內容解讀
近日，國土部印發實施《關於深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（以下簡稱《指導意見》），有關負責人23日對此進行了解讀。
除了建築危舊、閒置浪費等情況，國土部有關負責人表示，城鎮內部存在大量的低效用地還表現在：布局散亂，容積率低、建築密度低、投入產出率低；產業用地配置不合理，大量工業用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產業等。
2008年起，國土部和廣東省共同開展節約集約用地試點示範省建設，推進“三舊”改造。2013年以後，浙江、遼寧、上海等省（市）也陸續開展城鎮低效用地再開發試點。
此次《指導意見》明確，城鎮低效用地再開發力求做到土地集約利用水平明顯提高，城鎮建設用地有效供給得到增強；城鎮用地結構明顯最佳化，產業轉型升級逐漸加快，投資消費有效增長；城鎮基礎設施和公共服務設施明顯改善，城鎮化質量顯著提高，經濟社會可持續發展能力不斷提升。
城鎮低效用地盤活利用潛力巨大。據廣東省調查統計，該省城鎮低效用地370多萬畝，改造後可節約土地超過100萬畝，相當於全省4年的新增建設用地規模。
該負責人認為，目前有三方面因素導致城鎮低效用地再開發進展較慢。首先土地權利關係複雜；其次激勵措施不夠，各方參與積極性不高，一些社會資本望而卻步；第三，部分土地歷史遺留問題多。
過去，城鎮低效用地改造開發主要由政府主導，改造後的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發商的利潤，被改造地塊單位和個人僅能獲取房屋和土地的相應補償，無緣分享改造開發產生的土地增值收益，致使改造開發困難重重。
此次《指導意見》提出，要建立健全政府引導、部門協同、公眾參與的工作機制，按照市場在資源配置中起決定性作用的要求，鼓勵土地權利人、集體經濟組織等市場主體和社會力量參與改造開發，形成形式多樣的改造開發模式，增強改造開發的動力。在低效用地再開發過程中，要充分尊重土地權利人的意願，妥善解決民眾利益訴求，協調好政府、改造方、土地權利人等各方利益，嚴格保護歷史文化遺產、特色風貌和保障公益性用地。
《指導意見》還完善了多項激勵機制，鼓勵原國有土地使用權人自主或聯合改造開發；積極引導城中村集體建設用地改造開發；鼓勵產業轉型升級最佳化用地結構；鼓勵集中成片開發；對加強公共設施和民生項目建設的，地方政府可以給予適當政策獎勵。
對於城鎮低效用地，《指導意見》將其明確限定為第二次全國土地調查已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建築危舊的存量建設用地，並且要求權屬清晰、不存在爭議。將禁止類、淘汰類、不符合安全生產和環保要求的產業用地，以及老城區、城中村、棚戶區、老工業區等作為改造開發重點。
為防止標準過低、造成大拆大建，2009年以後發生的建設用地不納入改造開發範圍。
內容解答
《關於深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》出台的背景
改革開放30多年來，我國城鎮化建設取得突飛猛進的發展，一批現代化城市興起，城鎮用地結構布局不斷最佳化，土地利用效率不斷提升。但在一些地方，由於歷史的或現代化進程中的原因，城鎮外延式擴張與存量土地低效利用狀況並存。一方面，城鎮快速擴張占用大量耕地良田，土地開發強度過高，與資源環境承載力不相適應，以犧牲農用地為代價的城鎮化模式已難以為繼；另一方面，城鎮內部存在大量低效用地，盤活利用潛力巨大，集中表現在：一是布局散亂，容積率低、建築密度低、投入產出率低；二是產業用地配置不合理，大量工業用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產業；三是舊城鎮、舊村莊、舊廠房建築危舊、設施落後、環境髒亂，民眾意見大；四是閒置浪費現象存在，個別地區甚至出現空城、鬼城。
黨中央、國務院高度重視新型城鎮化及城鎮低效用地再開發工作。習近平總書記強調，要堅持以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為引領，以人的城鎮化為核心，轉變城市發展方式，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，提高新型城鎮化水平。李克強總理指出，要圍繞穩增長、調結構、惠民生，緊緊抓住人的城鎮化這個核心和提高質量這個關鍵，用改革的辦法和創新的精神，全面推進新型城鎮化建設。《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》等都明確提出：“完善城鎮低效用地再開發政策”。儘快制訂《指導意見》也是中央明確的2016年重要改革任務之一。
從2008年開始，我部和廣東省人民政府共同開展了節約集約用地試點示範省建設，推進“三舊”改造。2013年，我部印發《關於開展城鎮低效用地再開發試點的指導意見》。隨後，浙江、遼寧、上海等省（市）陸續開展了城鎮低效用地再開發試點。從試點情況看，各地堅持新發展理念，從城市更新角度出發，以最佳化人居環境、改善城鄉面貌和健康生態環境為目標，結合實際大力探索低效用地再開發的政策運行和管理模式，進一步提升了土地綜合承載能力，提高了城鎮化質量，積累了豐富實踐經驗，為完善政策奠定了良好基礎。
當前，影響城鎮低效用地再開發的制約因素主要有：一是土地權利關係複雜，需兼顧平衡各方利益，協調難度大、周期長、成本高。二是激勵措施不夠，在土地取得方式、用途認定、價款繳納等方面缺少鼓勵優惠政策，各方參與積極性不高，一些社會資本“望而卻步”。三是部分土地歷史遺留問題多，特別是經濟發達地區，由於早前集體經濟發展迅速、“三來一補”等加工貿易蓬勃興旺，不少空置破敗的舊廠房用地手續不全，需要既依法依規又實事求是地加以解決。
《指導意見》緊密圍繞黨中央國務院的決策部署，以目標和問題為導向，系統總結了各試點地區的典型經驗和成功做法，綜合運用市場、經濟、法律手段，明確激勵政策，調動各方參與積極性，鼓勵引導土地權利人和社會資本自主、參與開發，改變單純由政府主導低效用地再開發的狀況。
