馬政簡介
“馬政”一詞最早見於《禮記·月令》：仲夏之月，‘游化別群，則縈騰駒，班馬政二又。是月也(指季秋之月)，天子乃教於田獵，以習五戒,班馬政，”該書注日：馬政，謂養馬之政教也。’ 把一般的養馬業上升為馬政，則萌芽於商代。商人是一個有著悠久歷史的部落，畜牧業很早就比較發達，傳說相土(商始祖契之孫)作乘馬，王亥作服牛，就是馴養牛馬，用以負重。奴隸飼養’商代立國後，繼續大量馴養六畜，而馬是奴隸主貴族在戰爭和狩獵時用來駕車的重要工具，同時又以其作為祭祀鬼神的犧牲品，受到奴隸主貴族的特別重視，由成批的奴隸飼養。
歷代古代中原地區因為缺乏大量優秀的戰馬而無法消滅周圍眾多的威脅力量。在冷兵器時代， 戰馬不僅是衝鋒陷陣、 克敵制勝的極為重要的軍事裝備， 也是驛站、 後勤保障的主要戰略投送能力運輸工具， 直接關係到戰爭的勝負， 因而備受關注。龍興江南的朱元璋在逐鹿中原的進程中， 十分清醒地認識到戰馬的重要性， 曾諄諄告誡中書省臣曰:
自古有天下國家者， 莫不以馬政為重。故問國君之當者， 必數馬以對……其下太僕及諸牧監各令修職， 毋怠所事。因此， 定都金陵之初， 他便“令應天、 太平、 鎮江、廬州、 鳳陽、 揚州六府， 滁、 和二州民牧馬”但以上諸地皆為長江下游的農耕區， 牧地狹窄， 又無專業牧民， 僅以農民兼營， 其數量遠不足以供軍事之需甚明。隨著戰事北移中原， 直面裝備精良的朝廷騎兵， 朱元璋對戰馬的渴求更加迫切 。“太祖起江左， 所急惟馬， 屢遣使市於四方”但所得仍然有限。此後， 元順帝雖然北遷 ， “而名號尚存”， 與周邊各國仍保持著傳統的宗藩關係。朱元璋在洪武二年(1369)遣使展開外交活動， 試圖通過購買方式獲得戰馬， 結果是“四夷未報”， 努力受挫。不得已， 洪武四年(1371)“置郡( 群) 牧監於答答失里營所， 隨水草利便， 立官署， 專職牧餋”， 設立了專職的機構以加強對馬匹的蓄養， 不過牧監級別太低， 且只一處，成效不可能太大。
秦朝馬政
秦王流傳著這樣一種思想，即：“馬者，甲兵之本，國之大用。”馬是一個國家實力的象徵，秦朝統治階級的這種思想更為強烈，因此，秦朝政府在邊郡地區大力發展官營馬場，同時也在內地大建官馬廄（秦代養馬場一般被稱為“廄苑”，）。其祖既在渭水之地為周王室養馬，精心牧養，繁殖甚多。秦朝頒布《廄苑律》“盜馬者死,盜牛者加(枷)”, 意思是 盜馬的人處死,盜牛的人判枷刑,可見對馬的重視,秦騎兵天下聞名離不開他的養馬業。
漢初馬政
“馬者，甲兵之本，國之大用。安寧則以別尊卑之序，有變則以濟遠近之難”。馬是漢朝軍隊作戰的重要工具和軍事裝備，在諸多的兵種之中，騎兵是最具戰鬥力的兵種之一。但是，西漢初年，皇室僅有“廄馬百餘匹”。由於缺乏馬匹，難以編置一支強有力的騎兵，無法抵抗匈奴的入侵。為此，西漢王朝從一開始，便致力於馬政建設，大力發展養馬事業。
漢初統治者在建國之初，便著手建立一整套馬匹牧養和管理的嚴格制度。漢高祖時，丞相蕭何作漢律九章，創加廄律，制定了 有關養馬的法律。呂后時，又明令禁止母馬外流，以防止軍資遺敵。漢文帝即位後，曾因養馬費糧，一度限制馬匹的發展，晁錯發現後，馬上建議“令民有車騎馬者，復卒三人”，鼓勵民間養馬。漢文帝接受他的建議，下令用免役的辦法促使民間養馬，史稱“馬復令”，民間養馬之風再興。漢景帝時，衛綰建議，“禁馬高五尺九寸以上，齒未平，不得出關”，史稱“馬弩關”。漢景帝又在秦邊郡牧馬苑的基礎上，“益造苑馬以廣用”，擴大邊境遊牧地區軍馬牧場的規模。國家的軍馬養殖因此有了長足的進步。
漢初的馬政，基本上包括官馬管理制度和民間養馬政策兩大內容。就官營養馬而言，漢初已建立完整的養馬機構，形成分布較廣的養馬管理體系。中央的太僕是國家掌管車馬的最高機關。太僕位列九卿，其助手初太僕丞外，還有下屬養馬廄的令、丞或長、丞。漢景帝時，西北邊郡養馬範圍擴大，又在邊郡地區增設了六牧師苑令，每令之下，設三丞為輔助。此外，中央的一些部門如廷尉，也轄有一定數量的牧場。在郡縣也設有主持馬政的官吏，稱馬丞，諸侯國則設“仆”官，下領“廄長”及“廄丞”，負責馬政。中央到地方主持馬政的機構和官吏，平時與傳驛系統相結合，戰時則向軍隊提供戰馬。官馬場的分布一在京師及近郊，一在邊郡地區，尤以後者規模最大。京師的天子六廄，專供皇室專用；邊郡六牧師苑令所領36所馬場，集中在天水、隴西、安定、北地、西河、上郡等地，供軍馬之用。
漢初的馬政制度雖然還不甚完備，但它的建立有力地推動了養馬事業的發展，從而為西漢王朝組建大規模的騎兵集團、反擊匈奴的進犯創造了必要的條件。
隋朝馬政
杜甫《房兵曹胡馬詩》說："胡馬大宛（yuān，大宛國在今烏茲別克斯坦的費爾乾納盆地）名，鋒棱瘦骨成。竹批雙耳峻（耳似竹竿斜削），風入四蹄輕。所向無空闊，真堪托死生。驍騰有如此，萬里可橫行。"（《錢注杜詩》卷9）其實，馬匹何止乘托個人的生死，在某種意義上，甚至乘托國家的安危存亡，因為馬匹在冷兵器時代的強大軍事功能，是人和別的動物不能比擬的，定為相當於今天的戰鬥機。中原政權以農耕立國，受到周邊馬背上民族的威脅和侵擾，自戰國迄明代，一方面以修築長城、城堡等消極手段隔絕敵方，一方面師夷之長技以制夷，採取積極手段，養馬購馬。隋唐兩代，較之秦漢以來，養馬業臻於極盛。
在隋代，胡馬質量依然優於內地馬匹。隋文帝時期，大宛國獻上一匹千里馬，鬃毛垂地，捷足先登，"朝發西京，暮至東洛"，人稱"獅子驄"。（張鷟《朝野僉載》卷5）但隋朝的馬匹主要靠國內繁衍豢養，隴右地區（今甘肅、青海）是養馬區。隋初，這裡經常遭受吐谷渾的寇掠，隋文帝命上大將軍賀婁子乾修築城堡，把民眾集中到城中居住，放棄畜牧業，屯田積糧。賀婁子幹上書反對，說："隴右、河西，土曠民稀，邊境未寧，不可廣佃。……隴右之人以畜牧為事，若更屯聚，彌（更加）不自安。但使鎮戍連線，烽堠相望，民雖散居，必謂無慮。"（《資治通鑑》卷176）隋文帝同意，這裡才沒有改為農耕區。這裡的養馬業是全國的重頭戲，集中著大量的養馬人員和馬匹。十多年後，隋文帝派親衛大都督屈突通去隴右檢查群牧，"得隱匿馬二萬餘匹"。（《資治通鑑》卷178）隋文帝大怒，經屈突通再三勸諫，才放棄殺掉太僕卿慕容悉達和諸監官一千五百人的決定。民間相傳將母馬放到青海中的小山上，可受孕龍種。隋煬帝大業五年（609），在青海設定馬牧，"縱牝馬二千匹於川谷以求龍種，無效而止"。（《資治通鑑》卷181）隋朝的馬匹肯定很多，僅大業三年（607）隋煬帝在北方巡邊，其出行隊伍便是"甲士五十餘萬，馬十萬匹，旌旗輜重，千里不絕"。（《資治通鑑》卷180）隋末群雄逐鹿，唐朝建立之初，只能掌握關中地區，所能繼承的隋馬，當然也只能是這裡的遺存，"鳩括殘燼，僅得牝牡三千，從赤岸澤徙之隴右"。（《張燕公集》卷7，《大唐開元十三年隴右監牧頌德碑》）赤岸澤的具體位置，岑仲勉先生指出"在舊長安城東數十里，即長安、同州（今陝西省大荔縣）之間"。（岑仲勉《隋唐史》上冊第313頁，北京：中華書局，1982）
隋末李淵駐守太原，伺機奪取全國政權，痛感馬匹的匱乏制約自己的力量。他為了達到政治目的，甚至不惜失節辱國，向突厥稱臣，許諾突厥兵隨自己行動，隨意搶劫珍寶子女，這才得到突厥提供的戰馬前後二千五百匹。唐朝建立後，發展馬匹生產成為當務之急。全國府兵共有六十八萬人，十人為一火，備六匹馱馬，總計四十二萬八千匹，加上皇室、文武官僚和各地驛傳所需，估計六十萬匹國馬才能滿足供應。於是，政府把赤岸澤的三千匹隋馬作為種馬，遷到隴右地區從事繁殖。
唐朝馬政
最初的馬政確實專為了統治階級所占享有，究因馬匹是國防上的利器，所以歷代也特別重視它，列它為經國要政之一。在周官里描寫著杖人及太濮等職，原是封建主的馬弁頭目，這也就是中國亦是世界上馬政職官制度的嚆矢，那個時候自封建主以下，已有法定的養馬制度，而且把馬匹別為種、戎、齊（儀仗用）、道（驛馬用）、田（佃獵用）、駑（雜役）六種。秦漢以降制定了以太僕卿掌輿馬，從此亦逐漸樹立完備的馬政機構及設施，特別在唐朝，馬政建設的規模更是空前的，太僕寺統全國廝牧車馬之政，由乘黃、典廄、典牧、車府四署組成，轄各地國有牧馬場（當時稱牧監）多至六十餘所，還有駕部掌全國驛馬，及官私馬的簿籍。
漢朝幾百年以後的撤馬爾罕馬屬大宛國馬種，據《唐會要》記：“康同馬……是大宛馬種．形容極大”．《冊府元龜》記。撒馬爾罕馬“精力異常”：7世紀，撒馬爾罕馬遠近聞名：“凡諸胡國，此馬其中．進止威儀．近遠取則：”當然，唐朝也希望獲取撒馬爾罕馬。撒馬爾罕進貢的馬匹大大地影響了唐朝馬政唐初馬匹缺乏，耕畜嚴重不足．“大唐接周隋亂離之後，承天下征戰之弊，鳩括殘燼．僅得牝牡三千”在618—626年間．康國向唐朝獻馬4000匹，撒馬爾罕良馬的輸入有力地解決了唐初缺馬的困難 良馬的引進改良了中國西北地區的馬種：“既雜胡種，馬乃益壯：”撒馬爾罕馬的輸入提高了唐軍的威力．“秦漢以來，唐馬最盛”在較長時間內，唐朝對撒馬爾罕馬的需求都是迫切的。一直到唐德宗時，官馬“猶是其種”時隔六七百年以後，明代的中國仍然存在著對撒馬爾罕馬的需求：明代的中國官員多次談到撤馬爾罕等中亞國家所貢之物“惟有馬國家所需。余無裨益於國”。
宋朝馬政
宋朝缺少燕雲十六洲的養馬地，但王安石，是合格的宰相。他知道宋朝君臣早已被敵人嚇破了膽，病態式的失敗主義情緒極其嚴重，一聽到“用兵”兩個字，就嚇得要死，軍隊官兵也很不自信。為此，王安石採取了“先易後難”的戰略，先開邊熙河，一舉吃掉最弱的吐蕃青唐政權大半地盤，殺敵數萬。勝利喜訊傳來，宋朝、宋軍，精神面貌為之一振！一掃多年來的晦氣。終於明白：宋軍並不是不能打勝仗。然後，推行“將兵法”軍改，再揮師進逼西夏，不斷挫敗夏軍，攻城略地，西夏逐漸陷入危局。如若不是元祐老奸誤國，被一懦弱的老娘們白白浪費了八年的寶貴時間，宋朝搶在金朝崛起之前打垮西夏，完全是有可能的。打垮西夏，宋軍的士氣、戰鬥力，就能徹底起來，宋朝的歷史就能改寫。宋朝多年沒打過仗的軍隊，能不能打贏，當然是個未知數，對用兵很謹慎，是正確的，但更好的辦法是效仿王安石，先捏個軟柿子捏捏，開始步子不要太大，最好先打容易打勝的仗，關鍵是使軍隊得以提升士氣、積累經驗，越打越強，再投入大戰、惡戰。須知：實戰是最好的訓練，實戰最能提升戰鬥力；反過來再多的訓練也只是訓練，沒有實戰就成了演戲。社會，也可以增強對戰爭的信心和承受能力。當時王安石是軟硬體一起升級的，馬政是決定一個國家軍隊強弱的主要條件，沒有產馬地就像一群戰鬥機沒有發動機製造廠一樣，用絲綢絹布換馬匹生死只能掌握在別人手中或被對方消耗碾壓，為了解決這個問題王安石變法，如果保馬法、戶馬法真認真施行起來馬匹質量不提數量肯定是夠了。然而戶馬法如此短命，完全是由於王安石罷相後，宋神宗主持變法期間，改變了王安石原來的宗旨，把變法改革引到加強軍事力量和奪取對外戰爭的勝利的方向去，一切為這一目的服務，一當軍事需要，就不惜破壞其他法規。關於神宗的這一動向，漆俠先生已有詳細的闡述可以參閱，就不多費筆墨了。自古“變法”者又有誰最後有善終。歷史的時空隧道中空餘“過河，過河，過河！”；“天日昭昭，天日昭昭！”；“殺賊，殺賊，殺賊！”的迴響。
元朝馬征
大漠南北的畜牧業經歷了一個比較長的發展過程。當蒙古人的祖先——蒙兀室韋的母族——室韋處於部落聯盟階段時，其畜牧業還停留在“無羊少馬．有牛不用”(《新唐書·北狄·室韋》)的狀態。大概從七世紀初開始，附屬於突厥的部分室韋人隨同契丹、奚等北方部族遷入大青山地區。九世紀中葉以後，室韋一達怛人又大批進入大漠南北，於是，受突厥、契丹和女真等族畜牧業和中原經濟文化的影響，蒙古人的畜牧業獲得長足的進步。作為社會經濟發展重要標誌的鐵制工具的數量和種類有了進一步擴充①。畜產品中，馬成為占據首要地位的生產資料或生活資料，又是狩獵和戰爭的重要工具；羊的乳、肉、皮毛則成為牧民生活不可須臾或缺的生活資料；牛是僅次於羊的食物來源和交通工具；駱駝主要使用於交通，特殊情況下可充作飲食之用。與此同時．逐步形成了駕馭、畜養牲畜的技術特色。於是，10至13世紀初，畜牧業已占據草原地區社會經濟生活的主導地位，並且，漠北森林狩獵民也逐漸向遊牧經濟轉化，從而使蒙古畜牧業的範圍進一步擴大。據出使北方的宋代使臣所見．“往來草地．未嘗見有一人步者。其出軍，頭目騎一馬，又有五、六匹或三、四匹馬自隨，常以準備緩急，無者亦一、二匹”；“凡馬多是四、五百匹為群隊”；”彼國中有一馬者。必有六、七羊，謂如有百馬者，必有六、七百羊群也”②。以十世紀後半葉的札剌亦兒部為例，該部物力達七十庫倫(一千車為一庫倫)，以一車一馬計算，僅馬匹一項就至少達七萬頭，盛況可見一斑。到了窩闊台時代，大漠南北的社會經濟據說已達到“羊馬成群，旅不齎糧”(《元史·太宗紀》)的程度。
元朝統一後，作為祖宗“龍興”之地，大漠南北在全國占有特殊地位，元廷在立行省、派鎮王的同時，頻繁調動內地人力財力、採取多項措施．支援牧區經濟。這些措施主要有以下幾項，首先是不斷派遣內地各族人民．給予牛具種子進入牧區，打井開渠，在和林、稱海、謙州、吉利吉思、五條河及杭海、金山之北等地大力興辦屯田。武宗、仁宗時期。元廷還多次發放農具種子，令蒙古貧民“屯田以自贍”⑨．並採取積草、儲糧措施，預防凶荒，又責成內地製造合符規格的馬槽．定期提供給蒙古部民。而從內地調糧食鈔帛賑濟災民和貧民的事例更是不勝枚舉。這些舉措對穩定、改善或復甦牧區經濟多少起到一些作用。此外，元廷又制定“重利誘商賈，致谷帛用物”和“急募富商大家”致粟實邊①政策，使單一的遊牧經濟不斷得到補給和改善。元人描述道：“和林百年來，生殖殷富埒內地”②，又說，漠北地區“數十年來．婚嫁耕植，比於土著；牛羊馬駝之屬，射獵貿易之利，自金山、稱海沿邊諸塞，蒙被涵照，鹹安樂富庶，忘戰士轉徙之苦。”③就史料反映的情況看，統一以後的草原經濟獲得了多方面的發展，這是一個新的特點。儘管記載畜牧業本身發展狀況的史料尚嫌不足，但就這一特點而言，入元以來草原畜牧業經濟在一定時期、一定地區仍有相當程度的發展．這個結論是比較符合邏輯的④。
蒙元時代的牧場、牧地的範圍呈明顯擴大的趨勢。除大漠南北(包括窩闊台子闊端以西涼府為中心的“分子”)外，牧地以比較大的規模向南北推進。牧地擴大可歸納為以下幾個方面。
一是在皇帝和各大斡耳朵等名義下廣建十四道官牧場。按其大體方位，屬於大漠南北的牧地有：“折連怯呆兒等處”⑤，含千戶十九個，百戶一個和其他牧地五處；“玉你伯牙等處”(從上都西北往南至張家口一帶)⑥，百戶八個，另有十處牧地。漠北中部兩道，自東向西：“斡斤川等處”，千戶六個，另有四處牧地；“阿察脫不罕等處”，共十一處牧地①。漠北至上都附近、陝西一道：“哈剌木連等處”②，共十五處牧地。漠北怯綠連、斡難河至內蒙中部一道：“阿剌忽馬乞等處”⑧，百戶七個，另有四處牧地。貝加爾湖東西之地一道：“火里禿麻”地。甘肅境內一道：“甘州等處”，共十二處牧地。此外，河北北部有京津地區的“左手永平(治今河北盧龍)等處”(含七處牧地)和“右手固安州等處”(含四處牧地)。“蘆州”牧場(“蘆”似應作“廬”，在今安徽合肥地區)．山東境內有“益都”牧場。雲、貴有“亦奚不薛”牧場。南韓境內有“高麗耽羅”(指今南韓濟州島)牧場。大漠南北的官牧場均擁有多處牧地，這些牧地一般不集中成片，而是散處各地；並且，每一道牧場的牧地散布地域比較廣闊，分布於原有的封地之間。並且，往北新辟了火里禿麻牧場．向南在農耕區增置了一些牧場。
國有牧場牧養的牲畜有馬、牛、駝、騾、羊，以馬為主。馬匹“或千百，或三五十”為群，左股烙有官印，號“大印子馬”。從夏到冬，“隨地之宜，行逐水草”，十月返回本牧場。元廷於九、十月差太僕寺官往各處點視所產之駒，烙上官印。各地牲口數造蒙、回、漢字文冊存檔、上報，“其總數蓋不可知也”。牧人稱哈赤、哈剌赤，“父子相承任事”，設千戶、百戶管領。另有昔寶赤、火你赤等怯薛職官掌管牧場。如有三馬病死，牧人必須賠償大牝馬一匹，死二匹償二歲馬一匹，死一匹償牝羊一隻，“其無馬者以羊、駝、牛折納”。泰定年間還為皇家特需的黑玉面、赤花、赤玉面等“有毛色之馬”(號“異樣馬”)“別賜牧地，自為一群”。
元代一批宗王南下進駐各地，是牧地擴大的又一重要原因。這些宗王們一般都擁有相當規模的圍獵場所，其中便包含一定數量的牧地。宗王們可分為軍事出鎮和因故留駐兩種類型，前者從忽必烈時代開始分封，一般以各自的投下分地為基點，分鎮陝甘、雲南、吐蕃、河西、江淮、漠北、遼東等要害地區(轄區往往有所變動)，其中除去分鎮漠北等地的宗王外，南下的主要有安西王(駐京兆)、雲南王和梁王(鎮雲南)、西平王(鎮吐蕃)、鎮南王(鎮江淮)、威順王(鎮武昌)、宣靖王(鎮益都)、宣讓王(鎮廬州)等。另有幾名曾被放逐的宗王：仁宗分鎮懷州，文宗先後被安置在海南、金陵、江陵，順帝被安置在桂林。據《大元馬政記》載，陝西行省“無牧地”，至元三十年曾為所拘刷馬匹的交納地點請示元廷，答覆是：“先有成言，與阿難答(即安西王)。”同書記載，江淮地區拘刷到的馬匹按例交鎮南王，而雲南的貢馬也往往就地撥給雲南王①。可見，鎮王一般都在轄地內置有牧地，有的還採取種種手段，大幅度擴充牧地②。
少數宗王一度留駐位下分地，較著名的有察合台曾孫阿只吉大王(駐管卅I，治今山西靜樂縣)、貴由後人大名王(駐大名)、窩闊台後王小薛大王(駐汴梁等地)、別里古台後王霍歷極(駐恩州，治今山東恩城)等，這些宗王同樣保留原有的遊獵風俗，他們的牧地多由朝廷頒賜，並且，“諸藩牧馬地，民不敢犯”。以小薛大王為例。他的分地原在睢州(治今河南睢縣)，至元二十八年，朝廷特賜潞州一帶作為他的牧地③。搠只哈撒兒後人八不沙大王也是留駐宗王，擁有包括牧地在內的“營盤地土”一萬一千餘頃④。值得一提的是，諸王、公主、駙馬多數留駐蒙古本土而遙領征服地區的分地，但他們往往派遣“隨營諸色戶計”，“前來隨處看守莊子，放牧頭匹”⑤，因而，可以肯定，為數眾多的分地，特別在中原、華北的廣大地域內的分地中，散布著許多貴族的牧地。
驛站也擁有牧地。據馬可·波羅記述，驛站站馬一半應役，一半留牧地牧養，以一月為周期，互相取代①。因而，在有條件地帶，置有不得“侵冒”的“牧馬草地”②的情況應該比較普遍。
以上列舉了蒙元時代牧地形成的幾個主要成因，從中可約略看出全國牧地的分布狀況，而這種狀況又與畜牧業的發展水平基本一致，即與各地牲畜的多寡基本一致。就全國範圍而言。北方、西北地區自不待言；江南地區“養馬者少”。所以牧地主要分布在長江以北。從《大元馬政記》記載的“和市”及“拘刷”數額綜合考察(“和市”、“拘刷”的對象不僅是漢地民戶，更主要的是諸王、貴戚乃至包括蒙古、色目人在內的官員、軍士和站戶)，以馬為主要標誌的畜產品的數量最多的是腹里地區，其中河北有大都、興和、真定、河間、保定、大名、廣平、順德、永平諸地，山東有益都、般陽、濟南、泰安、東平、濟寧、德州、淄萊、曹州、東昌、恩州、濮州、寧海、冠州、高唐諸地，山西有冀寧、晉寧、大同諸地。河南行省有汴梁、衛輝、淮東、荊湖北道、汝寧、安豐、瀘州、南陽、安慶、德安、歸德等地。遼陽、陝西、湖廣則次於上述地區。
遊牧民族的價值觀念在蒙元時代影響深廣。從文獻和文藝作品反映的情況看，畜產品已在全國範圍內被當作“準折”財產的重要依據，政府亦將“多養檸牛、母羊”作為勸農桑、正風俗的一項重要內容，廣泛號召“各縣鄉有宜畜牧去處”的“有力之家”，“隨時牧放，如法柵圈”③，因而，寺院、官僚、地主甚至一般百姓比較普遍地從事牲畜的牧養，從而為農業經濟注入了新的活力。然而，蒙元時代的畜牧業也具有明顯的時代特色．或者說，它雖是一個統治民族的優勢，但其規劃與發展又存在無法克服的弱點，這可從以下兩個主要方面體現出來。
首先，蒙元時代的畜牧業以官營和貴族經營為主，建立全國性的統一政權後，元廷雖然採取了一些措施，改善牧區的條件，但僅限於利用中原的人力物力彌補畜牧業的不足，而沒有像重視農桑那樣，從發展經濟角度，著眼於農業與畜牧業的優勢互補，全面組織規劃畜牧業的發展，當然更不可能注重生產關係的改善。忽必烈統治後期，盧世榮看到了當時的供求矛盾，提出一個大膽的規劃，這就是，用官方財力在上都、隆興等路組織幣、帛，到牧區貿易羊馬，選蒙古人牧養，收取皮、毛、筋、角、酪酥等物，給牧人二分，官取八分；“馬以供軍興，羊以充賜予”(《元史·盧世榮傳》)。盧世榮這一構想的積極意義在於，通過承包方式，將牲畜交給牧民放養，從而使之擺脫對貴族的隸屬關係①。這樣，元廷所必需的牲畜就有了可靠來源。顯然，盧世榮的計畫並未得到推行，終元一代，“軍興”與“賜予”這兩項最大的畜產品支出總是採取消極手段，即通過大規模所謂的“和市”、“拘刷”等方式去實現的。官營與貴族經營畜牧業不但沒有為元廷提供堅實的經濟基礎，反而給農耕區帶來了很大的騷擾與破壞。在征服中原前後，由於生活和軍馬飼養的需要，部隊及其隨營團體(奧魯營)大量廢耕田為牧地，一些貴族與軍將還乘勢搶占、擴充牧地。
明代馬政
馬與戎事相聯，馬的數量是國家富強的象徵，因而為朱氏皇帝所重視。洪武十年2月，增置塗陽、儀真等五牧監。成祖登極後即問馬政，洪武三十五年12月，上問兵部尚書劉俊曰：“今天下畜馬幾何？”何俊對曰：“比年以兵興耗損，所存者二萬三千七百餘匹。”上曰：“古者掌兵政委之司馬。問國君之富，數馬以對。是馬於國為重。”
洪武6年2月，定養馬之法就規定了養馬的數量與孳息數。政府令民共養馬匹，洪武二十八年榜示：“江南十一戶，江北五戶共養馬一匹。”
民間養馬不僅拖累了人民，而且困擾了政府。
相反， 北元卻因戰馬後備充足， 仍保持了相當的軍事實力。
“元太尉李思齊總關陝、 秦隴之兵， 西至吐蕃， 南至磯頭關， 東至商雒， 北至環慶， 皆思齊主之， 精兵不下十餘萬。”納哈出盤踞遼東， 擁有精兵二十餘萬。擴廓帖木兒則屯重兵于山西， 總制各路軍馬， 對大明形成了半弧形的戰略包圍。雖然不久李思齊降滅，擴廓帖木兒也兵敗山西， 但擴廓主力尚存， 敗遁甘肅， 擁兵塞上， 成為大明西北的勁敵。這些殘元軍事力量之所以能與明軍周旋抗衡， 倚仗的主要是速度快、 衝擊力強的騎兵。元朝十四處牧地大多數仍然有效地控制於北元之手。擴廓帖木兒屢戰屢敗， 旋又復振， 軍馬的有效供給不能不說是一個重要原因。而另一方面， 明軍在長期的征戰過程中， 戰馬的消耗卻十分巨大。特別是洪武五年嶺北之戰， 明軍騎兵損失極為慘重。
元朝嶺北行省駐地。洪武五年(1372)正月，朱元璋命魏國公徐達為征虜大將軍，由木憐道出發，赴和林為中路軍;曹國公李文忠為副將軍，由帖里幹道出發為東路軍;宋國公馮勝為右副將軍，由納憐道出發為西路軍，合騎兵15萬，三道並進，出征漠北。騎兵15萬，用於後勤運輸保障的馬匹更當倍之，因此，此次出征所用馬匹至少在30萬匹以上，規模之壯，在洪武一朝空前絕後。久經沙場的擴廓利用明軍勝兵易驕的心理，誘敵深入。徐達冒進於擴廓與賀宗哲聯軍的伏擊圈中，‘驟與之戰不利，死者一數萬。”同樣，明軍則損失慘重。據《草木子余錄》 載，“分三路出討漠北， 大敗， 死者前後約四十萬” 。相對於人員， 戰馬損失應該更加慘重。根據《明史》記載，洪武二十三年（1390年），明朝清點全國兵馬數，計官兵1204923人，馬僅45080匹，可見嶺北之戰後明朝軍馬的缺少。“與虜戰失利，斂兵守塞”只能用步兵固壘。“馬悉數不過二萬， 若逢十萬之騎， 雖古名將， 亦難於野戰。所以必欲知己， 筭我馬數如是。縱有步軍，但可夾馬以助聲勢，若欲追北擒寇，則不能矣。”其結果是步兵的戰略投送能力遠遠弱於騎兵。“明軍自是希出塞矣”。明軍騎兵的嚴重缺失讓朱元璋繼承元朝最後一個行省的計畫嚴重受挫。“按此和林之偏師也，我軍鮮利，高皇蓋數悔之。”最後只能在漠南設定諸多衛所，借地利屯田牧馬助軍資，以圖反攻嶺北。
嶺北慘敗， 明軍騎兵損失殆盡， 已失去了主動攻擊北元殘軍的能力。北元則趁勢展開了一系列主動出擊。明軍疲於應付， 被迫由戰略進攻轉入戰略防禦， 將洪武二、 三年一度占領的宜於牧馬的今內蒙古南部地區放棄，至多年後才恢復牧馬地區。
洪武六年(1373)十月 ， “上以山西弘州、 蔚州、安定、 武朔、 天城、 白登、 東勝、 豐州、 雲內等州縣北邊沙漠， 屢為胡虜寇掠， 乃命指揮江文徙其民居於中立府( 安徽鳳陽) ， 凡八千二百三十八戶， 計口三萬九千三百四十九”[ 1] (1516) 。隨後， 明朝在沿邊地帶相繼設立了一系列用於防禦的衛所。七年(1374)二月， 設大同前衛和歧寧衛， 六月， 在今青海一帶設立撒里畏兀兒四衛， 七月， 置察罕腦兒衛。
如果說此時的朱元璋畏懼於被他稱之為天下第一奇男子的王保保( 即擴廓帖木兒) 而不敢主動出擊， 那么 “在洪武八年八月， ( 北元) 喪失了大將王保保， 十一年四月， 元主昭宗又逝世， 但明軍還不敢乘機大舉”日本學者和田清敏銳地覺察出這一現象， 但沒有給出答案。不僅如此， 在以後長達 15 年的時間裡， 也未見明軍大規模出擊的舉動， 這種局面一直持續到洪武二十年。從各方面分析， 戰馬的匱乏應是制約明朝大規模軍事行動的主要因素。
直到洪武三十年(1397)六月， 朱元璋仍告誡晉王:
我朝自遼東至於甘肅， 東西六千餘里， 可戰之馬僅得十萬， 京師、 河南、 山東三處馬雖有之， 若欲赴戰， 猝難收集。苟事勢警急， 北平口外馬悉數不過二萬， 若逢十萬之騎， 雖古名將， 亦難於野戰。所以必欲知己， 筭我馬數如是。[1] (3655 －3656)
明朝馬匹的匱乏由此可見。
在嶺北之役開始之前， 如何能迅速而有效地獲取大批現成的馬匹成為明關乎全局的戰略問題。情急之下， 朱元璋將目光投向了盛產良馬的西域和耽羅。但是， 西域當時被實力強大的殘元勢力兀納失里控制而未果。
嶺北之戰後， 朱元璋採取一系列措施加緊籌措馬匹。洪武六年， 明朝“設太僕寺於滁州， 統於兵部。後增滁陽五牧監， 領四十八群……歲終考馬政， 以法治府州縣官吏”。
太僕寺的設立標誌著明朝戰馬繁殖與管理體系的形成和完善。最高長官太僕寺卿秩從三品，直屬於兵部管轄， 成為管理馬政的最高領導機構，下設牧監、 牧群等部門分管馬匹的牧養和使用事宜， 有力地促進了明朝養馬業的發展。至洪武七年， 明朝共設了五個牧監， 下轄九十八群馬。此距離嶺北之戰僅僅過了兩年多的時間， 凸顯了嶺北之戰後明朝對戰馬的急迫需求。但是養馬需一定周期， 一匹訓練有素的戰馬至少要三年的時間， 這對於戰事急需的明軍來說無疑是遠水難解近渴。
洪武二十四年(1391)， 明軍西征哈密， 都督劉真先期創建甘肅城池， 加備軍馬屯種， 哈密城破之後 ， “我軍爭取其馬”就是這種情況的生動寫照。西域之馬既難以覓及， 耽羅便成為朱元璋的期望之所在。
耽羅即濟州島， 古稱州胡、 東瀛州。幅員四百餘里， 氣候溫暖濕潤， 盛產柑橘和良馬， 所謂“家家桔柚， 處處驊騾”② 。元世祖至元十年(1273)，忽必烈以討高麗權臣林衍叛黨為名， 將其占領，“於其地立耽羅國招討 司， 屯 鎮 邊 軍 千 七 百人”。濟州遂由元朝直接管轄， 成為十四處牧地之一， 即 《元史》 所云:“其牧地， 東越耽羅， 北逾火里禿麻， 西至甘肅， 南暨雲南等地， 凡一十四處， 自上都、 大都以至玉你伯牙、 折連怯呆兒， 周回萬里， 無非牧地。”之後， 濟州的主權雖屢經變動， 但盛產良馬卻是不爭的事實。
洪武五年七月庚午 ， 《明太祖實錄》 首次出現高麗“貢馬” 的記載:高麗國王王顓遣其禮部尚書吳季南、 民部尚書張子溫等奉表貢馬及方物。
與此相應 ， 《高麗史》 也提供了一條重要的信息。高麗於恭愍王二十一年( 即洪武五年) 夏四月壬寅 ，“遣 民 部 尚 書 張 子 溫 如 京 師 請 討 耽羅”。顯然， 洪武五年七月庚午到達金陵的吳季南、張子溫使團， 就是四月壬寅從王京出發之張子溫使團， 期間相距三月。一般情況， 王京至金陵為一至兩月的路程， 由於海路風潮的影響， 遲至三個月是完全正常的。
與明朝方面簡略記載不同的是， 高麗方面詳細記述了上述表文:
海邦雖陋， 唯知事上之心……於本年三月， 差陪臣禮部尚書吳季南前往耽羅粧載馬匹， 赴京進獻。以倭賊在海， 差弓兵四百二十五人防送。不期韃靼牧子等將先差去秘書監劉景元及濟州牧使李用藏、 判官文瑞鳳、 權萬戶、 安邦彥等盡殺之。及季南至， 又將弓兵先上岸者三百餘名， 亦皆殺之，以此季南不能前進回還。如斯變故， 義當往訊， 其由未及奏陳， 禮無擅興之理。 祇增愧赧， 庸切吁呼。 伏望遠垂日月之明， 一視輿圖之廣， 明臣效忠之實， 愍臣抱屈之情， 俯頒德音， 為之區處。則臣之感戴， 粉骨何忘!
將明朝與高麗雙方的記載加以考察， 可以看出， 早在洪武五年三月以前， 以臣自稱的高麗即已派官員率弓兵 425 人前往耽羅取馬， 所取馬匹遣送的目的地為大明京師， 結果兩次差人登入的三四百人皆被殺， 耽羅取馬不成， 最終從他處籌措馬匹， 四月從王京出發， 七月到達南京進貢。明麗雙方關於吳季南、 張子溫使團貢馬的記載， 所透漏的歷史信息還不僅僅是這些。洪武五年前， 高麗從未向明朝貢馬。高麗之請討耽羅表，首雲 “海邦雖陋， 唯知事上之心” ， 在敘述官員兵丁數百人被殺以後， 有“如斯變故， 義當往訊， 其由未及奏陳， 禮無擅興之理” 云云， 此證洪武五年三月高麗派禮部尚書吳季南至耽羅取馬是應明朝方面的要求而採取的行動。如果這種情況分析得可靠， 那么， 朱元璋要求高麗耽羅取馬“前往耽羅粧載馬匹， 赴京進獻” 應在洪武五年正月， 亦正是他決策派遣徐達將 15 萬騎出征嶺北之時。儘管此次耽羅貢馬因元朝牧子的作梗而未果， 但這一標誌性的事件拉開了明麗“貢馬” 外交的序幕， 由此引發的 “貢馬之爭” 成為雙方關係的晴雨表。
清朝馬政
中國的畜牧一般的說來是落後的，而沒有跟隨時代的要求去改進它，至於落後的原因，特別是在馬產方面懶然有些和其他家畜不同。亦有不少的老生常談，提出馬產的衰落，不外乎天災人禍、馬種不良、衛生不備等，甚至於歸咎於本閾人飼養管理及育種不合科學的綸調。其實造成衰落的原因何止於此，我們應指出它引起衰落的主要根源，第一個遠因恐已被大眾遺忘了，這耽是滿清殘暴專制統治的遺毒，這是指的禁止漢人養馬及徵括民馬的痛史，這事到清末雖巳弛了禁，但原來在黃河中下游及江淮各省的馬產卻全被破壞了；同時利用宗教，將牧區的養馬頁受了同樣的束縛，結果也不知好好選種及保育，這些都造成塞外馬產不振的因素。以及軍閥混戰。 至民國時期世界進入工業化時代戰鬥機走上舞台。
中原馬政實施困難
其一、使行政事務繁重
馬政事項包括督養、點視、印烙、編馬戶、交兌、發表等。而且每項事務必須付出巨大的努力才能有所成。如督養要勤，編審要公平。《明實錄》中關於馬政的奏章可謂連篇累牘，即可見馬政之難之繁。
其二、加大制度成本
馬政繁雜，難以應付，官往往就輕避重，如令下戶養馬，不行驗印，不行編審馬戶。嘉靖十年4月，太僕寺卿冼光條陳馬政，“馬頭之編繫於地畝，而地畝之數載於馬冊，所以驗人戶之消長，稽地畝之典，責也。今郡縣馬冊經久不編，地畝人丁，漫不可考。”為提高馬政效率，明政府加強對管馬管的監督，如重處瀆職官員、兵部官親臨督察、太僕寺官複查馬匹， 成化十六年4月，“申嚴馬政之禁”就要求重處不盡職者、兵部官監收馬價，“凡馬非管馬太僕寺丞等官印驗者不收，其通同作弊者以枷項編戍之罪，而折收馬價之際必兵部官親蒞之，仍交盤其存留者以數上聞。” 而且對馬匹的數目進行複查，《 明世宗實錄》就記有太僕寺官先後查驗馬匹之事。嘉靖二年6月兵部言：“國家養馬，民間歲遣，太僕寺卿佐行所部，分理其事，頃寺丞徐憲等驗報七分膘馬一萬六千餘匹，越三四月，責令李渾復驗則止一千六百三十八匹，升降相去什百，法當究治。” 這些制度無疑加大了執行成本。
其三、難以調和馬政與民政的矛盾
在行馬政之初，太僕寺官管馬，府州縣官管民，似乎各有所職。其實馬為民牧，二職難分。太僕寺官責在馬，地方官責在民。因民而困馬政，為太僕寺官不容；因馬而疲民，是地方官所不忍，雙方難以調和。
其四、增加行政難度
民為馬困，必然拒絕養馬，派養馬匹就遇到困難。嘉靖5年，就發生了拒養馬匹的事件。
