國務院關於穩定和完善農村土地承包關係情況的報告

國務院關於穩定和完善農村土地承包關係情況的報告是國務院於2015年08月27日發布，自2015年08月27日起施行的法律法規。

——2015年8月27日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上農業部部長韓長賦
全國人民代表大會常務委員會：
受國務院委託，我向全國人大常委會報告穩定和完善農村土地承包關係情況，請審議。
一、工作進展情況
農村土地承包法自2002年頒布以來，在黨中央、國務院領導下，各地區、各部門以全面貫徹落實土地承包法律政策為重點，切實抓好土地延包後續完善工作，紮實推進農村土地承包經營權確權登記頒證試點，加強土地流轉規範管理和服務，妥善解決承包土地糾紛，為維護農民權益、促進農業發展、保持農村社會和諧發揮了重要作用。
（一）延包後續完善工作紮實推進，農村土地承包關係進一步穩定。各地區、各部門不斷加大學習宣傳力度，採取電影、宣傳片、報紙、板報等多種形式，向基層幹部和農民民眾廣泛宣傳和培訓農村土地承包法律政策。農業部、林業局等部門出台一系列規章制度，22個省（自治區、直轄市）制定了地方性法規，推動農村土地承包法律制度體系日趨完善。開展農村土地突出問題專項治理，著力解決延包遺留的多留機動地、“兩田制”（口糧田、責任田）、少數農戶承包地落實不到位以及違法調整或收回承包地等問題。進一步完善承包契約，加大承包經營權證書發放工作力度。總的看，廣大農民對農村土地承包政策感到滿意。截至2014年底，全國共有2.3億多農戶承包了近13.3億畝耕地，占農村集體耕地的92.8%，簽訂承包契約2.21億份，頒發土地承包經營權證2.06億份。
（二）農村土地承包經營權確權登記頒證試點有序推進，農民承包權益保護進一步加強。一是擴大試點範圍。從2009年開始，先從村組搞試點，然後整鄉整鎮試點，又到整縣推進試點，再到去年的整省試點，整個過程由點到面，平穩推進。目前，整省開展試點的省份已擴大到12個，其餘省份根據條件自行擴大試點範圍，全國先後有2215個縣（市、區、旗）開展了試點工作，涉及1.9萬個鄉鎮、30.2萬個村，完成確權登記面積2.6億畝。二是加強規範管理。2014年，國務院在全國春季農業生產會議上，專門對農村土地承包經營權確權登記頒證工作進行了部署。今年2月，農業部、中央農辦、財政部等六部門召開視頻會議，進一步明確了工作要求和政策措施。各地積極貫徹落實，吉林、河南、廣西等8省（區）印發了實施意見或工作方案。三是強化經費保障。中央財政設立農村土地承包經營權確權登記頒證專項轉移支付，根據第二次全國土地調查公布的農村集體耕地面積，按照每畝10元的標準補助地方，總計181.4億元，分5年實施。2014至2015年已撥付補助經費59.4億元。各地也不斷強化經費保障，河南、吉林、新疆等10省（區）已落實今年補助經費近17億元。從試點情況看，各地政策把握好，工作深入細緻，得到了基層幹部和農民民眾的歡迎支持，為進一步擴大試點範圍奠定了基礎。
2008年，中共中央、國務院印發《關於全面推進集體林權制度改革工作的意見》（中發〔2008〕10號），各地區、各部門認真貫徹落實，加快推進各項工作。截至2013年底，集體林地和林木明晰產權、承包到戶的改革任務已基本完成。全國除上海、西藏以外，已確權林地27.05億畝，占各地納入集體林權制度改革面積的98.97%，其中：家庭承包經營18.19億畝、集體經營6.17億畝、其他形式經營2.69億畝。全國已發放林權證1.01億本，發證面積26.41億畝，占已確權林地面積的97.65%；發證農戶9076.94萬戶，占涉及林改農戶的60.53%。通過推進集體林權制度改革，積極發展林下經濟，農民的林地承包權益得到保障，林地經營收益不斷提高。
（三）土地經營權流轉有序推進，農業適度規模經營進一步發展。一是加強土地流轉規範化管理。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號），今年5月26日，國土資源部、農業部、中央農辦三部門召開全國視頻會議，深入貫徹落實中央領導同志重要批示精神和有關檔案要求，圍繞加強耕地保護、改進耕地占補平衡和規範農村土地流轉等內容，部署相關工作。江蘇、福建、雲南、四川、山西等15個省份制定了落實意見。各地採取措施糾正、廢止與中央要求不一致的政策和做法，自行清查各級檔案623份，其中已糾正檔案57份，廢止檔案35份，堅決杜絕下指標、定任務，搞行政推動。二是建立健全土地流轉管理服務體系。村有服務站點、鄉鎮有流轉中心、縣市有交易市場的流轉服務體系逐步形成，縣（市）級以上土地流轉交易市場達到1324個，鄉鎮土地流轉服務中心達到17268個。截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉面積4.03億畝，比2013年底增長18.3%，流轉面積占家庭承包經營耕地面積的30.4%。三是加強工商資本租賃農地監管和風險防範。2015年4月，農業部、中央農辦、國土資源部、國家工商總局四部門印發指導意見，明確提出了工商資本租賃農戶承包地上限控制、分級備案、審查審核、風險保障金和事中事後監管等五項制度建設要求。各地抓緊研究制定具體措施，加強對工商資本租賃農地監管和風險防範。四川省明確要求對土地流轉面積100畝以上、30—100畝的分別實行縣鄉級審查。四是積極培育新型農業經營主體。進一步促進家庭農場、農民合作社、龍頭企業等多種形式的新型經營主體發展。現階段，對土地經營規模相當於當地戶均承包地面積10—15倍、務農收入相當於當地二三產業務工收入的，予以重點扶持。國務院印發《支持農業產業化龍頭企業發展的意見》（國發〔2012〕10號）。中央財政啟動支持農民合作社創新、農業生產全程社會化服務體系建設試點。農業部出台促進家庭農場發展的指導意見。截至2014年底，全國經營面積在50畝以上的農戶數超過341萬戶，家庭農場超過87萬家，依法登記的農民合作社達到129萬家，龍頭企業超過12萬家，各類農業社會化服務組織超過115萬個。五是完善糧食規模生產扶持政策。開展調整完善農業補貼政策和試點實施工作，統籌安排資金用於引導包括家庭農場在內的規模經營主體發展糧食生產，提高種糧積極性。六是創新金融支持方式。大力推動農村金融產品和服務方式創新，積極研究拓寬農村產權抵押擔保範圍。人民銀行正在會同相關部門，積極做好農村承包土地的經營權抵押貸款試點前期準備工作。部分地區地方政府積極完善農村土地確權登記頒證、交易流轉、抵押登記、處置變現等服務體系，推動金融機構探索開展農村承包土地的經營權抵押貸款業務。同時，26個省（區、市）開展了林權抵押貸款工作。截至2014年底，抵押貸款面積7015.09萬畝，貸款金額1166億元，平均每畝貸款1662元。其中，農民抵押貸款面積3500.64萬畝，貸款金額517.68億元，戶均貸款1.17萬元。
（四）調解仲裁體系逐步健全，積極化解農村土地承包經營權糾紛。一是加強法律宣傳和制度建設。農業部、林業局等部門通過組織拍攝法律科教片並送片下鄉，向農民宣傳法律精神，引導農民通過合法渠道化解糾紛；制定相關規章和實施細則，指導和推動各地調解仲裁工作規範化、制度化。目前，以調解仲裁法為核心、以部門規章為骨幹、以地方配套制度為補充的調解仲裁法律制度體系基本建立。二是建立健全調解仲裁體系。將調解仲裁工作納入社會管理綜合治理考評指標體系。支持西部地區800個仲裁機構開展基礎設施建設，改善仲裁機構辦案條件。截至2014年底，全國已設立農村土地承包仲裁委員會2411個，占全國農業縣（區、市、旗）總數的87.3%。三是加強仲裁隊伍能力建設。截至2014年底，各地仲裁委員會共聘用仲裁員4.4萬名，培養仲裁師資骨幹人員近3000人，帶動各地培訓調解仲裁人員4萬多名。各地仲裁委員會積極受理案件，解決了一大批農村土地承包經營糾紛。截至2014年底，各地共受理農村土地承包經營糾紛114.11萬件，其中，調解91.3萬件，仲裁8.5萬件，為依法保護農民權益，維護農村社會和諧穩定發揮了重要作用。
（五）草原承包經營制度逐步完善，農牧民合法權益保護不斷加強。2011年，國務院印發《關於促進牧區又好又快發展的若干意見》（國發〔2011〕17號），明確要求到2015年，基本完成草原承包工作，保持草原承包關係穩定並長久不變。按照國務院工作部署，各地紮實推進草原承包經營制度落實工作，截至今年6月，全國268個牧區半牧區縣已落實承包草原32.4億畝，占其草原面積的92.4%。為進一步穩定和完善草原承包經營制度，2014年初，先期選取內蒙古自治區呼倫貝爾市新巴爾虎右旗作為完善草原確權登記試點整縣推進，為後期工作積累經驗。截至2014年底，已確權草原面積3140.8萬畝，確權率達92%。
二、面臨的主要問題
（一）個別地方農戶土地承包權益落實不到位。有的村違反規定多留機動地。少數外出務工人員和農村出嫁婦女承包經營權沒有落實。一些地方沒有向承包農戶發放土地承包經營權證書。有的地方在推動規模經營、村莊整治撤併中，隨意收回或調整農民承包土地。此外，個別半牧區縣和農區草原承包工作進展緩慢，承包率較低。
（二）一些地方農村土地承包經營權確權登記頒證工作抓得不緊不實。有的地方因歷史遺留問題多，存在畏難情緒，積極性不高。有的地方對這項工作的艱巨性、複雜性認識不足，趕進度、輕質量，導致工作不紮實、不細緻。一些幹部民眾對確權管多久心存疑慮，政策規定有待進一步明確。一些地方省級配套資金少，地市級不配套，縣級財政又拿不出足夠的經費，影響了試點工作的進度和質量。
（三）土地流轉管理服務有待加強。一些地方土地流轉求大求快的傾向仍然存在，個別地方甚至將流轉面積、流轉比例納入績效考核，用行政命令強行推動。一些地方農村土地流轉信息不暢、契約不規範，目前全國僅有3/5的縣和1／2鄉鎮建立了土地流轉服務平台，近1／3的土地流轉未簽訂契約。特別是土地流轉中“非糧化”、“非農化”的問題值得警惕，對工商資本違法違規用地、浪費農地資源的行為還缺乏有效防範和監管措施，對糧食規模經營主體的扶持政策尚未落實。承包地經營權抵押風險防範機制不夠健全，法律支持有待加強。林農貸款額度低、利率高、周期短，不適應林業生產周期長的特點。
此外，隨著農村改革深入，一些地方鄉鎮農經體系建設跟不上形勢發展要求，出現了能力相對偏弱、體系不夠完善等問題，影響了農村土地承包和流轉管理服務工作有效開展。
三、下一步工作打算
我們將繼續深入貫徹落實黨中央、國務院各項工作部署，結合農村改革進程，採取措施進一步穩定和完善農村土地承包關係。
（一）紮實推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作。按照中辦發〔2014〕61號檔案要求，指導各地用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，建立健全承包契約取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經營權登記制度，強化對土地承包經營權的物權保護。一是做好分類指導。針對試點工作進展不平衡的問題，加強督導調研，重點對整省推進省份開展檢查，結合實際，穩步擴大試點範圍。二是加強制度建設。修訂農村土地承包經營權證管理辦法，完善登記簿記載內容，做好與不動產統一登記的銜接，保證確權登記頒證工作質量。三是穩妥推進草原確權承包及登記。認真總結試點經驗，探索建立信息化規範化的草原確權承包管理模式和運行機制。四是完善集體林權制度。抓緊研究出台指導性檔案，指導地方進一步做好林權確權登記頒證工作。
（二）引導農村土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營。一是創新土地流轉形式。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農民以多種形式長期流轉承包地，鼓勵農民在自願前提下通過互換並地解決承包地細碎化問題等。二是積極培育新型農業經營主體。鼓勵各地出台與當地經濟社會發展水平、生產技術條件和勞動力轉移規模相適應的適度規模經營標準；落實已出台的財政、金融、稅收等扶持政策，引導土地流向家庭農場等新型農業經營主體；大力發展農業社會化服務主體，鼓勵採取土地託管等方式實現規模化經營。三是嚴格規範土地流轉行為。尊重農民在流轉中的主體地位，嚴禁通過下指標、定任務或將流轉面積、流轉比例納入績效考核等方式推動土地流轉。四是加強對工商企業租賃農戶承包地監管和風險防範。指導各地對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地明確上限控制。建立健全資格審查、項目審核和風險保障金制度。定期對租賃土地企業的農業經營能力、流轉承包地用途等情況進行監督檢查，及時查處糾正違法違規行為。五是加強土地流轉服務體系建設。指導各地依託農村經營管理機構健全土地流轉服務平台，完善縣鄉村三級服務和管理網路，為流轉雙方提供信息發布、政策諮詢等服務。
（三）積極穩妥推進各項試點。充分利用農村改革試驗區開展改革試點，一是穩妥開展進城落戶農戶土地承包經營權有償退出試點，探索建立承包地有償退出機制。二是積極探索承包土地的經營權入股發展農業產業化經營，完善經營權權能。三是有序開展承包土地的經營權抵押、擔保試點，涉及突破相關法律的，按照有關程式提請全國人大常委會授權。四是鼓勵地方依法探索建立對工商資本租賃農地監管和風險防範制度，形成管用的制度約束，紮好防範風險的籬笆。
（四）配合修訂土地承包法律法規。抓緊研究農村土地集體所有權、承包權和經營權相互權利關係，以及土地承包經營權抵押擔保、土地承包關係長久不變、土地承包經營權入股、進城落戶農戶承包地有償退出機制、加強工商資本租賃農戶承包地監管和風險防範等問題，配合全國人大開展農村土地承包法修訂完善工作，依法規範土地承包關係。
（五）強化工作基礎。一是加強農經體系建設。研究相關政策措施，加強鄉鎮農村經營管理體系建設，確保事有人乾、責有人負，把國家農村政策真正落到實處。二是加強調解仲裁體系建設。進一步加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，健全糾紛調處機制，妥善化解土地承包經營流轉糾紛。三是加強培訓提升能力。加大基層農經幹部培訓力度，支持各地仲裁委員會隊伍建設。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，長期以來，全國人大常委會高度重視、大力支持農村土地承包管理工作，不斷加強立法和實施監督，有力鞏固和完善了我國農村基本經營制度。我們將按照全國人大常委會的審議意見，進一步改進工作，提高工作質量和水平，努力為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢作出積極貢獻。