意見全文
國家發展改革委關於全面深化價格 機制改革的意見
發改價格〔2017〕1941號
各省、自治區、直轄市發展改革委、物價局：
為深入貫徹落實黨的十九大精神，進一步落實《中共中央國務院關於推進價格機制改革的若干意見》（中發〔2015〕28號）要求，全面深化價格機制改革，推動供給側結構性改革，更好服務決勝全面建成小康社會，現提出以下意見。
一、重要意義
中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、巨觀調控有度的經濟體制，建設現代化經濟體系。新時代對價格機制改革提出了新要求，必須牢牢抓住價格這一市場經濟條件下資源配置效率的“牛鼻子”，加快價格市場化改革，健全價格監管體系，使價格靈活反映市場供求、價格機制真正引導資源配置、價格行為規範有序，推動實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。
黨的十八大以來，各級價格主管部門緊緊圍繞黨中央、國務院決策部署，蹄疾步穩、攻堅克難，推進價格改革取得突破性進展，政府定價範圍大幅縮減，以“準許成本+合理收益”為核心的科學定價制度初步建立，價格槓桿作用進一步發揮，公平競爭審查制度逐步推行，市場價格監管和反壟斷執法力度持續加強，對激發市場活力、增強發展動力、保障改善民生髮揮了積極作用。但是，制約資源要素自由流動的價格機制障礙還沒有完全消除，資源環境成本在價格形成中還沒有充分體現，公平競爭的市場價格環境還不夠完善，企業反映突出的價格收費問題還需要著力有效解決，民生價格穩定長效機制還不夠健全，損害民眾利益的價格違法行為還時有發生。站在新起點、邁進新時代，必須以敢於擔當的精神和一往無前的勇氣，縱深推進價格改革。
二、總體要求
（一）指導思想。深入貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，主動適應我國社會主要矛盾轉化，堅持穩中求進工作總基調，堅持貫徹落實新發展理念，堅持以供給側結構性改革為主線，圍繞堅決打好防範化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，加快價格市場化改革，完善價格形成機制，強化價格監管，維護公平競爭，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，有效發揮價格機制的激勵、約束作用，引導資源在實體經濟特別是生態環保、公共服務等領域高效配置，促進經濟高質量發展，更好適應人民日益增長的美好生活需要。
（二）基本原則
——堅持市場規律。圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，著力破除限制資源要素自由流動的價格機制障礙，加快完善主要由市場決定價格的機制，逐步確立競爭政策的基礎性地位，提高資源配置效率，激發市場活力，促進社會主義市場經濟體制不斷完善。
——堅持問題導向。聚焦當前經濟社會發展的深層次矛盾問題，聚焦企業反映強烈、人民民眾關心的突出問題，以提高供給體系質量為主攻方向，抓重點、補短板、強弱項，著力構建有利於經濟轉型發展、生態環境保護、公共服務最佳化、民生保障改善的價格機制和價格環境。
——堅持改革創新。落實新發展理念，改革價格形成機制，使價格充分反映市場供求關係、資源稀缺程度，加快環境損害成本內部化，增強價格反應靈活性。按照放管結合、並重的要求，加強和創新價格事中事後監管，維護市場價格秩序。建立促進新技術新業態新模式發展的包容審慎的價格監管新方式。
——堅持保障民生。牢固樹立以人民為中心的發展思想，堅持在發展中保障和改善民生，抓住人民最關心最直接最現實的價格問題，妥善處理提高市場效率和保障社會公平的關係，保持民生商品和服務價格基本穩定，保障人民民眾基本生活和合法價格權益。
——堅持統籌推進。把價格機制改革放在經濟社會發展大局中統籌謀劃，堅持正確方向，把握好時機、節奏和力度，妥善處理政府和市場、短期和長期、加法和減法、供給和需求的關係，因地制宜，穩慎推進，以進促穩，務求實效。
（三）主要目標。到2020年，市場決定價格機制基本完善，以“準許成本+合理收益”為核心的政府定價制度基本建立，促進綠色發展的價格政策體系基本確立，低收入群體價格保障機制更加健全，市場價格監管和反壟斷執法體系更加完善，要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰的市場價格環境基本形成。
三、進一步深化壟斷行業價格改革
按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，深化壟斷行業價格改革，能夠放開的競爭性領域和環節價格，穩步放開由市場調節；保留政府定價的，建立健全成本監審規則和定價機制，推進科學定價。
（四）進一步推進價格市場化。結合有序放開發用電計畫，擴大市場形成發電、售電價格的範圍，加快推進電力市場交易，完善電力市場交易價格規則，健全煤電價格聯動機制。堅持市場化方向，進一步完善成品油價格形成機制。深化非居民用天然氣價格市場化改革，適時放開氣源價格和銷售價格，完善居民用氣價格機制，加快上海、重慶天然氣交易中心建設。擴大鐵路貨運市場調節價範圍，健全鐵路貨運與公路掛鈎、靈活反映市場供求的價格動態調整機制，研究公平公開的路網結算價格政策，為社會資本進入鐵路建設、運營領域創造有利的價格政策環境。
（五）強化網路型自然壟斷環節價格監管。建立健全以“準許成本+合理收益”為核心、約束與激勵相結合的網路型自然壟斷環節定價制度，準確核定成本，科學確定利潤，嚴格進行監管，促進壟斷企業技術創新、改進管理、降低成本、提高效率，維護消費者、經營者合法權益。加快制定出台分行業定價辦法、成本監審辦法，強化成本約束，完善價格形成機制。對輸配電、天然氣管道運輸、鐵路普通旅客列車運輸等重點領域，實行嚴格監管，全面開展定價成本監審，科學合理制定價格。積極藉助第三方力量參與成本監審。逐步建立健全壟斷行業定價成本信息公開制度。
四、加快完善公用事業和公共服務價格機制
區分競爭性與非競爭性環節、基本與非基本服務，穩步放開公用事業競爭性環節、非基本服務價格，建立健全科學反映成本、體現質量效率、靈活動態調整的政府定價機制，調動社會資本積極性，補好公用事業和公共服務短板，提高公共產品供給能力和質量。
（六）深化公用事業和公共服務價格改革。加快理順城市供水供氣供熱價格。研究逐步縮小電力交叉補貼，完善居民電價政策。鞏固取消藥品加成成果，進一步取消醫用耗材加成，最佳化調整醫療服務價格；加快新增醫療服務價格項目受理審核，促進醫療新技術研發套用；擴大按病種、按服務單元收費範圍和數量。進一步研究完善機動車停放服務收費政策。按照體現公益性要求，研究制定國家公園價格政策，加快建立健全自然資源、風景名勝、歷史遺蹟等景區門票科學定價規則。
（七）建立健全價格動態調整機制。科學界定財政補貼、使用者付費邊界，綜合考慮成本變化、服務質量、社會承受能力，依法動態調整公用事業和公共服務價格。督促企業嚴格履行成本信息報送和公開義務。逐步建立健全城市供電、供水、供氣、供熱等領域上下游價格聯動機制。完善政府和社會資本合作（PPP）項目價格調整機制，促進政府和社會資本合作模式推廣。
五、創新和完善生態環保價格機制
堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，創新和完善生態環保價格機制，推進環境損害成本內部化，促進資源節約和環境保護，推動形成綠色生產方式、消費方式。
（八）完善生態補償價格和收費機制。按照“受益者付費、保護者得到合理補償”原則，科學設計生態補償價格和收費機制。完善涉及水土保持、漁業資源增殖保護、草原植被、海洋傾倒等資源環境有償使用收費政策，科學合理制定收費辦法、標準，增強收費政策的針對性、有效性。積極推動可再生能源綠色證書、排污權、碳排放權、用能權、水權等市場交易，更好發揮市場價格對生態保護和資源節約的引導作用。
（九）健全差別化價格機制。完善高耗能、高污染、產能嚴重過剩等行業差別（階梯）電價、水價政策，鼓勵各地結合實際擴大政策實施覆蓋面，細化操作辦法，合理拉開不同檔次價格，倒逼落後產能加快淘汰。全面推行城鎮非居民用水超定額累進加價制度，嚴格用水定額管理，合理確定分檔水量和加價標準。
（十）完善可再生能源價格機制。根據技術進步和市場供求，實施風電、光伏等新能源標桿上網電價退坡機制，2020年實現風電與燃煤發電上網電價相當、光伏上網電價與電網銷售電價相當。完善大型水電跨省跨區價格形成機制。開展分散式新能源就近消納試點，探索通過市場化招標方式確定新能源發電價格，研究有利於儲能發展的價格機制，促進新能源全產業鏈健康發展，減少新增補貼資金需求。完善電動汽車充換電價格支持政策，規範充換電服務收費，促進新能源汽車使用。
（十一）制定完善綠色消費價格政策。圍繞倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，制定完善節能環保價格政策。定期評估完善居民用電用水用氣階梯價格政策。按照補償成本併合理盈利的原則，逐步調整污水處理、垃圾處理收費標準，探索實行差別化收費制度，推進污水、垃圾減量化、資源化。鼓勵有條件的地區探索建立農村污水、垃圾處理收費制度。鼓勵缺水地區健全支持再生水回收利用的價格政策。完善北方地區清潔供暖價格政策。根據成品油質量升級進程，制定國VI標準價格政策。
六、穩步推進農業用水和農產品價格改革
圍繞實施鄉村振興戰略和推進農業供給側結構性改革，紮實推進農業水價綜合改革，積極穩妥改革完善糧食等重要農產品價格形成機制，有效反映市場供求關係，促進農業節水和發展方式轉變。
（十二）全面推進農業水價綜合改革。堅持“先建機制、後建工程”的原則，在總體不增加農民負擔的前提下，紮實推進農業水價綜合改革，結合大中型灌區續建配套節水改造、高標準農田建設、新增千億斤糧食田間工程、農業綜合開發等項目建設，統籌農業水價形成機制與精準補貼和節水獎勵機制、工程建設和管護機制、用水管理機制的協同推進。鼓勵有條件的地區率先完成改革。
（十三）完善稻穀、小麥最低收購價政策。圍繞確保國家糧食安全、口糧絕對安全，堅持市場化改革取向和保護農民利益並重，穩定政策框架，增強政策靈活性和彈性，分品種施策，分步驟實施，逐步分離政策性收儲“保增收”功能，激發市場活力，同步建立完善相應的補貼機制和配套政策。研究完善糖料價格政策。
（十四）深化棉花目標價格改革。完善新疆棉花目標價格政策，合理確定目標價格水平和定價周期，最佳化補貼辦法，探索開展“保險+期貨”試點，促進新疆棉花優質穩定發展。
七、著力清理規範涉企收費
積極服務實體經濟發展，清理規範各類涉企收費，建立健全收費監管長效機制，減輕實體經濟負擔。
（十五）嚴格行政事業性收費管理。加強行政事業性收費標準管理，取消不合理收費項目，降低偏高收費標準。建立健全收費政策執行情況報告和後評估制度。嚴格落實收費公示公開制度，推進網路等便捷高效的公示公開方式，強化社會監督。
（十六）清理規範經營服務性收費。取消違法違規收費項目，進一步放開具備競爭條件的收費。建立政府定價收費項目清單制度，實現全國一張清單、網上集中公開、動態調整管理，清單外一律不得政府定價。健全市場調節收費行為規則，加強收費行為監管，督促收費主體嚴格按照公平、合法、誠信、公開原則確定收費標準，提供質價相符的服務。加強行業協會、行政審批中介服務、電子政務平台等收費行為監管。
八、有效促進市場競爭公平有序
健全規則、強化執法、創新方式，持續加強市場價格監管和反壟斷執法，維護市場價格秩序，積極營造公平競爭市場環境。
（十七）全面實施公平競爭審查制度。強化聯席會議工作機制，促進公平競爭審查制度落地。嚴格審查增量，對涉及市場主體經濟活動的規章、規範性檔案等審查實現全覆蓋，防止出台新的排除限制競爭的政策措施。逐步清理存量，穩妥有序清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的規定和做法。加大問責力度，探索建立公平競爭審查考核機制。
（十八）推進反價格壟斷執法常態化精準化。對涉嫌價格壟斷行為及時啟動反壟斷調查，依法查處達成實施價格壟斷協定、濫用市場支配地位等行為，糾正濫用行政權力排除限制競爭的規定和做法。密切關注產能過剩行業、智慧財產權等重點領域排除限制競爭行為，堅決糾正濫用行政權力或市場優勢地位排除限制競爭行為。依法查處濫用智慧財產權排除限制競爭行為，研究制定標準必要專利定價機制。加強反壟斷執法經濟學分析和市場競爭評估。
（十九）加強和創新市場價格監管。圍繞民眾關注的重點領域價格違法問題，持續加強市場價格監管，形成長效監管機制。按照建設大平台、構建大格局、提供大服務的要求，充分發揮全國12358價格監管平台作用，廣泛動員社會力量參與監督，積極運用大數據等信息化手段，提升價格監管水平。完善價格應急處置機制，及時妥善處理各類價格突發事件。全面推行“雙隨機、一公開”監管方式，規範價格執法行為。探索推進“網際網路+”等新技術新業態新模式包容審慎的價格監管。完善提醒告誡和價格承諾等預防性監管措施。完善價格社會監督網路，依託社會信用體系建設，構建經營者價格信用檔案，對價格違法的失信行為實行聯合懲戒。堅持民生導向、源頭治理，逐步建立健全制度完善、組織健全、規範高效的價格爭議糾紛調解體系。
九、切實兜住民生底線
堅持以人民為中心的發展思想，按照兜底線、織密網、建機制的要求，注重長效，綜合施策，保障低收入群體基本生活，不斷增強人民民眾獲得感和幸福感。
（二十）做好穩價工作。健全價格監測分析預警機制，密切跟蹤分析國內外價格總水平和重要商品價格走勢，及時提出調控建議。加強民生商品價格監測預警，研究完善價格異常波動應對預案，健全重要商品儲備制度，豐富調控手段，提升調控能力，防範價格異常波動。逐步構建覆蓋重要商品和服務的價格指數體系，合理引導市場預期。加強價格與財政、貨幣等政策手段的協調配合，充分發揮政策合力，努力保持價格總水平基本穩定。
（二十一）完善價格補貼聯動機制。認真執行並適時完善社會救助和保障標準與物價上漲掛鈎的聯動機制，根據物價上漲情況，及時發放價格臨時補貼，有效化解物價上漲影響，保障低收入群體基本生活，建設有力有效的民生保障長效機制。
（二十二）加強價格改革中的民生保障。科學制定價格改革方案，廣泛聽取社會意見，認真開展社會風險評估，深入梳理風險點，制定低收入群體保障預案，完善配套政策，保障低收入群體生活水平不因價格改革而降低。把握好改革方案出台的時機和力度，並注重與工資、社會救助和保障等標準調整相結合，確保平穩推進。
十、保障措施
價格改革涉及面廣、政策性強，各方面高度關注。必須科學設計方案，狠抓改革落實，加強法制保障，強化宣傳引導，有力有序有效地將各項措施落到實處，確保改革取得實效。
（二十三）加強組織實施。各地發展改革（價格）部門要牢固樹立“四個意識”，提高政治站位，堅定改革信念，敢於擔當，銳意攻堅，抓住“牛鼻子”，敢啃“硬骨頭”，打好價格改革攻堅戰。結合實際科學制定改革方案，周密部署，精心實施，細化改革任務分工，建立健全台賬制度，以“釘釘子”精神，一個時間節點一個時間節點往前推進，一項一項抓好落實。加強部門協同、上下聯動，形成工作合力。鼓勵基層探索創新，做好典型經驗總結推廣。強化調度督查，壓實壓緊責任，一抓到底，確保每項改革舉措落地生根。
（二十四）加強能力建設。深入學習、深刻領會黨的十九大精神特別是習近平新時代中國特色社會主義思想，用新的思想武裝頭腦、指導實踐。強化價格理論和政策研究，深入開展調查研究，加強系統謀劃，豐富政策儲備。深化國際交流合作，充分借鑑國際成熟經驗。完善成本調查、監審制度，推進成本工作科學化精細化。加強價格信息化建設，提升價格調控監管服務水平。
（二十五）加強法制保障。積極推動《價格法》《反壟斷法》等法律法規修訂，完善政府定價、市場價格監管、反壟斷執法等方面規章制度，鞏固價格改革成果，規範政府和市場價格行為。動態評估、及時修訂中央和地方定價目錄，加快完善價格聽證辦法。制定完善重點領域市場價格行為規範、監管規則和反壟斷指南。及時清理廢止不符合法律法規、不適應改革形勢的政策檔案。
（二十六）加強宣傳引導。統籌利用傳統媒體、新興媒體，加強新聞信息發布，準確、客觀解讀價格改革政策。創新開展新聞宣傳，提升新聞宣傳能力，以民眾喜聞樂見的方式，講好價格改革故事。積極回應社會關切，合理引導社會輿論和市場預期，為全面深化價格機制改革營造良好輿論氛圍。
國家發展改革委
2017年11月8日
解讀
壟斷行業競爭性環節價格穩步放開
【看點】按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，深化壟斷行業價格改革，能夠放開的競爭性領域和環節價格，穩步放開由市場調節。擴大市場形成發電、售電價格的範圍；深化非居民用天然氣價格市場化改革，適時放開氣源價格和銷售價格；擴大鐵路貨運市場調節價範圍。
建立健全以“準許成本+合理收益”為核心、約束與激勵相結合的網路型自然壟斷環節定價制度。對輸配電、天然氣管道運輸、鐵路普通旅客列車運輸等重點領域，全面開展定價成本監審。
【解讀】中國國際經濟交流中心信息部副部長景春梅說，放開競爭性環節價格是壟斷行業市場化改革的“牛鼻子”；對自然壟斷環節定價進行成本監審，有利於打破成本“黑箱”，是壟斷行業監管的重大制度突破。
取消醫用耗材加成
【看點】加快理順城市供水供氣供熱價格。研究逐步縮小電力交叉補貼，完善居民電價政策。鞏固取消藥品加成成果，進一步取消醫用耗材加成，最佳化調整醫療服務價格。研究完善機動車停放服務收費政策。按照體現公益性要求，研究制定國家公園價格政策。
【解讀】醫用耗材包括心臟支架、人工膝關節、手術用紗布、手術縫線、牙材料等。各地醫用耗材加成基本在5%至10%。我國已全面取消公立醫院“藥品加成”。專家指出，進一步取消醫用耗材加成，有利於提高醫療服務質量，滿足人民要求。
國家發改委副主任胡祖才說，要引導資源在公共服務領域高效配置，對政府定價的環節，科學界定財政補貼、使用者付費邊界，建立健全價格動態調整機制。
綠色消費價格引導低碳生活方式
【看點】制定完善綠色消費價格政策。定期評估完善居民用電用水用氣階梯價格政策。完善北方地區清潔供暖價格政策。根據成品油質量升級進程，制定國VI標準價格政策。
【解讀】完善綠色消費價格政策是倡導簡約適度、綠色低碳生活方式的重要手段。據了解，我國將綜合運用峰谷價格和階梯價格、擴大市場化交易等措施，促進北方地區“煤改電”“煤改氣”。探索實行污水處理、垃圾處理差別化收費制度。合理確定和調整居民用電用水用氣各階梯用量、價格，研究拉大價格級差，提高居民節約意識。
防止出台限制公平競爭政策
【政策】全面實施公平競爭審查制度。嚴格審查增量，防止出台新的排除限制競爭的政策措施。逐步清理存量，穩妥有序清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的規定和做法。推進反價格壟斷執法常態化精準化。構建經營者價格信用檔案，對價格違法的失信行為實行聯合懲戒。
【解讀】地方保護、區域封鎖、行業壁壘、企業壟斷……針對這些不符合建設全國統一市場和公平競爭的現象，我國已出台《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》。
經濟學家吳敬璉認為，通過大力實施競爭政策，保障各類市場主體之間的公平競爭，使缺乏競爭力的企業退出市場，讓優質企業在市場競爭中因獲取更多的資源而發展壯大，將提升相關產業乃至整個經濟的活力。
建立政府定價收費項目清單制度
【看點】加強行政事業性收費標準管理，嚴格落實收費公示公開制度。清理規範經營服務性收費，建立政府定價收費項目清單制度，實現全國一張清單、網上集中公開、動態調整管理，清單外一律不得政府定價。
【解讀】瑞華會計師事務所管理合伙人張連起認為，涉企收費高的要害在於一些地方政府對行政性收費和經營收費存在一定依賴。建立清單制度，接受包括新聞輿論在內的社會監督，切實對涉企收費“瘦身”，對於振興實體經濟極為必要。
保障低收入群體生活水平不因價格改革降低
【看點】加強民生商品價格監測預警，研究完善價格異常波動應對預案，健全重要商品儲備制度。認真執行並適時完善社會救助和保障標準與物價上漲掛鈎的聯動機制。制定低收入群體保障預案，完善配套政策。
【解讀】中央財經大學教授溫來成說，這體現了新階段價格管理的特點，即實行價格、財稅等政策工具聯動調控價格總水平。同時，重視民生保障，切實兜住民生底線。
全面推進農業水價綜合改革
【看點】在總體不增加農民負擔的前提下，紮實推進農業水價綜合改革，積極穩妥改革完善糧食等重要農產品價格形成機制。
【解讀】胡祖才說，堅持綜合配套施策，更加有效地發揮市場機製作用和保障農民利益，推進實施鄉村振興戰略和農業供給側結構性改革。
