內容解讀
國務院印發《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，部署開展公平競爭審查工作。
《意見》指出，建立實施公平競爭審查制度，有利於使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，深入推進經濟體制改革和全面推進依法治國，也有利於激發市場主體活力，促進大眾創業、萬眾創新，培育和催生經濟發展新動能，對當前深入推進供給側結構性改革，促進經濟持續健康發展具有重要的現實意義。
《意見》強調，要按照尊重市場、競爭優先，立足全局、統籌兼顧，科學謀劃、分步實施，依法審查、強化監督的原則，建立和實施公平競爭審查制度，規範政府有關行為，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系。政策制定機關在政策制定過程中，應當進行公平競爭審查。市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府採購、經營行為規範、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規章、規範性檔案和其他政策措施，均應當納入審查範圍。有關行政法規和國務院制定的其他政策措施、地方性法規，起草部門要在起草過程中進行審查。
《意見》明確，政策制定機關在政策制定過程中，要對照市場準入和退出、商品和要素自由流動、影響生產經營成本、影響生產經營行為4個方面共18條標準，進行公平競爭審查。經審查具有排除、限制競爭效果的，應當不予出台，或調整至符合要求後出台。對未進行公平競爭審查的，不得出台。同時，《意見》明確了維護國家經濟安全和文化安全、實現扶貧開發和救災救助等方面的例外規定。
《意見》要求，自2016年7月起，國務院各部門、各省級人民政府及所屬部門出台政策措施要進行公平競爭審查；2017年起，各省級人民政府要在本行政區域逐步推開，指導市縣級人民政府及所屬部門開展審查。對現行政策措施，要對照公平競爭審查標準，區分不同情況，穩妥把握節奏，有序清理和廢除現存妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法。對建立公平競爭審查制度後出台的政策措施，要定期評估實施效果及對市場競爭的影響，並根據評估結果進行完善。
意見全文
國務院關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見
國發〔2016〕34號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
公平競爭是市場經濟的基本原則，是市場機制高效運行的重要基礎。隨著經濟體制改革不斷深化，全國統一市場基本形成，公平競爭環境逐步建立。但同時也要看到，地方保護、區域封鎖，行業壁壘、企業壟斷，違法給予優惠政策或減損市場主體利益等不符合建設全國統一市場和公平競爭的現象仍然存在。為規範政府有關行為，防止出台排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法，現就市場體系建設中建立公平競爭審查制度提出以下意見。
一、充分認識建立公平競爭審查制度的重要性和緊迫性
一是深入推進經濟體制改革的客觀需要。經濟體制改革的核心是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。統一開放、競爭有序的市場體系，是市場在資源配置中起決定性作用的基礎。建立公平競爭審查制度，防止政府過度和不當干預市場，有利於保障資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最最佳化。
二是全面推進依法治國的有力保障。全面推進依法治國，要求政府依法全面正確履行職能。《中華人民共和國反壟斷法》明確禁止行政機關濫用行政權力，排除、限制市場競爭。建立公平競爭審查制度，健全行政機關內部決策合法性審查機制，有利於保證政府行為符合相關法律法規要求，確保政府依法行政。
三是實現創新驅動發展的必然選擇。當前我國經濟發展進入新常態，必須靠創新驅動來推進經濟持續健康發展。企業是創新的主體，公平競爭是創新的重要動力。建立公平競爭審查制度，大力消除影響公平競爭、妨礙創新的各種制度束縛，有利於為大眾創業、萬眾創新營造公平競爭的市場環境。
四是釋放市場主體活力的有效舉措。我國經濟發展正處於動力轉換的關鍵時期，大力培育新動能，改造提升傳統動能，都需要充分激發市場主體活力。建立公平競爭審查制度，降低制度性交易成本，克服市場價格和行為扭曲，有利於調動各類市場主體的積極性和創造性，培育和催生經濟發展新動能。
二、明確建立公平競爭審查制度的總體要求和基本原則
建立公平競爭審查制度，要按照加快建設統一開放、競爭有序市場體系的要求，確保政府相關行為符合公平競爭要求和相關法律法規，維護公平競爭秩序，保障各類市場主體平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，激發市場活力，提高資源配置效率，推動大眾創業、萬眾創新，促進實現創新驅動發展和經濟持續健康發展。
尊重市場，競爭優先。尊重市場經濟規律，處理好政府與市場的關係，著力轉變政府職能，最大限度減少對微觀經濟的干預，促進和保護市場主體公平競爭，保障市場配置資源的決定性作用得到充分發揮。
立足全局，統籌兼顧。著力打破地區封鎖和行業壟斷，清除市場壁壘，促進商品和要素在全國範圍內自由流動。統籌考慮維護國家利益和經濟安全、促進區域協調發展、保持經濟平穩健康運行等多重目標需要，穩妥推進制度實施。
科學謀劃，分步實施。建立公平競爭審查制度是一項長期性、系統性、複雜性工程。要尊重國情，堅持從實際出發，研究制定具有可操作性的方案；破立結合，在規範增量政策的同時，堅持分類處理、不溯及既往，逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的存量政策；著眼長遠，做好整體規劃，在實踐中分階段、分步驟地推進和完善。
依法審查，強化監督。加強與現行法律體系和行政管理體制的銜接，提高公平競爭審查的權威和效能。建立健全公平競爭審查保障機制，把自我審查和外部監督結合起來，加強社會監督和執法監督，及時糾正濫用行政權力排除、限制競爭行為。
三、科學建立公平競爭審查制度
（一）審查對象。行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱政策制定機關）制定市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府採購、經營行為規範、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規章、規範性檔案和其他政策措施，應當進行公平競爭審查。
行政法規和國務院制定的其他政策措施、地方性法規，起草部門應當在起草過程中進行公平競爭審查。未進行自我審查的，不得提交審議。
（二）審查方式。政策制定機關在政策制定過程中，要嚴格對照審查標準進行自我審查。經審查認為不具有排除、限制競爭效果的，可以實施；具有排除、限制競爭效果的，應當不予出台，或調整至符合相關要求後出台。沒有進行公平競爭審查的，不得出台。制定政策措施及開展公平競爭審查應當聽取利害關係人的意見，或者向社會公開徵求意見。有關政策措施出台後，要按照《中華人民共和國政府信息公開條例》要求向社會公開。
（三）審查標準。要從維護全國統一市場和公平競爭的角度，按照以下標準進行審查：
1.市場準入和退出標準。
（1）不得設定不合理和歧視性的準入和退出條件；
（2）公布特許經營權目錄清單，且未經公平競爭，不得授予經營者特許經營權；
（3）不得限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務；
（4）不得設定沒有法律法規依據的審批或者事前備案程式；
（5）不得對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等設定審批程式。
2.商品和要素自由流動標準。
（1）不得對外地和進口商品、服務實行歧視性價格和歧視性補貼政策；
（2）不得限制外地和進口商品、服務進入本地市場或者阻礙本地商品運出、服務輸出；
（3）不得排斥或者限制外地經營者參加本地招標投標活動；
（4）不得排斥、限制或者強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構；
（5）不得對外地經營者在本地的投資或者設立的分支機構實行歧視性待遇，侵害其合法權益。
3.影響生產經營成本標準。
（1）不得違法給予特定經營者優惠政策；
（2）安排財政支出一般不得與企業繳納的稅收或非稅收入掛鈎；
（3）不得違法免除特定經營者需要繳納的社會保險費用；
（4）不得在法律規定之外要求經營者提供或者扣留經營者各類保證金。
4.影響生產經營行為標準。
（1）不得強制經營者從事《中華人民共和國反壟斷法》規定的壟斷行為；
（2）不得違法披露或者要求經營者披露生產經營敏感信息，為經營者從事壟斷行為提供便利條件；
（3）不得超越定價許可權進行政府定價；
（4）不得違法干預實行市場調節價的商品和服務的價格水平。
沒有法律、法規依據，各地區、各部門不得制定減損市場主體合法權益或者增加其義務的政策措施；不得違反《中華人民共和國反壟斷法》，制定含有排除、限制競爭內容的政策措施。
（四）例外規定。屬於下列情形的政策措施，如果具有排除和限制競爭的效果，在符合規定的情況下可以實施：
1.維護國家經濟安全、文化安全或者涉及國防建設的；
2.為實現扶貧開發、救災救助等社會保障目的的；
3.為實現節約能源資源、保護生態環境等社會公共利益的；
4.法律、行政法規規定的其他情形。
政策制定機關應當說明相關政策措施對實現政策目的不可或缺，且不會嚴重排除和限制市場競爭，並明確實施期限。
政策制定機關要逐年評估相關政策措施的實施效果。實施期限到期或未達到預期效果的政策措施，應當及時停止執行或者進行調整。
四、推動公平競爭審查制度有序實施
（一）明確工作機制。從2016年7月起，國務院各部門、各省級人民政府及所屬部門均應在有關政策措施制定過程中進行公平競爭審查。國家發展改革委、國務院法制辦、商務部、工商總局要會同有關部門，建立健全工作機制，指導公平競爭審查制度實施工作，並及時總結成效和經驗，推動制度不斷完善，在條件成熟時組織開展第三方評估。各省級人民政府要抓緊研究制定具體工作措施和辦法，落實制度要求，並從2017年起在本行政區域內逐步推開，指導市縣級人民政府及所屬部門開展公平競爭審查。
（二）有序清理存量。按照“誰制定、誰清理”的原則，各級人民政府及所屬部門要對照公平競爭審查標準，對現行政策措施區分不同情況，穩妥把握節奏，有序清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法。對市場主體反映比較強烈、問題暴露比較集中、影響比較突出的規定和做法，要儘快廢止；對以契約協定等形式給予企業的優惠政策，以及部分立即終止會帶來重大影響的政策措施，要設定過渡期，留出必要的緩衝空間；對已兌現的優惠政策，不溯及既往。
（三）定期評估完善。對建立公平競爭審查制度後出台的政策措施，各級人民政府及所屬部門要在定期清理規章和規範性檔案時，一併對政策措施影響全國統一市場和公平競爭的情況進行評估。鼓勵委託第三方開展評估。評估報告應當向社會公開徵求意見，評估結果應當向社會公開。經評估認為妨礙全國統一市場和公平競爭的政策措施，要及時廢止或者修改完善。
（四）制定實施細則。國家發展改革委、國務院法制辦、商務部、工商總局要會同有關部門，抓緊研究起草公平競爭審查實施細則，進一步細化公平競爭審查的內容、程式、方法，指導政策制定機關開展公平競爭審查和相關政策措施清理廢除工作，保障公平競爭審查制度有序實施。各地區、各部門要緊密結合實際，制定相關政策措施清理廢除工作方案，明確工作方式、工作步驟和時間節點，加強分類指導，確保本地區、本部門相關政策措施清理廢除工作穩妥推進。
（五）加強宣傳培訓。有關部門要切實加大宣傳培訓力度，加強政策解讀和輿論引導，增進全社會對公平競爭審查制度的認識和理解，為公平競爭審查制度實施營造良好的輿論氛圍和工作環境。
五、健全公平競爭審查保障措施
（一）健全競爭政策。國務院反壟斷委員會要發揮職能作用，組織、協調、指導反壟斷工作，研究擬訂有關競爭政策，組織調查、評估市場總體競爭狀況，為推進和逐步完善公平競爭審查制度奠定堅實基礎。各地區、各部門要按照確立競爭政策基礎性地位的要求，有針對性地制定政策措施，及時研究新經濟領域市場監管問題，不斷完善市場競爭規則，加快形成統一開放、競爭有序的市場體系。
（二）完善政府守信機制。嚴格履行政府向社會作出的承諾，把政務履約和守諾服務納入政府績效評價體系，建立健全政務和行政承諾考核制度。各級人民政府對依法作出的政策承諾和簽訂的各類契約要認真履約和兌現。完善政務誠信約束和問責機制。進一步推廣重大決策事項公示和聽證制度，拓寬公眾參與政府決策的渠道，加強對權力運行的社會監督和約束。
（三）加強執法監督。對涉嫌違反公平競爭審查標準的政策措施，任何單位和個人有權舉報，有關部門要及時予以處理；涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》的，反壟斷執法機構要依法調查核實，並向有關上級機關提出處理建議。案件情況和處理建議要向社會公開。政策制定機關要及時糾正排除和限制競爭的政策措施，維護公平競爭的市場秩序。
（四）強化責任追究。對未進行公平競爭審查或者違反公平競爭審查標準出台政策措施，以及不及時糾正相關政策措施的地方政府和部門，有關部門依法查實後要作出嚴肅處理。對失職瀆職等需要追究有關人員黨紀政紀責任的，要及時將有關情況移送紀檢監察機關。
國務院
2016年6月1日
意見解讀
7日，國務院新聞辦舉行新聞發布會，國家發展和改革委員會副主任胡祖才介紹《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》建立和實施情況時表示，《意見》為行政權力劃定了18個“不得”，有五項措施保障制度落實，是防止濫用行政權力排除、限制競爭的一項創新性的頂層設計，進一步釐清政府與市場邊界，也有利於新業態、新模式的發展。
以自我審查為主，同時也強調外部監督
日前，國務院印發了《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，並於7月1日正式開始實施。“這是我國確立競爭政策基礎性地位邁出的關鍵一步，是維護市場公平競爭的一項重大制度性安排。”胡祖才表示，公平競爭是市場經濟的基本原則，我國社會主義市場經濟體系逐步完善，但在一些地區和行業仍存在地方保護、區域封鎖、行業壁壘、企業壟斷等不公平競爭現象，《意見》的制定出台就是要從源頭上規範政府相關行為，保障市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，充分激發市場主體活力。
“為行政權力劃定了18個‘不得’。全面系統地為公平審查提供了遵循，實際上也是為政府行為列出了負面清單。”胡祖才介紹，《意見》主要從四個方面提出了18條標準，包括市場準入和退出標準5項，商品和要素自由流動標準5項，影響經營生產成本標準4項，影響生產經營行為標準4項。同時，《意見》還提出了兩條兜底性條款，一是沒有法律法規依據，不得制定減損市場主體合法權益或增加其義務的政策措施，二是不得違反《反壟斷法》，制定含有排除、限制競爭的政策措施。
此次《意見》也明確了審查方式，以自我審查為主，政策制定機關在制定涉及市場主體經濟活動的政策措施時要嚴格按照標準進行自我審查，沒有進行公平競爭審查的不得出台。胡祖才表示，自我審查的同時也強調外部監督，保障公平競爭審查的效果。
保障制度有效落實，胡祖才介紹了五方面措施：一是分步實施，7月1日起國務院各部門、省級政府及所屬部門先行實施，2017年起縣市政府及各個部門在省級政府指導下全面推開；二是加強指導，國家發改委、國務院法制辦、商務部、工商總局要會同有關部門建立工作機制；三是定級評估實施效果對市場競爭的影響，條件成熟時要組織開展第三方評估；四是抓緊研究制定實施細則，進一步明確審查程式和機制；五是強化執法，根據《反壟斷法》大力查處濫用行政權力排除、限制競爭行為，督促政府制定機關規範開展公平競爭審查。
清理存量政策要分類處理，與產業政策並不矛盾
公平競爭審查制度是否只針對新出台的政策？針對這一疑問胡祖才表示，此次意見明確“規範增量與清理存量相結合”，對已經實施的政策也作出了相應的規定，總體來說是“堅持分類處理，遵循不溯及既往的原則，區分不同情況，把握節奏，有序進行清理”。
胡祖才介紹，存量政策要按照“誰制定、誰清理”的原則，要求各地區、各部門對照公平競爭審查的標準，對現行政策措施進行梳理評估，對妨礙全國統一市場和公平競爭的有關規定和做法要進行清理。對市場主體反映比較強烈、問題暴露比較集中、影響比較突出的要儘快廢止。對於以契約形式對企業給予優惠政策，如果中止執行的話會帶來重大影響的，對這類情況要設定過渡期，要留出必要的緩衝空間，對已經兌現的優惠政策不溯及既往。
同時，很多人關心公平競爭審查制度會對產業政策帶來什麼樣的影響，有人認為產業政策帶來的一些補貼本身妨礙公平競爭。胡祖才表示：“建立公平競爭審查制度，恰恰為協調競爭政策和產業政策提供了一個制度性的機制，也就是為競爭政策和產業政策之間建立了一個良好的溝通協調機制。”
胡祖才解釋，競爭政策和產業政策都是非常重要的經濟政策，目標一致但著力點和作用方式不同，競爭政策主要是著眼於為市場主體創造公平競爭的市場環境，產業政策實際是著眼於彌補市場的缺陷，引導促進產業的發展。兩者並不是對立的關係，是可以相互協調的。胡祖才認為，通過公平競爭審查，可以確保產業政策在制定和實施過程中都能貫穿公平競爭的理念和要求，體現出競爭政策的基礎性地位，加快推動產業政策從選擇性向普惠性、功能性轉變，讓兩種政策能夠形成合力。
四種例外留出實施空間，防止濫用例外情形有監督機制
《意見》明確18個“不得”之外，也按照國際慣例為政策留出了實施空間。為了國家經濟安全、國家利益和社會公共利益，一些政策措施難免會產生排除、限制競爭的效果，所以《意見》主要明確了四種例外情形：一是維護國家經濟安全、文化安全或者涉及國防建設。二是實現扶貧開發、救災救助等社會目的。三是實現節約能源資源，保護生態環境的社會公共利益。四是法律、行政法規規定的其他情況。
胡祖才表示，原則禁止與例外規定相結合，既明確了原則禁止的標準和內容，又明確了例外規定，增強了可操作性。但也有人擔憂例外規定的出台會不會為相關部門逃避公平競爭審查開了口子，胡祖才介紹，為防止濫用例外情形，建立了相應的評估和監督機制。比如《意見》明確了使用例外情形的兩個重要條件，“一是要說明限制競爭是不可或缺的，二是政策措施不會嚴重排除、限制市場競爭，也就是說不會對市場整體競爭產生嚴重影響。”胡祖才說，而按例外規定實施以後，判別實施效果到底怎么樣，要進行逐年評估，對未達到預期效果的要停止執行或者進行調整。
