預算控制系統的內容
(一)預算編制內容企業經營活動的複雜性和層次性，決定了全面預算控制體系中預算編制內容的複雜性。從不同角度看，預算編制內容主要可分為以下幾種：
第一，按照預算編制內容，全面預算體系應包括經營預算、財務預算和資本預算三個方面。但在實際中多數企業只編制了經營預算和財務預算，很少編制資本預算；而且許多企業往往只是有選擇地編制了其中的一些預算。
第二，按照編制時間不同，全面預算體系應包括年度預算、季度預算和月度預算。但是目前多數企業除年度預算編製得比較完全以外，季度預算和月度預算編製得很不完全，如月度預算只編制現金流量預算等。
第三，按照預算控制功能，全面預算體系應該包括企業整體預算、部門預算和項目預算三個層次。在實際中許多企業的部門預算和項目預算編製得很不完善，尤其是在編制時沒有考慮與企業整體預算的關係。
第四，按照預算控制目標，全面預算體系應該區分重點預算和一般預算。儘管許多企業近幾年一直推行建立全面預算體系，但是並沒有在實際中得到很好的貫徹和實行，其中一個主要原因就在於沒有遵循“先急後緩、統籌兼顧”的原則，沒有區分重點預算和一般預算。
企業要逐步建立起完善的全面預算控制系統，必須完善預算編制內容。為此，應該處理好以下幾個關係：
第一，企業整體預算與部門預算、項目預算。企業整體預算屬於總預算，反映的是企業預算總目標；部門預算屬於分預算和項目預算，反映的是企業生產經營的某一方面或某一項目的預算目標。因此一方面應該建立和完善部門預算管理和項目預算管理，另一方面應該加強整體預算和部門預算之間的銜接。
第二，年度預算與季度、月度預算。要建立起完善的全面預算體系，在編制年度預算的同時，還必須加強季度、月度預算的編制工作，因為季度、月度預算是年度預算的進一步細化，同時也是年度預算實現的基礎和保證。
第三，全面預算與重點預算。建立全面預算控制體系是必須的，但在全面預算中也應有所側重。例如，財務預算、經營預算和資本預算雖然都是全面預算的有機構成，缺一不可，但是企業應該根據自身的實際情況選擇全面預算體系編制和執行的重點，如將財務預算作為重點。在財務預算中，也可根據管理需要選擇預算重點，如以現金收支預算為重點。
(二)預算控制方法
企業預算控制方法不僅僅指預算編制方法，而是包括預算控制模式、預算控制程式、預算編制方法等三個方面在內的方法體系。從我國企業預算控制的實踐來看，我國企業在預算控制方法方面存在的問題主要有：
第一，從預算控制模式來看，我國多數企業仍然是以銷售預算為起點編制預算，將會計利潤作為預算目標。這種模式主要適用於生產經營和商品經營的需要，但不能適應資產經營和資本經營的要求。
第二，從預算控制程式來看，多數企業預算的編制過程存在“分權”或者“集權”不當的傾向。過分“分權”會導致預算目標彈性範圍太大；過分“集權”則又會導致預算目標調節餘地太小。
第三，從預算編制方法來看，多數企業只採用定期預算、固定預算、增量預算方法編制預算，而很少有企業在編制過程中採用滾動預算、彈性預算、零基預算等方法。
正確選擇預算控制方法是預算控制系統設計的基礎。企業在選擇預算控制方法時必須注意以下幾點：
第一，預算編制應當以企業價值創造為目標，具體說應以提高資本經營效益為目標。在此基礎上，根據企業的實際情況來選擇編制起點和編制重點。
第二，預算編制應該採取自上而下、自下而上的編製程序，在確定預算目標的過程中應該採取“分權”和“集權”相結合的策略，既注意發揮下屬部門的積極性，又注意樹立預算管理委員會的權威性。
第三，預算編制應該採用定期預算與滾動預算相結合、固定預算與彈性預算相結合、增量預算與零基預算相結合的編制方法，這樣做既考慮到定期預算、固定預算、增量預算本身所具有的缺陷，又遵循了成本效益原則。
關於預算中的定期預算、固定預算和增量預算等方法，在傳統的預算編制和管理中廣泛採用，許多教材也有論述，這裡主要介紹幾種較先進的預算方法。
1．滾動預算
滾動預算是為了使預算期始終保持一個固定的期限(通常12個月)，而連續進行預算編制的方法。具體方法為：將固定預算期劃分為不同的期限(1個月或1個季度)，對較近的期限制定較細緻的預算，而對較遠的期限則制定一個大致的預算額，每過去1年、1個季度或1個月，便及時補充1年、1個季度或1個月的預算，永續向前滾動。它與傳統的增量預算相比，具有以下優點：首先，預算的編制實現了與日常管理的緊密銜接，而不再僅僅是預算年度開始前幾個月的工作，可以是管理人員始終從動態的角度把握住企業近期的規劃目標和遠期的戰略布局；第二，滾動預算根據前期預算的執行情況及時調整和修訂近期預算，使預算能及時適應不斷變化的情況，提高預算的靈活性；第三，預算期始終保持一個固定的時間跨度，不再受日曆預算年度的限制，能夠連續不斷的規劃未來的經營活動，也使預算編制的工作量不再主要集中於預算年度前的幾個月。
2．彈性預算
彈性預算是在成本按其性態分類的基礎上，以業務量、成本和利潤之間的依存關係為依據，按照預算期可預見的各種業務量水平，編制能夠適應不同業務量預算的方法。同固定預算相比，彈性預算具有以下優點：首先，彈性預算按預算期內一定相關範圍內多種業務量水平編制，任何實際業務量都可以找到相同或近似的控制依據和評價標準，從而擴大了預算的適用範圍；第二，彈性預算是按一系列的業務量水平編制的，只要費用、成本水平、產品價格不變，彈性預算的結果在不同的生產經營水平下都能使用；第三，彈性預算編制的成本是隨著業務量變動的彈性成本，它反映了不同成本與業務量之間的關係，便於控制和考核成本，挖掘降低成本的潛力。
3．零基預算
零基預算是指在編製成本費用預算時，不考慮以往會計期間所發生的費用項目或費用數額，以所有的預算支出均為零為出發點，一切從實際需要與可能出發，進而規劃預算期內的各項費用內容及開支標準的一種方法。它要求對各個業務項目所需要的人力、財力、物力逐個進行估算，說明其經濟效益，在此基礎上按項目的輕重緩急性質分配預算經費。同增量預算比較，它的優勢表現在：第一，對所有的資源需求都進行評估，可以合理有效的進行資源分配，提高資金的使用效率；第二，預算需要重新進行評估和分析，各預算部門均參加預算的編制，可以充分發揮各預算部門人員的積極性和創造性，促進各預算部門精打細算，合理使用資金，提高資金的利用效果。
4．作業基礎
預算在20世紀90年代初，隨著將作業管理技術引入預算領域而出現的一種預算方法，叫做作業基礎預算。作業管理(ABM)是一種全系統範圍的、一體化的管理方法，將管理中心放在作業上，並以提高顧客價值和利潤為目標。作業管理包括產品成本計算和過程價值分析。與其他預算方法相比，作業基礎預算的優勢主要在於：首先，作業基礎預算可以使經理人員預計出作業量改變使作業成本變化的情況；第二，作業框架下的差異分析容許經理人員將作業成本區分為增值部分和非增值部分，並區分價格影響和用量影響；第三，因為作業基礎預算把財務數據與消耗相關資源的活動聯繫起來，預算部門就能夠以那些削減後不會影響整體效果的特殊業務活動為目標降低成本，而不是簡單的劃定一個成本降低的百分比。
(三)預算控制標準
預算控制標準是指企業在編制預算時應該遵循的原則和準繩。預算控制標準確定得是否正確，在很大程度上影響到企業預算編制的合理性、預算執行的可控性、預算評價的準確性。我們通過調查發現，許多企業目前的預算控制並沒有充分實現控制、考核各個部門及相關人員的功能，究其原因主要就在於預算控制標準的制定存在問題，主要表現在沒有採取科學的方法或依據來確定預算控制標準。即在實際編制預算時，許多預算標準是根據經驗值或者歷史數據主觀推測的，沒有區分可控項目與不可控項目，沒有搞清項目與影響因素之間的邏輯關係。結果造成預算的編制缺乏科學性和準確性，從而導致預算控制的功能與作用難以充分發揮。
(四)預算評價與激勵
實踐中，很多實行預算控制的企業在制定預算時風風火火，但是在執行的過程當中卻沒有發揮應有的作用，除了上述原因以外，還在於沒有對預算的執行結果進行真正的分析評價。應該承認，預算的分析評價是我國企業全面預算控制體系實施過程中比較薄弱的一個環節。主要體現在：
第一，各預算組織的責權利不對等，導致難以進行分析評價。比如有的企業規定採購預算由供應部門負責編制，但生產材料的數量和價格卻是由生產部門決定。第二，預算分析涉及範圍比較窄，一般只注重水平分析和結構分析，而不注重比率分析和因素分析。第三，預算分析評價沒有形成制度化、規範化、表格化。沒有形成以增強企業資金利用效率為目標的預算分析指標體系，沒有建立一整套科學的預算分析程式、方法、表格，沒有建立預算分析崗位責任制。第四，沒有實行嚴格的獎懲措施，致使預算的作用沒有得到充分的發揮。第五，預算分析評價沒有與會計核算相結合，沒有採取先進手段。
預算控制功能的發揮關鍵在於認真嚴格執行預算，加強預算分析評價，每一項業務的發生都應該與相應的預算項目聯繫起來，以達到預算控制的目的。從預算分析角度來講，應採取以下措施：
第一，建立科學的預算分析程式和方法。要把企業資金利用效率作為分析的目標，利用杜邦分析體系分析企業預算的執行情況。分析時除了利用水平分析法和垂直分析法分析實際數與預算數的差異以外，而且要對重要項目差異進行因素分析，對重大項目的變動進行趨勢分析。
第二，建立預算分析崗位責任制，將預算分析制度化、規範化、表格化。首先，要專門制定預算分析制度，明確各部門、各環節、各崗位的責任，並指定專門的預算分析人員。其次，要使得預算分析定期進行，通過分析評價，考核預算的實際執行情況，作為獎懲相關人員和調整下期預算數額的依據；最後，要設計一整套預算分析表格，使得預算分析具有較強的可操作性。
第三，建立預算控制軟體系統，使預算編制和預算分析固化為軟體運行程式，提高預算分析工作效率，避免一些人為因素造成的失誤，增強預算控制應有的剛性。
第四，建立預算獎懲制度，其目的是避免預算執行流於形式，促使各預算主管部門和相關人員加強責任心，保證企業預算目標的順利實現。
預算控制系統的分類
預算控制系統從預算層級角度看，包括公司預算(集團公司預算和子公司預算)、部門預算和項目預算；從預算內容角度看，包括經營預算、財務預算、資本支出預算；從預算編製程序角度看，包括預算內容、預算控制點、預算控制標準等；從預算方法角度看，包括固定預算、彈性預算、零基預算、增量預算、定期預算與滾動預算。預算控制系統的特點
設計和運用預算控制系統，不僅需要掌握其優點和缺陷，而且需要了解其適用條件和範圍。預算控制系統的優點從總體上看錶現在：組織行為量化標準明確；組織總體目標與個體目標緊密銜接；突出過程控制，可及時發現問題、糾正偏差。具體地說，預算控制的優點包括：(1)預算可使用統一的量化標準，特別是財務預算，以貨幣為統一計量單位反映組織的各種活動和綜合狀況。統一的量化標準便於計量、綜合和比較。
(2)預算控制系統與會計核算系統相互協調配合。預算數據或標準往往是以會計核算系統提供的數據為依據進行預測而得到的，會計核算系統又根據預算標準情況進行控制。預算控制系統可促進會計核算系統的發展與完善。
(3)預算控制將組織總體目標與個體目標緊密聯繫起來，將各種目標與預算標準聯繫起來，預算控制的成敗直接影響或決定著組織目標的實現。
(4)預算控制是過程控制或實時控制。這種控制能夠及時發現問題、糾正偏差，防止財務活動與經營活動偏離正常軌道。
(5)預算是激勵的基礎，激勵要以評價為前提，而評價要以預算為基礎。這種以預算為基礎的激勵或預算激勵，可充分調動全員預算控制的積極性。
預算控制系統的缺點
預算控制系統的缺點從總體上看，表現在：預算控制系統制定複雜；在某種程度上限制了管理者及職工的主觀能動性；預算標準剛性使控制不能隨著環境變化而變化。具體地說，預算控制系統的缺點有：(1)預算控制束縛控制者與被控制者雙方的能動性。在預算控制中，無論控制者還是被控制者都以預算標準為依據進行管理與業務活動。當預算控制環境發生變化時，顯然按預算標準進行控制將會產生問題，但在剛性預算下，控制者與被控制者往往習慣於按預算辦事，不願意或沒有權力調整預算。長期下去，雙方主觀能動性都受到影響。
(2)預算控制目標與企業(組織)目標往往不一致。企業目標從質上講可能是固定的，即追求資本增值，但從量上講其實是不固定的，往往追求更大的價值量。預算目標從量上看往往是固定的目標。從靜態看二者是一致的，但從動態看，二者顯然會形成差異，不利於企業目標的實現。
(3)預算控制從內容、過程到方法都過於繁瑣、複雜。預算控制是一種全面控制、過程控制，控制過程中涉及企業所有人、所有部門、所有業務，同時，預算作為用數字或貨幣編制出來的計畫，其系統性、準確性要求相當高。這兩點決定了預算控制是一種複雜的控制。
(4)預算控制不利於取得更高的效率與效果。由於人們將預算控制標準作為行為準則或目標，而預算標準制定方法本身又存在著不科學或不完善的地方，往往造成控制者與被控制者的對立或博弈。無論是增量預算還是零基預算，都存在預算標準確定中的博弈，從而影響效率與效果。
預算控制系統適用於所有的組織或企業，但是對於管理環境和基礎較差的企業，建立與運用預算控制系統難度較大；對於管理環境和基礎較好的企業，建立與運用預算控制系統相對容易，但過分強調預算控制可能束縛管理者的主觀能動性。
預算控制系統的功能
預算控制系統是管理控制系統的小型複製品，是公司治理結構下的遊戲規則。它是一種與企業發展戰略相配合的戰略保障體系，是與整個公司業務流、資金流、信息流，以及人力資源流的要求相一致的經營指標體系，是與日常經營管理過程互相滲透的行為規範與標準體系，是與期終總結相關的業績評價與獎懲體系。這是對預算控制系統重要性的重新詮釋，不但把預算控制同企業整個經營流程密切聯繫起來，而且還從更深的層次揭示了預算控制在企業生存與發展中所起的關鍵性作用。預算控制系統的功能主要體現在以下四個方面：第三，控制業務。控制是預算控制系統最基本的功能，預算的控制作用貫穿於整個經營活動過程中。預算編制是一種事前控制，預算執行是一種事中控制，預算分析與考評是一種事後控制。通過預算執行結果反饋以及與預算目標的差異分析，有助於發現經營和管理的薄弱環節並糾正不利差異，從而改進工作，實現目標。費用報銷、資金撥付和會計核算等業務的進行都要以預算目標為依據。如果屬於預算內項目，且符合預算目標要求，則費用可以報銷，資金可以撥付，會計核算可以進行；如果屬於超預算或預算外項目，則需要重新進行審批。這樣就對經營活動起到了有效的控制作用，使戰略目標的實現具有了保障。
第四，評價業績。預算控制系統具有“抑惡揚善”的功能，即抑制偏離公司戰略目標的“惡”行，褒揚為實現公司戰略目標而努力的“善”為。各項預算控制指標和預算控制標準為公司提供了評價各部門及其員工實際經營業績的客觀依據。定期或不定期檢查考評各部門所承擔的經濟責任和工作任務的完成情況，並將預算執行的實際結果與預先設定的預算目標進行比較，確保公司整體目標的實現，是企業管理的核心。當然，需要注意的是，應該將預算執行者的業績評價結果與其薪酬獎勵相掛鈎，否則對執行者而言預算的執行既無動力，也無壓力，其結果流於形式。
預算控制系統的目的
預算控制系統的目標從總體上與管理控制目標相一致，即追求經營效率和效果。具體目標是以預算控制標準為依據，完成經營過程中各自負責的量化目標。因此，預算控制系統的作用在於使管理者及員工明確自身量化目標，並能在經營過程中及時發現行為偏差對目標的影響，從而可隨時糾正偏差，保證目標任務的完成。預算控制系統的發展
1．預算控制系統發展的第一階段：外部控制在預算控制系統發展的歷史上，最先發展起來的是外部控制，即由立法機構和中央預算管理部門對預算執行情況進行審計和監督，發現與預算安排不相符之處，並督促預算執行單位予以糾正。這是預算民主化要求，也是有效執行預算的起點。但是，由於預算執行中外部控制機構與預算執行機構的信息不對稱，以及受外部控制機構的獨立性和專業技能等因素的制約，僅有外部控制還不足以保證預算執行的有效性。由此，很多國家在外部控制發展得相當完善後，開始把重點轉向管理控制。
2．預算控制系統發展的第二階段：管理控制
管理控制是一種預算執行機構內部的自我監督、自我調整系統。按財政部預算司的定義，它是一個部門、單位為了保證各項業務活動的有效運行，保護資產的完整和有效運用，防止、發現和糾正錯誤、舞弊及欺詐行為，保證會計資料的真實、合法、完整，提高經營管理水平和效益，為實現經營管理目標而制定和實施的一系列組織措施、業務處理程式以及其他調節方法的總稱(財政部預算司，2007，38)。預算管理控制的功能主要是通過財務報告、會計控制、實物控制、採購控制、內部審計等控制手段來實現的。
傳統管理控制系統控制的重點是遵照預算執行，控制的方法是組織和規則，目的是通過對預算執行全過程的詳細的投入控制保證不改變執行中的預算內容。在形式上，預算通常是採用一個以操作為重點的功能性分類系統的形式表現的，即線性預算形式。這個功能性分類系統包含了維持一個管理單位運行所必需的大量的與項目有關的詳細列表——全體職員、燃料、租金、辦公日用品和其他投入，機構報告和評估預算執行情況的信息就建立在這些分項逐條詳細記錄(1ine—itemization)基礎之上。
傳統管理控制在保證遵照預算執行的同時，也存在著與效率有關的幾個方面的缺陷：一是過細的控制耗費大量的時間和資源，使管理控制系統的成本過高；二是預算僵硬，管理者沒有足夠的靈活性對預算進行必要的調整；三是內部控制關注對公共物品的資金支付，但問題往往發生在其他地方，如人員過多、權力集中和官僚主義等等。這三個方面的問題集中地反映出傳統內部控制系統中存在的“注重投入、過程和規則”而非“注重目標、結果”的弊端，導致公共支出在保證按預算執行的同時，有效性(結果)卻往往不盡如人意。從理論上而言，這一階段預算控制的內容和方法體現了傳統行政學注重通過組織結構的調整和規則的設計來提升“行政效率”的基本理念。早在20世紀初傳統管理控制系統改革的高潮期，即有學者對此問題進行了分析：“他們(指機構的管理者)對功能性賬戶的偏愛源自他們把預算當作是一種計畫工具的概念，而他們對目標的輕視源自當代對政治和管理的區分”(Frank J．Goodnow，1913)。
3．預算控制系統改革的新階段：產出、結果控制
預算控制系統的意義
預算最重要和最基本的功能在於控制。預算控制是通過預算的形式規範組織的目標和經濟行為的過程，調整與修正管理行為與目標偏差，保證各級目標、策略、政策和規劃的實現。預算控制系統作為管理控制系統的一種模式，是確保戰略有效執行，戰略目標最終實現的一種機制。預算控制系統的基本特徵是強調過程控制，注重及時糾正偏差。
現時期強調預算控制系統的作用，是由於戰略實施已經成為現代企業獲得突破性業績的普遍問題和主要障礙。美國著名教授羅伯特·A．安東尼等曾專門做了一項調查，發現90％以上的營利性企業和非營利組織在戰略實施過程中存在著問題。戰略管理專家羅伯特·西蒙斯也通過研究發現，在過去的20多年中，經濟學家和管理學家花費了大量的精力探索如何制定適應市場競爭的戰略規劃，卻忽視了如何實施和控制戰略。
2005年6月27日的《華爾街日報》披露的一項研究報告表明，目前我國許多企業核心競爭能力進一步削弱，盈利能力進一步下降。這充分說明了我國企業需要加強“內功修煉”，注重內部管理素質的提升，增強自身核心競爭力。實際上，我國大多數的企業不僅進行戰略規劃，而且實施預算管理，但是為什麼還是存在這種缺乏競爭力和盈利能力下降的現象呢?問題的關鍵在於：無論戰略規劃聽起來多么宏偉，預算管理看起來多么合理，只要不能變為現實，那么這種戰略就是毫無意義的，這種預算就是流於形式的。因此，要使企業管理能力增強，戰略目標能夠實現，就必須重視預算管理體系的控制力和執行力，真正將預算管理系統作為一種可操作和可執行的有效管理工具，對戰略實施的過程進行“全面控制”。
