關於國家賠償案件立案工作的規定的理解與適用

《關於國家賠償案件立案工作的規定》的理解與適用是在2012發布的法律法規解讀檔案。

2012年2月10日，最高人民法院發布了《關於國家賠償案件立案工作的規定》（以下簡稱《立案規定》），這一司法解釋根據2010年修正的國家賠償法，針對人民法院審查處理的國家賠償案件的立案審查機構及有關立案標準等問題予以統一規範。為正確理解和適用《立案規定》，現就有關問題做一介紹。
《立案規定》的制定背景和起草過程
人民法院在貫徹執行國家賠償法的過程中，如何破解求償難問題，如何對公民、法人和其他組織的國家請求權給予充分有效的救濟，保障國家賠償案件從一開始就能順利地進入依法處理的渠道，既是社會關注的一個熱點問題，也是國家賠償法修改的一個重點。根據國家賠償法的規定，我國國家賠償法調整的案件類型主要有三種，一是行政賠償案件；二是刑事賠償案件；三是民事、行政訴訟中的司法賠償案件。三類案件分別適用兩種程式，即行政賠償程式和刑事賠償程式。行政賠償程式由賠償義務機關先行處理與行政訴訟兩個環節組成，人民法院對行政賠償案件的立案及審理工作主要依照行政訴訟法的有關規定。刑事賠償程式由賠償義務機關先行處理、複議機關複議（人民法院作為賠償義務機關的，可省略複議環節）以及人民法院賠償委員會決定三個環節構成。
為規範人民法院在刑事賠償程式中審查處理的國家賠償案件（指刑事賠償案件及民事、行政訴訟中司法賠償案件，不包括行政賠償案件，具體為國家賠償法第十七條、第十八條、第二十一條、第三十八條規定的有關案件）的立案工作，最高人民法院曾於2000年1月就有關國家賠償案件的立案制定了《關於刑事賠償和非刑事司法賠償案件立案工作的暫行規定（試行）》（以下簡稱《立案暫行規定》）的規範性檔案，對人民法院在刑事賠償程式中審查處理的兩類賠償案件的立案工作進行了規範。1994年國家賠償法規定，申請賠償應首先經過依法確認。《立案暫行規定》根據這一規定，分別針對人民法院作為賠償義務機關的賠償案件，以及人民法院賠償委員會審理的賠償案件，將視為依法確認的條件作為審查立案的標準。
2010年4月29日，第十一屆全國人大常委會第十四次會議審議通過了《關於修改國家賠償法的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》對於1994年國家賠償法的相關內容修改較多，包括暢通了賠償請求渠道，完善了賠償辦理程式，確定了雙方的舉證義務，明確了精神損害賠償，保障了賠償費用支付，修改涉及歸責原則、賠償範圍、賠償標準、賠償程式等一系列問題。《決定》以及修正的國家賠償法已於2010年12月1日起施行。
國家賠償法取消了確認前置的環節，規定賠償請求人認為國家機關及其工作人員有法定違法侵權情形且造成損害的，可以向賠償義務機關申請賠償。這一修改，必然直接影響到國家賠償案件的立案條件，原《立案暫行規定》確立的審查立案的相關標準應作相應調整。有鑒於此，最高人民法院對《立案暫行規定》進行了修改，對國家賠償案件的立案工作重新予以規範，以便與修改的法律相適應。起草過程中，我們先後徵求了全國人大常委會法工委、最高人民檢察院、公安部、法務部、國家安全部、財政部、國務院法制辦等有關部門，部分專家學者和律師代表，最高人民法院各審判業務庭室、部分特邀諮詢員和人民監督員，各高級人民法院以及部分中級人民法院的意見。在此基礎上反覆研究，數易其稿，最終形成送審稿，經最高人民法院審判委員會第1537次會議討論通過，於2012年2月10日發布，自2012年2月15日起施行。
《立案規定》的指導思想和主要內容
在《立案規定》的制定過程中，我們主要遵循了以下幾項指導思想：一是嚴格遵循立法精神。立足於司法解釋的功能定位，《立案規定》嚴格按照國家賠償法等法律、法規的精神進行起草，確保司法解釋的內容符合立法宗旨和目的，以保障國家賠償法的原則規定在司法實踐中具有細化的操作措施與之配套。二是充分保障賠償請求人依法行使請求權。國家賠償法是一部人權保障法，其主要宗旨即是保障公民、法人和其他組織的合法權益。國家賠償法的修訂更是在保障人權方面加大了力度、拓展了寬度。人民法院國家賠償案件的立案工作要充分體現保障賠償請求人行使請求權，將法律加大人權保障的精神落到實處。三是貫徹人民法院立審分立（即立案工作和審判工作分立）的總的指導原則。根據《關於人民法院立案工作的暫行規定》和《關於全國法院立案工作座談會紀要》所確立的立審分立的總的指導原則，將賠償案件的立案、辦理及審理環節分開，便於立案機構與賠償審判機構各自發揮職能作用，確保司法公正。四是注重吸收各方面意見。解釋起草過程中徵求了各方面的意見，尤其注重聽取最高人民法院及部分高、中級人民法院立案庭的意見。在多方徵求意見和充分論證的基礎上，注重兼收並蓄。
《立案規定》的內容主要包括：人民法院審查受理國家賠償案件的總體要求；國家賠償案件的審查立案條件；人民法院決定立案或者不予受理的情形；不予受理的相關法律救濟途徑等等。
人民法院審查受理國家賠償案件的總體要求人民法院審查受理國家賠償案件的機構。
原《立案暫行規定》對立案機構的規定是，人民法院作為賠償義務機關處理國家賠償案件時，由該人民法院的立案部門負責審查立案；人民法院賠償委員會依法審理的賠償案件，由該人民法院的賠償委員會負責審查立案。當時作此規定，主要是由於1994年國家賠償法頒布實施時間不長，各地對該法及賠償案件尚不熟悉，且1994年國家賠償法關於確認的規定，導致審查立案（尤其是人民法院賠償委員會審查立案）時將視為確認的情形作為判斷是否立案的條件，專業性較強。隨著國家賠償法的修改，這一問題已隨之發生變化。有鑒於此，《立案規定》對此作出相應修改，即規定為：賠償請求人向作為賠償義務機關的人民法院提出賠償申請，或者依照國家賠償法第二十四條、第二十五條的規定向人民法院賠償委員會提出賠償申請的，收到申請的人民法院根據本規定予以審查立案。最高人民法院《關於國家賠償案件立案、案由有關問題的通知》（以下簡稱《立案、案由問題通知》）對此提出具體要求，對賠償請求人就前述兩種情形向人民法院提出賠償申請的，由收到申請的人民法院的立案部門統一負責審查立案。
如此規定，體現出以下幾方面優勢：一是《關於人民法院立案工作的暫行規定》和《關於全國法院立案工作座談會紀要》確立了人民法院立審分開的總原則，且立審分開大勢所趨，便於立案、審理各環節之間的制衡與監督；二是國家賠償法頒布實施多年，無論是人民法院，還是社會各界對該法的熟悉程度不斷加強，且國家賠償法取消確認前置程式後，賠償案件的立案條件相應放寬，審查立案更為簡便易行；三是目前人民法院對於各類案件的立案及信訪接待工作，均統一由立案信訪部門負責。為方便人民民眾申請立案，體現便民利民思想，絕大多數人民法院設立了立案及信訪接待視窗，有的實行一站式服務，有的還設計了各類案件的申請立案指南等。國家賠償案件的立案及信訪接待工作一併歸口由立案信訪部門及視窗負責接待及審查受理，一方面體現人民法院審查受理各類案件的平等保護，另一方面也使得賠償請求人從便利、快捷的立案服務中受益，便於其更加及時、方便地行使賠償請求權。
出具收訖憑證。
為保障公民、法人和其他組織依法求償，制約賠償義務機關不依法履行或者規避賠償義務，防止該賠不賠或案件久拖不決的情況發生，國家賠償法規定對於賠償請求人當面遞交申請書的，賠償義務機關應當場出具加蓋專用印章並註明收訖日期的書面憑證。賠償義務機關出具書面憑證後，如逾期不作決定，賠償請求人可據此向其上一級機關申請複議（人民法院作為賠償義務機關的，可向上一級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定）。既然這是國家賠償法對賠償義務機關作出的義務性規定，且便於賠償請求人在賠償義務機關逾期不作決定時依法尋求程式救濟，故《立案規定》亦對此予以明確。同時為貫徹落實法律加大人權保障的精神實質，體現人民法院司法為民宗旨，《立案規定》將國家賠償法第十二條要求賠償義務機關出具收訖憑證的規定加以延伸，規定不論是賠償請求人向作為賠償義務機關的人民法院提出賠償申請，還是依照國家賠償法第二十四條、第二十五條的規定向人民法院賠償委員會提出賠償申請的，收到申請的人民法院均應向賠償請求人出具收訖憑證。
國家賠償案件的審查立案條件
《立案規定》針對賠償請求人向作為賠償義務機關的人民法院提出賠償申請，或者依照國家賠償法第二十四條、第二十五條的規定向人民法院賠償委員會提出賠償申請的不同類型國家賠償案件的審查立案條件，綜合考慮法律規定及司法實踐中存在的不同情形，分別以列舉的形式予以明確規定。
賠償請求人向作為賠償義務機關的人民法院提出賠償申請時的審查立案條件。
1．根據國家賠償法的規定，賠償請求人應具備法定的主體資格，即：受害的公民、法人和其他組織有權要求賠償；受害的公民死亡，其繼承人和其他有扶養關係的親屬有權要求賠償；受害的法人或者其他組織終止的，其權利承受人有權要求賠償。如不符合上述主體資格條件的，則不符合申請賠償的法定條件，故亦不符合立案條件。
2．國家賠償法關於刑事賠償和民事、行政訴訟中司法賠償案件中確定賠償義務機關的總的原則是：行使偵查、檢察、審判職權的機關以及看守所、監獄管理機關及其工作人員在行使職權時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該機關為賠償義務機關。就人民法院而言，某法院行使審判、執行職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該法院即為賠償義務機關。以法院作為賠償義務機關申請賠償的，受理法院應審查本院是否為賠償義務機關。
3．申請賠償應具備的另一條件，即有具體的申請事項及理由。申請賠償是法定權利，但同時也應受到一定限制。國家賠償法第十二條第（二）項規定，賠償請求人遞交的申請書應載明具體的要求、事實根據和理由。且無論提請何種訴訟，有具體的請求、主張並有一定的事實根據，均是起碼的要求。
4．請求事項屬於法定賠償範圍。國家賠償法第二條規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。此條規定反映出國家賠償法應遵循法定賠償原則，即只有符合本法規定的情形，才有依照本法取得國家賠償的權利。賠償範圍法定是國家賠償法法定賠償原則中最為主要的內容，因此，賠償請求人提出的申請事項應屬於刑事賠償和民事、行政訴訟中司法賠償的範圍，即屬於《立案規定》第1條規定的國家賠償案件範圍。
賠償請求人依照國家賠償法第二十四條、第二十五條的規定向人民法院賠償委員會提出賠償申請時的審查立案條件。
根據國家賠償法關於刑事賠償程式的規定，刑事賠償程式分為賠償義務機關先行處理、上一級機關複議以及人民法院賠償委員會決定三個環節（人民法院作為賠償義務機關時，可省略複議環節）。根據法律規定，賠償請求人對於複議機關作出的複議決定不服，或者對作為賠償義務機關的人民法院作出的是否賠償的決定不服；以及複議機關或者作為賠償義務機關的人民法院逾期不作決定的，賠償請求人均可以依照國家賠償法的有關規定向人民法院賠償委員會提出賠償申請。為了便於公民、法人和其他組織依法行使賠償請求權，便於人民法院及時、準確地審查受理國家賠償案件，根據以上規定，《立案規定》分別針對法定及實踐中的不同情形，以列舉的形式規定了審查立案的條件。
1．賠償請求人對作為賠償義務機關的人民法院作出的是否賠償的決定不服，依法向人民法院賠償委員會提出賠償申請；或者賠償請求人對複議機關的複議決定不服，依法向人民法院賠償委員會提出賠償申請的審查立案條件。
國家賠償法第二十四條規定，賠償請求人對賠償的方式、項目、數額有異議的，或者賠償義務機關作出不予賠償決定的，賠償請求人可以自賠償義務機關作出賠償或者不予賠償決定之日起30日內，向賠償義務機關的上一級機關申請複議。賠償義務機關是人民法院的，賠償請求人可以依照本條規定向其上一級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。同時，該法第二十五條規定，賠償請求人不服複議決定的，可以在收到複議決定之日起30日內向複議機關所在地的同級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。
根據上述規定，既然複議機關或者作為賠償義務機關的人民法院已作出複議決定或者是否賠償的決定，這說明複議機關或者作為賠償義務機關的人民法院已針對賠償請求人提出的賠償申請，在賠償義務機關先行處理、上一級機關複議等環節進行了實體審查。同時法律也規定，賠償請求人對前述環節中作出的決定不服的，可在法定期間內向人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。因此，賠償請求人據此申請賠償的，其立案條件就變得非常簡單，不應再就主體資格、申請事項等予以審查，只要賠償請求人提供了複議機關的複議決定，或者作為賠償義務機關的人民法院作出的是否賠償的決定，以及能夠證明其申請符合法定請求期間，即在收到決定之日起30日內向賠償委員會提出賠償申請，收到申請的人民法院就應予立案。此外，根據相關法律規定，並結合實際情況，對於因不可抗力或其他障礙等因素不能正常行使請求權的情形，亦應予以保護，因此，《立案規定》對於此種情形，作為符合法定請求期間的除外情形給予同等保護。
考慮到表述清晰及便利原則，《立案規定》將作為賠償義務機關的人民法院以及複議機關作出決定的不同情形，分別予以表述。
2．作為賠償義務機關的人民法院逾期未作出是否賠償的決定，或者複議機關逾期未作出複議決定，賠償請求人依法向人民法院賠償委員會提出賠償申請的審查立案條件。
根據國家賠償法第二十四條、第二十五條規定，“賠償義務機關在規定期限內未作出是否賠償的決定，賠償請求人可以自期限屆滿之日起30日內向賠償義務機關的上一級機關申請複議。賠償義務機關是人民法院的，賠償請求人可以依照本條規定向其上一級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定”，“複議機關逾期不作決定的，賠償請求人可以自期限屆滿之日起30日內向複議機關所在地的同級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。”
因此，對於複議機關逾期未作出複議決定，或者作為賠償義務機關的人民法院逾期未作出是否賠償的決定，賠償請求人自期限屆滿之日起30日內即可以依照前述規定向人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。考慮到由於賠償請求人據此提起的賠償申請，均由於作為賠償義務機關的人民法院或者複議機關未依照國家賠償法刑事賠償程式規定，作出是否賠償的決定或者複議決定。換言之，賠償請求人申請賠償的情形是否屬於法定的賠償範圍，是否符合主體資格條件，賠償義務機關、複議機關是否符合法律規定等，並未經過賠償義務機關、複議機關的形式審查，且實踐中有的案件，由於賠償請求人申請賠償的事由不符合法定範圍和條件，故賠償義務機關、複議機關不予理睬或不出具有關文書。因此，收到申請的人民法院除了應當針對賠償請求人是否有賠償義務機關、複議機關已經收到賠償申請的收訖憑證或者相應證據，以及其申請是否符合法定請求期間或者是否具有法定除外情形等予以審查之外，還應當參照人民法院作為賠償義務機關時的立案條件，對賠償請求人提出的賠償申請予以必要的形式審查，如賠償請求人是否具備主體資格，賠償義務機關、複議機關是否符合法律規定等。
決定立案及不予受理
《立案規定》第9條規定，人民法院應當在收到申請之日起7日內決定是否立案。對於經審查符合立案條件決定立案的，人民法院應當在立案之日起5日內向賠償請求人送達受理案件通知書。屬於人民法院賠償委員會審理的國家賠償案件，還應當同時向賠償義務機關、複議機關送達受理案件通知書、國家賠償申請書或者申請賠償登記表副本。《立案、案由問題通知》同時要求，經審查符合立案條件的，人民法院立案部門應當編立案號，向有關人員及單位送達受理案件通知書，並向有關單位及部門調齊賠償申請所涉案件的相關卷宗材料後，一併移送該院理賠機構或賠償委員會審查處理。調取卷宗材料的時間應從作出賠償決定的期限內予以扣除。
此外，《立案規定》還專門針對不予受理的情形作出相應規定。實踐中，作為賠償義務機關的人民法院或者人民法院賠償委員會在審查處理賠償請求人提出的賠償申請時，時常發現該申請或者不屬於國家賠償法規定的調整範圍，或者依法應由其他部門或機關處理，或者不符合其他法定的審查立案條件。對於這些案件，採取決定不予受理的形式，便於快速處理不符合法定審查立案條件的賠償申請，且便於賠償請求人及時向有關機關提起請求或尋求其他程式救濟，而不用等到立案後兩個月內作出是否賠償的決定，同時也便於人民法院節省有限的司法資源。
考慮到不予受理是從法律上剝奪賠償請求人申請國家賠償的權利，為避免有的賠償義務機關以不予受理的形式規避其應當承擔的賠償義務，避免既不受理也不給予其他救濟的情形發生，《立案規定》一方面對於人民法院作為賠償義務機關時作出不予受理的有關文書加以限定，規定：人民法院作為賠償義務機關時，對於賠償請求人提出的賠償申請不予受理的，要出具決定書，並應當在作出決定之日起10日內送達賠償請求人。另一方面對於不予受理的情形規定了相應的救濟程式，規定：賠償請求人對作為賠償義務機關的人民法院作出的不予受理決定不服，或者對於複議機關作出的決定不予受理的其他有關文書不服，可以依照國家賠償法第二十四條、第二十五條的規定向相應的人民法院賠償委員會提出賠償申請，收到申請的人民法院可以依照本規定第6條、第8條予以審查立案。此外還規定：經審查認為原不予受理錯誤的，人民法院賠償委員會可以直接審查並作出決定，必要時也可以交由複議機關或者作為賠償義務機關的人民法院作出決定。