內容
意見明確土地經營權入股發展農業產業化經營的重點任務。一是創新土地經營權入股的實現形式。根據公司股東、農民專業合作社成員等各方的意願和要求，合理確定土地經營權入股的形式，培育一批土地經營權出資發展農業產業化經營的公司、農民專業合作社。農戶的土地經營權可以依法直接對公司和農民專業合作社出資，還可以先出資設立農民專業合作社，再由農民專業合作社以土地經營權出資設立公司。
二是完善土地股份組織運行機制。探索建立公平合理的土地經營權評估作價機制。土地經營權入股公司的，提倡同股同權同責，按股份比例分享決策權、分取收益、承擔責任；經全體公司股東約定或公司章程規定，也可實行股、權、責差異化配置，但應符合權利義務對等原則。
三是探索土地經營權入股風險防範措施。探索“優先股”，讓農民在讓渡公司經營決策權的同時享有優先分紅的權利；探索“先租後股”，讓農民先出租土地，在公司、農民專業合作社具有穩定良好的經濟效益之後再入股。
意見要求，落實“三權分置”，嚴守政策底線。堅持農村土地集體所有權，依法維護農民集體對承包地的各項權能。嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。放活土地經營權，依法平等保護經營主體依流轉契約取得的經營權，保障其有穩定的經營預期。
遵循市場規律，發揮政府作用。堅持市場在資源配置中的決定性作用，要客觀反映土地等要素的實際貢獻和稀缺程度，按照市場規則協商確定入股各方的權利義務和利益分配。更好發揮政府作用，完善土地經營權入股相關政策措施，確保農民的知情權、參與權、監督權和收益權，平等保護各方合法權益。
因地制宜推進，循序漸進發展。充分考慮地域差異、經濟基礎及農村勞動力轉移等因素，根據實際情況適度開展土地經營權入股。鼓勵探索形式多樣、符合實際的入股方式，不搞強迫命令、盲目攀比和“一刀切”，要邊試點、邊總結、邊發展。
強化風險管控，維護農民利益。土地經營權入股期限不能超過土地承包剩餘期限，入股的土地不能改變土地性質和用途，不能降低耕地的基礎地力，嚴禁入股土地“非農化”。鼓勵有條件的地方探索建立土地經營權入股風險防範制度。鼓勵實行“保底收益+按股分紅”，讓農民特別是貧困戶在土地經營權入股中有穩定收益。
原文
農業農村部 國家發展改革委 財政部 中國人民銀行 國家稅務總局 國家市場監督管理總局關於開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點的指導意見
農產發〔2018〕4號
各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團農業農村、發展改革、財政、市場監督管理部門，中國人民銀行上海總部、各分行、營業管理部、各省會（首府）城市中心支行，國家稅務總局各省、自治區、直轄市和計畫單列市稅務局：
為貫徹落實黨的十九大精神和十八屆三中全會部署，按照《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》要求，指導各地穩妥開展土地（指農戶家庭承包地）經營權入股發展農業產業化經營試點工作，促進鄉村振興，提出如下意見。
一、充分認識土地經營權入股發展農業產業化經營的重要意義
（一）土地經營權入股是用活土地經營權的有效形式。推行土地經營權入股，是深化農村土地制度改革的重要措施。土地經營權入股龍頭企業和作價出資農民專業合作社（以下統稱土地經營權入股），使農民擁有更多的流轉方式選擇，讓農民分享農業全產業鏈利潤，拓展農民財產性收入來源。同時，也讓龍頭企業、農民專業合作社獲得土地經營權，在更大範圍、更高層次上推進農業產業化經營。
（二）土地經營權入股是促進適度規模經營的重要途徑。土地經營權入股，便於土地集中連片，實現規模化經營、標準化生產；便於培育開展適度規模經營的龍頭企業和農民專業合作社，為其發展提供物質條件；便於促進農戶、家庭農場、龍頭企業、農民專業合作社之間構建優勢互補、利益共享、風險共擔的聯結機制，促進適度規模經營的長期穩定，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。
（三）土地經營權入股能夠增強鄉村產業振興的發展動能。鄉村產業振興需要資金、技術、人才等資源要素聚集。土地經營權入股龍頭企業和農民專業合作社，促進土地與資金、技術等現代生產要素有機結合，建設原料基地，培育特色產業，發展農產品加工業，促進農村一二三產業融合發展，壯大鄉村產業，助力鄉村振興。
二、準確把握土地經營權入股發展農業產業化經營的基本原則
（一）落實“三權分置”，嚴守政策底線。堅持農村土地集體所有權，依法維護農民集體對承包地的各項權能。嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。放活土地經營權，依法平等保護經營主體依流轉契約取得的經營權，保障其有穩定的經營預期。
（二）遵循市場規律，發揮政府作用。堅持市場在資源配置中的決定性作用，要客觀反映土地等要素的實際貢獻和稀缺程度，按照市場規則協商確定入股各方的權利義務和利益分配。更好發揮政府作用，完善土地經營權入股相關政策措施，確保農民的知情權、參與權、監督權和收益權，平等保護各方合法權益。
（三）因地制宜推進，循序漸進發展。充分考慮地域差異、經濟基礎及農村勞動力轉移等因素，根據實際情況適度開展土地經營權入股。鼓勵探索形式多樣、符合實際的入股方式，不搞強迫命令、盲目攀比和“一刀切”，要邊試點、邊總結、邊發展。
（四）強化風險管控，維護農民利益。土地經營權入股期限不能超過土地承包剩餘期限，入股的土地不能改變土地性質和用途，不能降低耕地的基礎地力，嚴禁入股土地“非農化”。鼓勵有條件的地方探索建立土地經營權入股風險防範制度。鼓勵實行“保底收益+按股分紅”，讓農民特別是貧困戶在土地經營權入股中有穩定收益。
三、明確土地經營權入股發展農業產業化經營的重點任務
（一）創新土地經營權入股的實現形式。根據公司股東、農民專業合作社成員等各方的意願和要求，合理確定土地經營權入股的形式，培育一批土地經營權出資發展農業產業化經營的公司、農民專業合作社。農戶的土地經營權可以依法直接對公司和農民專業合作社出資，還可以先出資設立農民專業合作社，再由農民專業合作社以土地經營權出資設立公司。發揮土地經營權入股對脫貧攻堅的重要作用，有關財政資金在不改變用途的情況下，所形成的資產具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，探索財政資金形成資產股權量化和土地經營權入股聯動的有效方式，建立公司、農民專業合作社與農戶特別是貧困戶的緊密利益聯結機制。
（二）完善土地股份組織運行機制。探索建立公平合理的土地經營權評估作價機制，作價應考慮土地數量質量、入股期限長短、不同要素比價等因素，參考有關部門發布的土地經營權流轉指導價格，由公司股東、農民專業合作社成員等各方協商確定。土地經營權入股公司的，提倡同股同權同責，按股份比例分享決策權、分取收益、承擔責任；經全體公司股東約定或公司章程規定，也可實行股、權、責差異化配置，但應符合權利義務對等原則。加強公司、農民專業合作社財務管理規範化建設，財務情況依法向農戶（成員）公開。保障公司、農民專業合作社對入股土地經營權的正常合法行使，經農戶或其委託代理人書面同意並向村民委員會或集體經濟組織書面備案，可以依法依規對土地集中連片整理改造和對土地經營權進行再流轉和抵押。妥善處理農戶退出問題，探索通過限定最短入股期限、調換地塊等方式，穩定公司、農民專業合作社對土地經營的預期。公司、農民專業合作社破產清算後，農戶可以按照有關法律法規或公司、農民專業合作社章程規定回購土地經營權。
（三）探索土地經營權入股風險防範措施。村民委員會或集體經濟組織應對承包農戶土地經營權入股進行書面備案，對公司、農民專業合作社使用承包地進行監督。探索“優先股”，讓農民在讓渡公司經營決策權的同時享有優先分紅的權利；探索“先租後股”，讓農民先出租土地，在公司、農民專業合作社具有穩定良好的經濟效益之後再入股。發揮保險化解風險的作用，探索“入股履約保證保險”等多種土地經營權入股保險，為農民的“保底收益”和土地經營權回購提供保險保障；加強農業保險，增強公司、農民專業合作社抗風險能力。
四、強化土地經營權入股發展農業產業化經營的政策保障
（一）推進登記頒證。加快完成農村承包地確權登記頒證，建立完善土地經營權價格評估體系，建立健全土地經營權流轉市場，做好土地承包經營糾紛調解仲裁工作，為土地經營權入股提供保障。以土地經營權入股公司，註冊資本實行認繳登記制，由申請人對入股的註冊資本數額、合法性、真實性負責；法律法規規定實繳的，按照註冊資本實繳登記的有關規定執行。允許農民以土地經營權作價出資加入農民專業合作社，依法予以登記，由申請成員對土地經營權合法性負責。
（二）加強指導服務。各省（區、市）農業農村部門要牽頭組織開展土地經營權入股試點工作，對已經開展試點的縣（市、區）和有關公司、農民專業合作社做好跟蹤指導，在尚未開展試點的地方適時選擇一批具備條件的公司、農民專業合作社開展試點。鼓勵探索對農民以土地經營權入股進行風險提示的辦法。加強對土地經營權入股的日常指導、調查監測，妥善處理入股中的各種糾紛，依法保護農戶、家庭農場、公司、農民專業合作社等各方的合法權益。引導土地經營權入股的公司、作價出資的農民專業合作社依託國家企業信用信息公示系統依法主動公示相關信息，通過跨部門、跨行業聯合監管，督促其合法規範經營。
（三）加大支持力度。各級農業農村部門要與發改、財政、人行、稅務、市場監管、銀保監等部門溝通協調，進一步支持土地經營權入股發展農業產業化經營。將符合條件的土地經營權入股的公司、作價出資的農民專業合作社納入相關財政支農政策、農業信貸擔保體系支持範圍。推動解決公司、農民專業合作社抵押物少、貸款難的問題，鼓勵商業保險機構開發適應土地經營權入股需求的保險產品。落實涉企和農民專業合作社的稅收優惠政策。總結入股的做法和成效，形成可複製、能推廣的經驗和舉措，加大對先進典型的宣傳推廣力度，引導土地經營權入股發展農業產業化經營試點有序推進。
農業農村部 國家發展改革委財政部
中國人民銀行國家稅務總局 國家市場監督管理總局
2018年12月19日
解讀
農業農村部、國家發展改革委、財政部、中國人民銀行、國家稅務總局、國家市場監督管理總局聯合印發了《關於開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），記者就有關問題採訪了農業農村部負責人。
問：請簡要介紹一下《指導意見》出台的背景和意義。
答：在新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關係。土地經營權入股發展農業產業化經營，是深化農村土地制度改革的一項重要舉措，也是促進農業適度規模經營、實現小農戶和現代農業發展有機銜接的重要途徑。黨的十八屆三中全會明確提出，允許農民以土地承包經營權入股發展農業產業化經營。2015年、2016年中央一號檔案進一步要求“引導農民以土地經營權入股合作社和龍頭企業” “引導農戶自願以土地經營權等入股龍頭企業和農民合作社，採取‘保底收益+按股分紅’等方式，讓農戶分享加工銷售環節收益，建立健全風險防範機制”。按照中央部署，農業農村部積極推動落實。近年來，組織黑龍江、江蘇、浙江等部分省開展試點，探索了土地經營權入股的組織載體、運行機制和配套政策。在總結試點經驗，特別對土地經營權作價入股、註冊登記等具體問題進行深入研究的基礎上，起草了《指導意見》，引導各地規範運行、有序開展。
問：開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點應重點把握什麼原則？
答：鄉村振興，產業興旺是重點，產業興旺需要資金、人才、技術及土地資源等要素的聚合，創新產業融合方式，構建利益聯結機制。開展土地經營權入股發展農業產業化經營，是一項改革措施，在推進過程中應把握四個原則：一是落實“三權分置”，嚴守政策底線。堅持農村土地集體所有，依法維護農民集體對承包地的各項權能，嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人不能取代農民家庭的土地承包地位，放活土地經營權，依法平等保護經營主體依流轉契約取得的經營權。二是遵循市場規律，發揮政府作用。堅持市場在資源配置中的決定性作用。客觀反映土地等要素的實際貢獻和稀缺程度，按照市場規則協商確定入股各方的權利義務和利益分配，政府通過完善土地經營權入股政策措施，平等保護各方合法權益。三是因地制宜推進，循序漸進發展。充分考慮地域差異、經濟基礎及農村勞動力轉移等因素，根據實際情況適度開展土地經營權入股。鼓勵探索形式多樣、符合實際的入股方式，不搞強迫命令、盲目攀比和“一刀切”。四是強化風險管控，維護農民利益。土地經營權入股期限不能超過土地承包剩餘期限，入股的土地不能改變性質和用途，不能降低耕地基礎地力，嚴禁入股土地“非農化”。
問：《指導意見》在政策制度上有何亮點？
答：通過近幾年的探索實踐，土地經營權入股發展農業產業化經營試點在探索入股模式、風險防範、政策配套、產業扶貧等方面取得明顯成效，形成了一些可複製、能推廣的經驗和舉措，在《指導意見》中有具體體現。一是鼓勵地方創新土地經營權入股的實現形式。採取列舉法指明了創新方式，如農戶的土地經營權可以依法直接對公司和農民專業合作社出資，還可以先出資設立農民專業合作社，再由農民專業合作社以土地經營權出資設立（入股）公司。二是解決土地股份組織登記問題。明確以土地經營權入股公司，註冊資本實行認繳登記制，由申請人對入股的註冊資本數額、合法性、真實性負責（法律法規規定實繳的，按照註冊資本實繳登記的有關規定執行）；允許農民以土地經營權作價出資加入農民專業合作社，依法予以登記，由申請成員對土地經營權合法性負責。這一政策為土地經營權入股的公司、農民專業合作社在工商登記註冊層面進一步掃清了障礙。三是將土地經營權入股發展農業產業化經營與脫貧攻堅結合起來。探索建立公司、農民專業合作社與農戶特別是貧困戶的緊密利益聯結機制。貧困地區可引導農民把土地經營權入股到公司、農民專業合作社，結合扶貧資金髮展農業產業的同時，還可吸納部分農民就地就業，有效幫助農民脫貧致富，帶動農業產業扶貧。
問：如何防範和降低土地經營權入股發展農業產業化經營風險，有什麼保障措施和支持政策？
答：我們高度重視土地經營權入股的風險防控，《指導意見》分三部分體現。一是基本原則強調風險管控。鼓勵有條件的地方探索建立土地經營權入股風險防範制度。鼓勵實行“保底收益+按股分紅”，讓農民特別是貧困戶在土地經營權入股中有穩定收益。二是重點任務提出探索風險防範措施。村民委員會或集體經濟組織應對承包農戶土地經營權入股進行書面備案，對公司、農民專業合作社使用承包地進行監督。探索“優先股”，讓農民在讓渡公司經營決策權的同時享有優先分紅的權利；探索“先租後股”，讓農民先出租土地，在公司、農民專業合作社具有穩定良好的經濟效益之後再入股。發揮保險化解風險的作用，探索“入股履約保證保險”等多種土地經營權入股保險，為農民的“保底收益”和土地經營權回購提供保險保障；加強農業保險，增強公司、農民專業合作社抗風險能力。鼓勵探索對農民以土地經營權入股進行風險提示的辦法。妥善處理入股中的各種糾紛，依法保護農戶、家庭農場、公司、農民專業合作社等各方的合法權益，防範或化解潛在風險。三是政策保障強化部門風險防範工作。加快完成農村承包地確權登記頒證，建立完善土地經營權價格評估體系，建立健全土地經營權流轉市場，做好土地承包經營糾紛調解仲裁工作，為土地經營權入股提供保障。推動解決公司、農民專業合作社抵押物少、貸款難的問題，鼓勵商業保險機構開發適應土地經營權入股需求的保險產品。
另外，在支持政策方面，明確要求各級農業農村部門要與發改、財政、人行、稅務、市場監管、銀保監等部門溝通協調，進一步支持土地經營權入股發展農業產業化經營。將符合條件的土地經營權入股的公司、作價出資的農民專業合作社納入相關財政支農政策、農業信貸擔保體系支持範圍。落實涉企和農民專業合作社的稅收優惠政策。
問：《指導意見》印發後，農業農村部將重點開展哪幾項工作？
答：開展土地經營權入股產業化經營試點，能夠激活主體、激活要素、激發市場活力，農業農村部要以務實的態度、創新的思路、有力的措施，有序推進，確保取得實效。一是深入推進試點工作。對於已經開展試點的地區繼續做好跟蹤指導，督促尚未開展試點的地方適時選擇一批具備條件的公司、農民專業合作社開展試點，進一步總結土地經營權入股發展農業產業化經營的做法和成效，加大對先進典型的宣傳推廣力度。二是提升土地股份組織規範運作。推進相關公司、農民專業合作社合法經營，加強財務管理，依法主動向入股的農戶和社會公示相關信息，進一步加強對土地經營權入股的調查監測，依法保護各方的合法權益。三是加強與各部門積極溝通協調。為試點順利推進創造條件，確保試點工作落到實處。
