。意思是煮私鹽人戶，已有一次性刑法改判4年徒刑。
唐代
唐朝前期，實行公私兼營的鹽業政策，一方面由政府經營管理著部分鹽業生產，另一方面也允許私人經營鹽業。對私營鹽業，唐政府只徵收一定的稅收（屬農業稅的折納變通形式），政策寬鬆，私營鹽業的生產運營處於正常形態。這種情形，一直持續到“安史之亂”爆發之後。
食鹽專營以第五琦主持推行的鹽專賣為始，根據時期不同，治罪私鹽方法也有不同的法律，其中最初是販私鹽達一石（10斗）以上者判死刑；後改由流放、死罪，一斗以上權罪並沒收其運輸車輛及牲畜，對舉報一斗以上者獎勵一千錢，賣鹽人的鄰居及市場說和者，根據不同情節給予坐監的懲罰，而刮硝土（硝鹽）一斗者，比照淨鹽一併處罰，對所在州縣失察的官鹽，視為庇護懲罰。宣宗以後，私鹽販子持有箭器械者，逮捕後全部按死罰論處，賣私鹽五石，買私鹽二石、煮鹽戶偷賣二石的，一律判處死刑。
五代
五代時期，鹽法已比較細化，其中，後唐長興四年所定鹽法，已包括越界銷售、刮鹼煮鹽、百姓販私官員失職、親朋奴婢包庇在內的人員一經發現，全部治罪，治罪方法權罰、徒役、判死刑等等，並配以沒收治鹽、運輸工具。五代鹽法之嚴，鹽禁之酷，為中國歷史上所罕見，但五代鹽法又為後世所沿襲，有“後世鹽法各依宋舊，宋之鹽法源於五代”之說。
民國
自漢唐以後鹽法越來越繁雜苛刻，法網日密，刑用入章，沿及明清，復將鹽事禁例，纂入律條，著為定製。到了民國，因時製法，經書益備。如民國三年十二月二十二日發布的《私鹽治罪法》，同年十二月二十九日發布的《緝私條例》，民國十八年六月十二日公布的《海關緝私充賞辦法》，同年八月十四日公布的《私鹽充公充賞暨處置辦法》、《私鹽輕微案件處罰章程》，民國二十年三月二十日擬定的《私鹽罪法修正草案》和五月三十日公布的《鹽法》，民國三十一年五月二十六公布的《鹽專賣暫行條例》、十月五日財政部令公布《鹽專賣暫行條例施行細則》等等。
中華人民共和國
中華人民共和國成立後，對食鹽專營與古代食鹽專營的本質區別在於，古代是為了從鹽中牟取暴利，多則達國家財政總收入的一半以上。而當代食鹽專營，完全是為了人民民眾身體健康。為了保證食鹽加碘落到實處，國家至今每年仍無償投入巨資用於碘原料生產。而鹽稅收入，在國家財政收入中所占的比率則微不足道，微乎其微。
中華人民共和國成立前後一個時期，許多地方是國營鹽業公司、供銷合作社與私營鹽商並存。自50年代初期，我國政府對個體資本經濟實行改造後，食鹽都有政府國企商業按計畫經濟手段進行管理，市場上沒有私鹽，對食鹽管理立不立法也就無所謂。改革開放以後，由計畫經濟轉向市場經濟，食鹽市場也出現相對複雜局面，根據國際消除碘缺乏病形勢要求，中國政府開始重視食鹽加碘防治地方病工作。
1979年12月21日，國務院批轉《食鹽加碘防治地方性甲狀腺腫暫行辦法》。該辦法共六章十六條，明確了食鹽加碘是“為控制或消滅地方性甲狀腺腫（簡稱地甲病）和地方性克汀病，確保病區人民和後代身體健康，促進社會主義現代化建設，特制訂本辦法。”
1990年3月1日，經全國人民代表大會討論通過《鹽業管理條例》。該條例分“總則”，“資源開發”，“鹽場（廠、礦）保護”，“生產管理”，“遠銷管理”，“法律責任”，“附則”共七章三十二條。
1994年10月1日，國務院批轉《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》。該條例分“總則”，“碘鹽的加工、運輸和儲存”，“碘鹽的供應”，“監督和管理”，“罰則”，“附則”共六章三十三條。同時聲明，1979年12月21日國務院批轉的《食鹽加碘防治地方性甲狀腺腫暫行辦法》同時廢止。
1996年5月27日，國務院第197號令發布《食鹽專營辦法》。該辦法分“總則”，“食鹽生產”，“食鹽銷售”，“食鹽的儲存和運輸”，“罰則”，“附則”共六章二十條。
2002年7月8日最高人民檢察院第九屆檢察委員會第112次公文通過《最高人民檢察院關於辦理非法經營食鹽刑事案件具體套用法律若干問題的解釋》共五條，明確了對非法經營食鹽的量刑標準。（如第二條規定： 非法經營食鹽，具有下列情形之一的，應當依法追究刑事責任： （一）非法經營食鹽數量在二十噸以上的；（二）曾因非法經營食鹽行為受過二次以上行政處罰又非法經營食鹽，數量在十噸以上的。）
從此，食鹽加碘專營工作進入了一個新階段、新高度。
通過20餘年來食鹽專營加碘來看，全國食鹽加碘供應復蓋面在98%以上，對防治我國地方性疾病確實起到了良好效果，得到了聯合國有關組織的充分肯定。
變遷
立法目的的變化
立法目的的變化：從鹽法邊計相輔而行到棄邊政而專事財政搜刮
明代的鹽政立法基本上是承襲宋元舊制，但也有自己的獨到之處，那就是在明弘治以前，鹽法和邊計緊緊相連，鹽政立法的目的就在於保證國家對鹽業的控制，通過輸糧、輸米或納糧米及其他軍用物資領取鹽引到鹽場支鹽經銷的方式，來解決邊疆駐軍的吃、穿、用，從而鞏固邊防。這種鹽政邊政相結合的政策就是明代創立的“開中制度”。
開中始於洪武三年（1370年）六月，由山西行省針對軍屯和稅糧不足供給邊地駐軍需要時提出的：“大同糧儲，自陵縣（今山東陵縣）遠至太和嶺（在今山西馬邑），路遠費煩，請令商人於大同倉入米一石，太原倉入米一石三斗，給淮鹽一小引。商人鬻畢，即以原給引目赴所在官司繳之。如此則轉運省費而邊儲充。”〔2〕同年九月，又召募商人往洛陽、開封、懷慶（沁陽）、西安、鳳翔和臨汾等地輸糧而與之鹽。如輸糧至洛陽一石五斗、開封及陳橋倉二石五斗、西安一石三斗者，並給淮浙鹽一引；輸米西安、鳳翔二府二石，河南、平陽、懷慶三府二石五斗，蒲、解、陝三州三石者，並給解鹽一引。〔3〕洪武四年二月，又定淮浙山東中鹽例：“商人輸米臨濠、開封、陳橋、襄陽、安陸、荊州、歸州、大同、太原、孟津、北平、河南府、陳州、北通州諸倉，計道里遠近，自五石至一石有差。先後增減，則例不一”。〔4 〕洪武四年五月雙從中書省言，募商於延安、慶陽、平涼、寧夏臨洮。鞏昌納米七斗、蘭縣四斗、靈州六斗並於靈州給鹽一引。鞏昌、臨洮、蘭縣納米一石五斗、漳縣一石八斗、西和二石並於漳倒、西和給鹽一引。〔5〕
從上可以看出，開中始於山西，繼行於陝西、甘肅地邊地，都是為北方和西北的邊防服務的，納糧濟邊是其目的。後開中又推行於內地的一些軍事重鎮。永樂即位，因燕都糧乏，曾專門集中在北京諸衛開中，“每引米淮浙三斗，河東二斗，四川一斗五升，聽大小官員軍民人等皆中，不拘次支給”，〔6〕“惟雲南金齒衛、楚雄府、四川鹽井衛、 陝西甘州衛，開中如故，余悉罷之。”〔7〕幾年之後， “京衛糧米充羨”，“而大軍征安南多費，甘肅軍糧不敷，百姓疲轉運，迨安南新附，餉益難繼”，於是命令諸衛所復召商中鹽如故，“他邊亦以次漸及奐。”〔8〕以後，除北方和西北諸邊外，雲南、貴州、廣東、海南、福建、四川等許多地方，也都召商納糧開中，如“洪武十年十月，召商納米于海南各倉，每引瓊州二石，儋州一石八斗，萬州一石五斗。”〔9〕
開中有經常性和臨時性之分。經常性的開中主要是彌補邊疆地區軍屯之不足，而臨時性的開中則依據戰事的有無來進行。從上述情形可以看出，東至遼薊、西至甘肅的所謂“九邊”之地，以及福建、廣東、海南、雲南、貴州等地，均為明代遼闊疆域的邊防。這些地方路途遙遠，道路奇嶇，運送軍用物資，不僅需要徵用大量的運夫，而且要花費不少的路費盤纏，對於政府而言，實在不想背上這個沉重的包袱。於是，明代統治者就將這個包袱轉嫁給鹽商，通過開中制度這種形式，將鹽政與邊政有機地結合起來。
明代的開中制度確實有其值得注意的特點。“商人自募民塞下，得粟以輸邊……兵卒就地受粟，無私糴之擾……不煩轉運，如坐得芻糧，以佐軍興，又國家所稱為大便者”，〔10〕這段文字就點明了“鹽政修而邊政與之修的特點，而且”賈人子以積粟為利，各自設堡伍，募眾督耕……屯田之興，於斯為盛“，促進了商屯的發展，商屯的發展，又有利於鞏固邊防：”坻京露積，士飽馬騰，無枵腹之憂也……胡馬不窺於長城，無蹂躪之擾也“〔11〕。總之，實行開中納糧制度，”商利而民亦利，國足而邊亦足，稱美善矣〔12〕“。從開中的地點主要在邊防及內地軍事重鎮以及納糧納米粟等軍事物資換取鹽引的情形看，開中制度顯而易見是為邊政服務的，而事實也證明，這種旨在結合鹽政與邊政的作法在成化、弘治以前是相當成功的。
然而，開中制的成功也伴隨著破壞。到成化、弘治時，開中制度在權貴勢要及各色人等奏討占窩、壟斷開中、多支夾帶、販賣私鹽的破壞下，基本上實行不下去了。而且政府亦推行戶口食鹽制，在相當程度上占去了中鹽商人的銷售市場和所能取得的貨源，更加促使這一制度的難以為繼。開中制度面臨：召糴、報中、輸納、守支、取贏、市易等六難，”有此六難，正引鹽課壅矣，而司計者因設余鹽以佐之。余鹽利厚，商固樂從，然不以開邊而以解部，雖歲入巨萬，無益軍需，“〔13〕”不以開邊而以解部“就反映出明政府改變鹽法的導向。正課壅積，直接影響到明政府的財政收入，因為”國家財賦所稱鹽法居半者，蓋歲計所入，止四百萬，半屬民賦，其半則取給於鹽策“〔14〕。而明代從憲宗成化以後，”內府供用日繁“，〔15〕”光祿歲供增數十倍，諸方織作，務為新巧，齋醮日費數萬，太倉所儲不足餉戰士，而內府取入，動四五十萬。宗藩貴戚之求土田，奪鹽利者亦數千萬計“。〔16〕鹽稅銳減而開支增多，因而國庫日漸枯竭。到弘治二年（公元1489年），全國已陷入”民日貧，財日匱“的窘困局面。為解決財政赤字，明政府就打鹽課的主意，起用葉淇，實行鹽法變革，一改鹽政邊政相結合的政策，而以食鹽專賣為搜括財政的手段，從而使明代鹽法發生了一次大的變化。
以食鹽專賣為財政搜刮的手段，在葉淇變法前是通過提高鹽糧交換比例加重納米數量來實現的，而在葉淇變法後是通過提高引價來實現的。葉淇變法的內容實即將本色（糧食）中鹽變為納折色（銀兩），這樣明政府就可以通過提高引價來增加財政收入。開中納米之初，每小引納米一斗二升五合（粟二斗五升），值銀一錢二分五厘，變法後每引納銀三四錢，以價值而論，即視國初米值增加一倍半至兩倍多。當時的銀價昂貴，米價又視國初大賤，如按一石粟值銀二錢或一石米合銀四錢計（一引納米一斗二升五合合銀五分），每引實收銀三四錢，可合米七斗五升至一石，兩相比較可增收米五倍至七倍。”粟貴徵粟，粟賤征銀“，明政府不再著眼於鞏固邊防開發邊疆，而是致力於充實國庫，增加帑銀。這種政策上的變化，是明代鹽法變遷的一大軌跡。
鹽業專賣的變化
鹽業專賣的變化：由官方賣到商專賣
食鹽官專賣制在明代萬曆袁世振疏理兩淮鹽政以前，一直是政府控制鹽業、搜括鹽賦的手段。經過袁世振的變革，結束了中國封建社會的鹽業官專賣制，建立起鹽業商專賣的制度，成為中國鹽法史上的一件大事。
明代鹽業官專賣表現在對鹽業的生產、銷售的嚴格控制、管理上。早在明太祖時，就設定了兩淮都轉運鹽使司、兩浙都轉運鹽司、長蘆河東二都轉運鹽使司及廣東海北鹽課提舉司、山東福建都轉運鹽使司及靈州鹽課提舉司、四川茶鹽都轉運司、雲南鹽課提舉司等。明成祖永樂五年九月又在交恥設鹽課提舉司，後因交恥丟失乃罷。都轉運鹽使司下管分司、批驗所、鹽場。都轉運鹽使司的長官為都轉運使，鹽課提舉司的長官為提舉。都轉運鹽使司、提舉司為省級鹽業經濟的總領，其上司戶部為中央領導機構，而鹽課司、鹽倉、批驗所是鹽業經濟的基層單位，它直接控制和監督著灶戶的生產和鹽課的徵收。這樣，明代主要產鹽場地都相應地設定了鹽業管理機構，管理該地區鹽業的產、供、銷，這正是明代鹽業官專賣的具體表現。
為了保證食鹽官專賣制的實行，明政府對灶戶有一套嚴格控制和監督的管理制度。如洪武初期，“沿海灶丁，以附近有丁產者充之，免其雜徭，給以草盪”。〔17〕灶戶來源大部分是從各州縣的民戶中僉派的，如長蘆運司，“明初創立鹽法，設司於倉州，置場於近海，編戶於州縣。〔18〕河東運司，”明初於蒲、解等州縣編審鹽戶八千五百八十五戶“〔19〕。一旦淪為灶戶，便要世代充任，不可隨便脫籍。為了保證灶戶的數目不致減少，政府對灶戶定期清查僉補，如”山東舊例每十年編審，兩分司官遍歷各場，督率官攢僉報戶丁，以三等九則辦課。“〔20〕不僅如此，政府發給灶戶的生產資料各有定數，規定灶丁的鹽課各有定額。”國初立法，聚團公煎，丁盪有額，鍋盤有數，鹽斤有限。又置有稽煎、稽買、稽賣等簿挈“。〔21〕可見灶鹽從生產到買賣，都要經過官府的嚴格檢查並記錄在案。灶戶在完成鹽課後所煎剩餘鹽，政府也可以低價支付的方式收為國有，如正統二年規定：”兩淮、兩浙貧難鹽丁，除原額鹽課照舊，其有餘鹽不許私賣，俱收貯本場……每一小引官給米麥二斗，“〔22〕這就是為了把全部的鹽貨產品納入官鹽運銷的軌道，如有灶戶膽敢私賣余鹽則當嚴懲：”各場灶丁除正額鹽外，將余鹽夾帶出場及貨賣者，絞“，而且還牽連其他人，”百夫長知情容縱通同貨賣者同罪，兩鄰知而不首者杖一百充軍“〔23〕。
為行官鹽，明政府頒布一系列法令，嚴禁私鹽的存在。洪武初年所定的《鹽引條例》就規定：”守御官吏巡獲私鹽犯人，絞；有軍器者斬，鹽貨車船頭匹沒官。常人捉獲者，賞銀一十兩，仍追究是何場分所賣，依律處斷。凡起運官鹽每引四百斤帶耗鹽一十斤為二袋，客鹽每引二百斤為一袋，經過批驗所依數摯制，經過官司俱辨驗鹽引，如無批驗摯制印記者，笞五十，押回盤驗。如果民權豪勢要乘坐無引私鹽船隻，不代盤驗者，發煙癉充軍。有官者依上斷罪罷職。凡偷取官運鹽貨或將沙土插和抵換者，計贓比常盜加一等。如系客商鹽貨以常盜論。客商將買到官鹽插和沙土貨賣者，杖八十。又客商興販不許鹽引相離，違者同私鹽追斷。賣畢五日內不繳退引者，杖六十。將舊引影射鹽貨，同私鹽論。偽造引者，斬。諸人買食私鹽減販私人罪一等，因而販賣者絞“，〔24〕可見法律對私鹽禁止之嚴。
至仁宗洪熙五年，又”申夾帶私鹽禁“：”凡往來內官內使官軍人等夾帶，皆許應捕官軍盤拿。“〔25〕九年令各處運司課司，十年令各處總兵鎮守及沿海捕盜錦衣衛官、監察御史、浙江等布政司、直隸府州縣、各巡按監察御史及按察司官，俱設法緝捕私鹽。景帝景泰二年八月，戶部請申定鹽禁。從戶部所奏之內容來看，至景泰時，灶丁私賣食鹽、官私舟車夾帶私鹽、鹽司官吏批驗監掣官受賄徇私舞弊、鹽商多支帶現象以及起運官鹽及商旅賣鹽時夾帶等仍然存在，所以戶部再請申禁。
與禁私鹽的同時，明政府還對權貴勢要及商人中鹽有嚴格規定。洪武二十七年，禁公侯伯及文武四品以上官令家人奴僕行商中鹽，侵奪民利。憲宗成化二十二年，又令各邊開中引領鹽糧草，俱不許勢要及內外官員家求討占窩，領價上納，令巡按御史糾舉。孝宗弘治十三年，又令各王府不許奏討食鹽，還不許織造官奏討引鹽，越境貨賣。權貴勢要往往利用手中權利，中鹽行商，與民爭利，如不加禁止，往往會阻撓鹽法施行。從明代的鹽法來看，開中制的破壞正是由於權貴勢要不顧禁令參與其中而導致的。對於商人，明政府通過規定不許他們多中食鹽，怕他們操縱鹽業市場。如英宗正統九年，禁商人中鹽過三千引，憲宗成化四年，禁報中客商引數不許過多，並轉賣及包攬，以防止客商多支、賣支以及以假引賣與商人、冒頂真引、以舊引賃人影射私鹽等情況的發生。
對於鹽的銷售，明代鹽法亦有規定。”洪武二十九年二月丙申，仍定行鹽地方，梧州鹽于田州、龍州、柳州、南寧、潯州、慶遠、思恩、太平鬻賣；廣西鹽於長沙、寶慶、衡水、永州、全州、道州、桂林鬻賣“。〔26〕淮鹽行直隸之應天、寧國、太平、揚州、鳳陽、廬州、安慶、池州、淮安九府及其他地方。其他鹽場的銷售區域亦有明確的劃分。如要變動，得經中央機構的批准，如”弘治九年冬十月丙戌，命以廣鹽越境鬻于衡、永二府地方“〔27〕，一般情況下是嚴禁越場賣鹽的。如成化三年定越境販鹽罪：”凡越境夾帶興販官私鹽，至二千斤以上者，軍民舍俱充軍，其經過官司及里鄰俱照例問罪。若馬快糧船夾帶者，一體究治〔28〕“。明政府通過開中制度將鹽的生產與銷售聯繫起來，而商人中鹽則有一套極為嚴格的手續，如洪武二十八年：”至是定則例，編置勘合用底薄，發各布政司及都司衛所。商納糧畢，書所納糧及應支鹽數齎赴各轉運提舉司，照數支鹽。轉運諸司亦以底薄比照勘合相符，則如數給與，鬻鹽有定，所，刊諸銅版。〔29〕商人經營鹽業沒取得這種資格是不行的。
以上所述各項法律及規定，均為明政府確保鹽業官府專賣的措施。儘管這些法規措施不斷遭到破壞，並且有的已名存實亡，但這些法規對於開中制的推行和維繫無疑起了積極作用。如果沒有這些法規，開中制度是不會延續到明代末期的。
但是，“蓋法雖嚴而用法自有權也”，明政府一系列旨在保證鹽業官專賣制的規定，卻被余鹽這個漏洞撕碎了。由於政府對灶戶的待遇一再降低，從而使得灶戶甘冒違法而將余鹽私賣給商人。這樣，余鹽就成為私鹽之來源。私鹽盛行，擠占了正鹽的銷售市場，使正鹽滯銷；同時也使鹽場的產量受到影響，開中領到鹽引的商人，久候難以支到場鹽，造成正引的壅積。為了緩解這一矛盾，成化以後就有“余鹽買補”的規定，準許守支各商自己出錢向本場灶戶收買余鹽，以抵償未支過鹽的正引，或補完正支之不足。開放余鹽之禁，允許買補，本意是為了給守支的正鹽商人一些好處，提高中鹽的積極性。但權貴奸商的買窩賣窩、並包夾帶、增重摻私使得余鹽之利十之八九落入其手，堵塞了明政府解決余鹽的途徑。私鹽盛行，正引難支難銷，從而使得明朝的鹽政自正德未至萬曆中後期出現三次鹽引的大壅積。〔30〕第一次淮鹽大壅，用小鹽之法疏之。第二次大壅，龐尚鵬仿小鹽之法而有變通疏通之，這兩次疏理，有一些作用，但都沒有跳出官專賣制的窠臼，而且兩次所用之法對第三次疏理已不奏效。而原戶部郎中、兩淮鹽法疏理道袁世振的第三次疏壅之法即綱法卻發生了根本性的變化：由食鹽官專賣制向商專賣制的新形式的轉變。
關於袁世振疏理兩淮鹽政的思想及方法，可參見《明代袁世振鹽政思想論略》一文《黃岡師專學報》1995.4），本文不再贅述。需要加以討論的是，何為綱法？為會么綱法的確立意味著商專賣制的確立？
袁世振的綱法，以“正行現引，附銷積引”為原則。具體方法是：就是把過去作為運司掣鹽批數的單（兩淮歲掣十二單，每單包括若干引）改為“綱”。綱是根據鹽院“紅字簿”，“挨資順序，刊定一冊，分為十綱。每綱扣定納過余銀者整二十萬引。以‘聖德超千古凰鳳扇九圍’十字編為冊號。每年以一綱行舊引，九綱行新引。行舊引者止於收舊引本息，而不令有新引拖累之苦。行新引者，止於速新引超掣，而更不貽舊引套搭之害。兩不相涉，各得其利。”〔31〕綱法一立，就開了專商壟斷、永占引窩之例。綱法之綱字由綱冊而來，列入綱冊的名單是“挨順積壓（鹽引）年月序次，刊為一冊”，“以已納余銀已買邊引者為先，其納余銀未買邊引者次之”，〔32〕然後“換年順序大字寬行，明白開列……一商不得越次，一引不得紊序”，“淮南自為一冊，淮北自為一冊”〔33〕。“此十字綱冊自今刊定以後，即留與眾商，永永百年，據為窩本”、“每年照冊上舊數，派到新引。其冊上無名者又誰得鑽入而與之爭鶩哉”〔34〕。也就是說，以後只有綱冊上有名的人，才得依照冊上窩數（所買舊引數）來買新引，才得享有在指定地區（引界）行鹽的權利，未據有窩本者即被排斥在圈外。官府把食鹽的專賣權委託與某些特定的、得世代相傳的商人。從此鹽商不再是如過去那樣流動可變、得由官府任意招派了。綱法之立，使得灶戶折銀、官不收鹽之制確立起來。不過灶戶折銀、官不收鹽有一個過程。袁世振變法之前，兩淮之鹽不僅額外余鹽例由商人收買，而且有一部分額內正鹽隨著鹽課按引繳銀，而不再收納入倉了，由商人收買。變法之時，無論是新引還是積引，都有很大部分的鹽額，官已不收儲而由商人自己向灶戶去買。熹宗天啟元年，只有當年現引尚有一半額鹽由官收儲給商人，官不收鹽，商自買鹽的比例再見擴大。天啟五年前，把淮鹽中尚存的三十五餘引正色鹽也索性一併改徵銀兩，官收之法可能就在這時完全廢除。綱法推行的十餘年間，一步步地完成了官鹽商收的全過程。
綱法作為食鹽專賣制度中的一種新的形式，具有劃時期的意義。以後清代主要鹽區的鹽制就是因襲了晚明的這種商專賣制。官府不付本錢，不收商品，只利用封建特權，作為在法理上的“賣鹽的主人”，宣布商品專賣，坐得一筆淨利。而“專商永久占據引窩，則是明代久已有之的勢豪買窩占利狀況的繼續存在和惡性發展的結果。只是過去的占中賣窩為清議所不容，主張禁革、查辦的言論時或有之；實行綱法後，占窩合法化，綱商把所占之引據為‘窩根”，傳之子孫，無所忌憚。說穿了，商專賣實質上就是封建政府利用封建特權同一小撮特許商人實行官商分利的商品壟斷政策。它和過去相比，就是把給與特殊商人一時性的特許專賣權，變為給與永久性的“世襲專賣權”，〔35〕這種評論是很恰當的。
食鹽獲取方式的變化
食鹽獲取方式的變化：由鹽法規定的糧鹽物物交換到銀（幣）物交換
這種由物物交換到銀物交換的變化，同時政府鹽政立法的指導思想以及葉淇鹽法改革相聯繫的。
著眼於邊政鹽政結合的開中制度，在葉淇變法之前，商人通過輸糧納米以及其他軍用物資來換取鹽引，然後持鹽引來支鹽銷售，所以這一階段食鹽的買賣方式是物物交換。明代中後期財政吃緊時，為了攫取更多的收入，改變了邊政鹽結合的方略，而憑藉手中的權力，利用食鹽的專賣權大肆搜刮，因而轉而採用商人以銀來買鹽銷售的方法，從而使得食鹽的買賣方式發生了變化。
開中之初以鹽易糧，後來也通過開中以鹽交換其他物資。如景泰元年正月壬寅，“先是命召商於密雲、隆慶倉中納淮鹽者，每引米八斗、豆五斗或草四十束；於古北口中納者，每引米七斗、豆三斗或草三十五束。至是，以價高遂損之，其於密雲、隆慶倉中納者，米、豆俱減一斗，草減十束；古北口中納者，米減五升，豆減一斗，草減十束”〔36〕，以草、豆中鹽。正統三年（1438年）起因寧夏邊軍缺馬，幾次召商納馬中鹽（上等馬一匹百引至一百二十引；中等馬一匹八十至一百引），景泰和成化時亦許軍民納馬中鹽；成化九年（1473）以河東鹽五十萬引換山西陽城所產之鐵五百斤，給陝西都司所屬衛所支用；正統九年又納布中鹽，山東每引折納棉布一匹運赴登州，備遼東支用，另外宣德時還有為官府運茶而支給鹽引的。鹽引成了與多種實物相聯繫的兌換券。不過，開中法就其經常的內容來說，還是著重於以鹽易糧，其它的交換都是局部的、一時性的權宜措施。
這種物物交換的方式儘管是為邊政服務的，並且糧入引出，引入鹽出，不以貨幣為計價的尺度，而直接規定了糧鹽之間的實物交換比率，可以避免通過貨幣作價時的商人虛估（高抬糧價）之弊，但它畢竟是經濟交往中的一個較低層次，就其交換的多次轉手而言還是比較麻煩的，商人為得鹽引輸糧物於邊，而後轉折回來，到鹽場支鹽，其間路途手遙遠，坎坷荊棘，風餐露宿，備嘗艱苦。如“中兩淮鹽，要輸粟檢糧到甘肅、延綏、寧夏、宣府、大同、遼東、固原、山西、神池等地。中兩浙鹽，要輸邊至甘肅、延綏、寧夏、固原、山西神池諸堡”，〔37〕其中艱難困苦可想而知。不僅如此，商人中鹽時運費全由商人自己支付，就等於政府從中加了一層剝削。明人常常讚譽開中法：“國初召商中鹽，量納糧料實邊，不煩轉運而食自足，謂之飛換”，〔38〕只知“不煩轉運”，卻隻字不言其運費出自商人。宣德九年二月，行在戶部員外郎羅通奏：“今運糧赴開平，每軍運米一石，又當以騎士護送，計人馬資費率以二石七斗至一石，……若商人一人納米五百石，可當五百軍所運，且行糧二百石”，〔39〕就非常明確具體地說明了商人往邊塞輸糧，其運費高達引價幾倍的情況。這幾倍的資金投入，限制了商人的經營規模的擴大，限制了鹽業的發展。
余鹽變為私鹽進而私販成風，一直是明政府最感頭痛而又最為棘手的焦點問題。私鹽盛行而法禁無所施，使正當商人多不願開中官鹽。“人得私販，官鹽沮壞，客商少中，無以濟邊用之急”。〔40〕為改變此種局面，明政府採用“余鹽買補”的方法，於弘治二年（公元1489年）規定：“凡商無鹽支給，聽其買勤灶之鹽，是為余鹽之始。”〔41〕此後，在全國各鹽區先後實行了余鹽開禁，余鹽成為私鹽合法化。但在商品生產發展的衝擊下，此種方法仍然不能挽救開中納案制度。因為余鹽增多，官鹽更加淤塞，客商中鹽者愈少，開中制度賴以存在的基礎根本動搖了，必須改弦更張，開中折色制就在此種歷史條件下登台亮相。
開中折色制就是將開中納米粟變為以銀解部，它始於成化十年（公元1474年）：“巡撫右都御史劉敷疏請兩淮水鄉灶課折銀，每引納銀三錢五分”。〔42〕成化十九年兩浙鹽課也許折銀，規定“每正鹽一引，浙西場銀七錢，浙東場銀五錢。然未嘗著為令也。”〔43〕直到弘治二年（1489年）灶課折銀的辦法推而廣之，令兩浙司所屬場“三十里外者全準折銀”、“其折銀則例，每一大引，浙西六錢，浙東四錢”。〔44〕與此同時，戶部尚書李敏在大同開始實行納糧折鈀，他認為“山東、河南轉餉至者，道遠耗費，乃合計歲支外，悉令輸銀”〔45〕，“並請畿輔、山西、陝西州縣歲輸糧各邊者，每糧一石征銀一兩，以十九輸邊，依時值折軍餉”，〔46〕因此從李敏始，“北方二稅皆折銀”。〔47〕弘治四年葉淇為戶部尚書，就著手他的“開中折色”的改革。第二年明政府正式命令各地“召商納銀運司，類解太倉，分給各邊，”〔48〕規定每引輸銀三四錢不等。至此“開中折色”制正式確立，也標誌著鹽業買賣中的銀（幣）物交換制的形成，這是明代鹽法變遷的第三個軌跡。
正如李珂所言“葉淇變法改變了鹽商資本的運動形式與周轉速度。開中納銀以後，商人資本運動形式從銀——糧——鹽——銀改變為銀——鹽——銀，免去了購糧轉輸，長途跋涉對鹽商的困累，從時空上大大縮小了鹽商活動範圍，加快了資本周轉速度，
也使商人節省了長途轉輸的運費，可以從中抽出一小部分加到引價上去，而且政府也增加了引價收入。開中納銀是封建政府針對鹽商報中不前、鹽貨堆積不售所採取的補救措施，它適應了明中後期社會商品經濟的發展，〔49〕為明後期鹽業中的資本主義萌芽提供了條件，為清代的官鹽商收商銷即商專賣制的鹽業制度奠下了基礎。
擴展閱讀參考書目
1.曾仰豐：《中國鹽政史》，商務印書館，上海，1937。
2.陳詩啟：《明代的灶戶和鹽的生產》，《廈門大學學報》，第1期，1957。
3.楊德泉：《清代前期兩淮鹽商資料初輯》，《江海學刊》第11期，1962。
4.www.baike.baidu.com/view
5.www.puson.com/family/
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7.www.define.cnki.net/WebForms/
