涉法涉訴信訪改革是中央確定的重要改革事項，是深化司法體制和社會體制改革的重要內容。著眼於解決受理導人、瑕疵補正和終結退出等關鍵環節存在的突出問題，最高人民檢察院於2014年11月7日制定下發了《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程式實施辦法》（以下簡稱《導入實施辦法》）、《人民檢察院司法瑕疵處理辦法（試行）》（以下簡稱《瑕疵處理辦法》）、《人民檢察院控告申訴案件終結辦法》（以下簡稱《案件終結辦法》）等三個配套實施辦法，為深入推進檢察機關涉法涉訴信訪改革提供了機制保障。
一、三個配套實施辦法的制定背景
此前，從檢察機關涉法涉訴信訪工作實際看，在受理導人、瑕疵補正和終結退出等關鍵環節還存在以下比較突出的問題：一是控告、申訴導入法律程式機制尚不健全。如檢察機關管轄的控告、申訴與普通信訪以及其他司法機關管轄的涉法涉訴信訪事項界限不清、標準不明；受理導人的流程不順，一些符合條件的控告、申訴不能及時導入相應的法律程式；內外部銜接配合機制不健全，推諉扯皮、“踢皮球”現象時有發生，民眾反映的問題得不到依法及時的受理。二是檢察環節司法瑕疵的補正機制缺位。近年來，各級檢察機關狠抓司法規範化建設，取得了明顯成效。但是，因司法不嚴格、不規範、不文明等產生的司法瑕疵問題還比較突出，導致當事人對案件辦理的公正性產生懷疑。因缺乏明確的處理規定，如何妥善補正司法瑕疵成為長期困擾涉法涉訴信訪工作的一個突出問題。三是控告、申訴終結案件出口不暢問題突出。主要表現為檢察機關案件終結範圍不明確、終結案件移交機制不健全等問題。
2014年7月24日，中央政法委印發了《關於建立涉法涉訴信訪事項導入法律程式工作機制的意見》《關於建立涉法涉訴信訪執法錯誤糾正和瑕疵補正機制的指導意見》以及《關於健全涉法涉訴信訪依法終結制度的意見》等三個涉法涉訴信訪改革配套檔案，並要求中央司法單位結合檔案精神和工作實際，制定本系統的實施辦法。
按照中央政法委和最高檢黨組的部署要求，堅持以問題為導向，經過深入調研和認真梳理，研究制定了《導入實施辦法》《瑕疵處理辦法》以及《案件終結辦法》等三個配套實施辦法，於2014年11月7日正式印發實施。
二、堅持訴訪分離，完善管轄內控告、申訴導入法律程式機制
健全完善涉法涉訴信訪事項導入法律程式機制，是涉法涉訴信訪改革的一項重要內容，也是解決入口不順、訴訪不分問題的一個重要舉措。結合檢察工作實際，《導入實施辦法》對導入機制的基本原則、訴訪分離的標準、檢察機關受理案件範圍和受理條件、導入法律程式的具體情形、共同管轄事項的處理等作出了明確規定。
（一）關於訴訪分離的標準
如何正確區分訴類事項與訪類事項，有效實現“訴”和“訪”的分離，是健全完善導入機制的首要前提和基礎問題。按照中央政法委相關檔案的規定，對符合法律法規規定，屬於司法機關管轄的信訪事項，可以通過司法程式或者相應法定救濟途徑解決的，作為訴類事項辦理。據此，訴類事項主要有三個特徵：一是具有訴訟權利救濟性質；二是屬於三大訴訟法、國家賠償法等法律調整範圍，並且法律和相關規定對控告、申訴事項的解決規定了相應的救濟途徑；三是屬於司法機關管轄。從司法實踐看，訴訪分離是在審查受理過程中，通過準確甄別控告、申訴的性質和類別，嚴格按照管轄規定，經過多個層次的分離來實現的，《導入實施辦法》對此進行了細化：一是將涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的涉法涉訴信訪事項與普通信訪事項分離開來，如第六條規定，“對不涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的普通信訪事項，根據‘屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責’原則，人民檢察院控告檢察部門應當告知控告人、申訴人向主管機關反映，或者將控告、申訴材料轉送主管機關並告知控告人、申訴人”。二是按照訴類事項認定標準，將可以通過法律程式或者其他救濟途徑解決的訴類事項與法律程式已經終結或者沒有其他救濟途徑解決的訪類事項分離開來，如第七條第二款規定，“對屬於本級檢察院正在法律程式中辦理的案件，當事人等訴訟參與人提出控告或者申訴，但法律未規定相應救濟途徑的，控告檢察部門接收材料後應當及時移送本院案件承辦部門，承辦部門應當繼續依法按程式辦理，並做好當事人等訴訟參與人的解釋說明工作”。三是根據不同司法機關的管轄範圍，將檢察機關管轄的訴類事項與其他司法機關管轄的訴類事項分離開來，如第八條規定，“對涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟，依法可以通過法律程式解決的控告、申訴，屬於公安機關、人民法院以及其他機關管轄的，人民檢察院控告檢察部門應當告知控告人、申訴人向有管轄權的機關反映，或者將控告、申訴材料轉送有管轄權的機關並告知控告人、申訴人”。四是對檢察機關管轄的訴類事項，將本院管轄事項與其他檢察院管轄事項分離開來，主要就是根據地域管轄和級別管轄的要求，進行甄別分流，如第七條第一款規定，“對涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟，依法可以通過法律程式解決的控告、申訴，屬於本級檢察院管轄的，人民檢察院控告檢察部門應當按照相關規定移送本院有關部門辦理；屬於其他人民檢察院管轄的，告知控告人、申訴人向有管轄權的人民檢察院提出，或者將控告、申訴材料轉送有管轄權的人民檢察院並告知控告人、申訴人”。
（二）關於檢察機關受理控告、申訴的範圍
從產生原因看，涉法涉訴信訪是社會矛盾糾紛以案件形式進人訴訟渠道後，當事人對司法機關的處理決定或者司法行為表示異議或者不滿而發生的。從這一角度看，涉法涉訴信訪事項，是當事人不服司法機關及其工作人員的司法行為、措施、決定，向司法機關提出的重新處理、予以糾正或者給予賠償等請求，也就是三大訴訟法及國家賠償法規定的控告、申訴或者賠償請求等。因此，根據三大訴訟法、國家賠償法等法律以及有關司法解釋的相關規定，參考《最高人民檢察院關於進一步加強新形勢下涉法涉訴信訪工作的意見》確定的檢察機關受理涉法涉訴信訪案件的範圍，《導入實施辦法》將屬於檢察機關管轄的控告、申訴分為“涉檢事項”“訴訟監督事項”兩大類。
涉檢事項包括四類：不服人民檢察院刑事處理決定的；反映人民檢察院在處理民眾舉報線索中久拖不決，未查處、未答覆的；反映人民檢察院違法違規辦案或者檢察人員違法違紀的；人民檢察院為賠償義務機關，請求人民檢察院進行國家賠償的。
訴訟監督事項包括：不服公安機關刑事處理決定，反映公安機關偵查活動有違法情況，要求人民檢察院實行法律監督，依法屬於人民檢察院管轄的；不服人民法院生效判決、裁定、調解書，以及人民法院賠償委員會作出的國家賠償決定，反映審判人員在審判程式中存在違法行為，以及反映人民法院刑罰執行、民事執行和行政執行活動存在違法情形，要求人民檢察院實行法律監督，依法屬於人民檢察院管轄的。
（三）關於管轄內控告、申訴的受理條件
“導入”是這次涉法涉訴信訪改革新出現的一個詞語，現行法律規定沒有“導入”的術語和概念。從實務角度看，“導入”是指相應法律程式的啟動，通過涉法涉訴信訪事項的審查受理環節來實現。可以說，受理環節是導入法律程式的核心環節，是控告、申訴與相應法律程式之間的中介和紐帶。
為解決受理條件不明確、部分符合條件的控告、申訴不能及時導入相應法律程式等問題，經梳理、歸納《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》《人民檢察院國家賠償工作規定》以及修改後《人民檢察院複查刑事申訴案件規定》等規定的受理條件，《導人實施辦法》第十一條提煉出受理的共性條件：1屬於人民檢察院受理案件範圍；2.本院具有管轄權；3．控告人、申訴人具備法律規定的主體資格；4．控告、申訴材料符合受理要求（主要指材料齊備）；5.控告人、申訴人提出了明確請求和所依據的事實、證據與理由；6.不具有法律和相關規定不予受理的情形。對同時符合上述六個方麵條件的控告、申訴，檢察機關應當受理。
（四）關於共同管轄事項的受理
共同管轄是指兩個以上司法機關對同一控告、申訴都有管轄權的情況。如對不服法院生效刑事裁判的申訴既可以向人民法院提出，也可以向人民檢察院提出。應該說，此類規定擴大了當事人的申訴救濟途徑，但實踐中也容易造成重複審查，造成司法資源的浪費；也可能因互相推諉、“踢皮球”，引發新的社會矛盾。《導人實施辦法》第二十二條第一款明確了對共同管轄案件的審查受理原則，即“對人民檢察院和其他司法機關均有管轄權的控告、申訴，人民檢察院應當依法定職權審查受理，並將審查受理情況通知其他有管轄權的司法機關”。對此，在實際工作中，要著眼於保障當事人的合法權益，依法審查受理當事人的控告、申訴。在審查受理時發現其他有管轄權的司法機關已經受理立案的，可以告知控告人、申訴人在已受理立案的司法機關作出法律結論後，再依法向檢察機關提出控告、申訴。對控告、申訴既包含檢察機關管轄事項，又包含其他司法機關管轄事項的，應當依職權及時受理檢察機關管轄事項；對其他事項，應當告知控告人、申訴人向主管機關提出。
（五）關於控告、申訴受理後的導入路徑
根據三大訴訟法、國家賠償法等法律及相關規定，以及《最高人民檢察院關於進一步加強新形勢下涉法涉訴信訪工作的意見》關於規範管轄內控告申訴案件審查受理工作的規定，對檢察機關管轄內控告、申訴的導入路徑主要有三種模式：一是對於反映阻礙刑事訴訟權利行使的申訴或者控告，以及反映本院辦理刑事案件違法行為的控告，由控告檢察部門自行審查辦理，但反映看守所及其工作人員阻礙刑事訴訟權利行使的申訴或者控告，由監所檢察部門辦理；二是對於不服檢察機關訴訟終結的刑事處理決定的申訴、要求實行刑事訴訟監督的控告或者申訴（應當由控告檢察部門自行審查辦理的除外）、請求國家賠償或者賠償監督、對檢察機關或者檢察人員違法違紀的控告等，控告檢察部門審查受理後，按照首辦責任制的要求，移送有關業務部門或者紀檢監察部門辦理；三是對申請民事訴訟監督的事項，實行“受理、辦理和管理相分離”原則，就是說，民事訴訟監督案件的受理、辦理、管理工作分別由控告檢察部門、民事檢察部門、案件管理部門負責，各部門互相配合，互相制約。
三、建立司法瑕疵補正機制，及時公正解決民眾的合理合法訴求
建立健全司法瑕疵補正機制，對及時公正解決民眾的合理合法訴求，提高檢察機關司法公信力，預防和化解涉法涉訴信訪問題，均具有重要意義。結合檢察工作實際，《瑕疵處理辦法》對司法瑕疵的界定、具體情形、發現途徑、補正措施等作出了規定。
（一）關於檢察環節司法瑕疵的界定
按照中央政法委相關檔案的規定，結合檢察工作實際，《瑕疵處理辦法》對什麼是檢察環節司法瑕疵作了規定，即人民檢察院在立案偵查直接受理的案件、批准或者決定逮捕、審查起訴和提起公訴以及實行訴訟監督過程中，在事實認定、證據採信、法律適用、辦案程式、文書製作以及司法作風等方面不符合法律和有關規定，但不影響案件結論的正確性和效力的相關情形。
在實際工作中，要注意準確把握司法錯誤和司法瑕疵的聯繫和區別。司法錯誤和司法瑕疵均屬於不符合法律和有關規定的情形，但在具體程度、對當事人權益的損害程度、法律後果等方面存在質的區別。司法瑕疵不影響案件結論的正確性和效力，也不屬於法律規定的需要啟動複查程式或者監督程式的情形。因此，要準確把握司法瑕疵與司法錯誤之間的界限，既不能不當擴大司法瑕疵範圍，使司法錯誤被“降格”為司法瑕疵，也不能不當擴大司法錯誤的範圍，使司法瑕疵被“升格”為司法錯誤。
（二）關於檢察環節司法瑕疵的主要類別
《瑕疵處理辦法》第三條對檢察環節司法瑕疵主要類別作了規定，即事實認定瑕疵、證據採信瑕疵、法律適用瑕疵、法律程式瑕疵、法律文書瑕疵、司法作風瑕疵以及其他司法瑕疵。
事實認定瑕疵是指認定事實或者情節有遺漏、表述不準確等情形，不影響定罪量刑或者全案處理的情形。如對基本事實以外的事實認定有誤、證據不足或者存在遺漏的；認定個別事實與案件不具有關聯性的等。
證據採信瑕疵是指證據的收集、調取、保存、移送、使用等程式不符合法律和有關規定，但依法可以補正或者作出合理解釋，並且不屬於應當依法排除的非法證據的等情形。
法律適用瑕疵是指引用法律條文不準確、不完整、不規範，但不影響定罪量刑的情形。如漏引、錯引法律條文；引用與案件無關的法律條文等。
法律程式瑕疵是指受理、辦理、告知、聽取意見、送達等程式不符合法律和有關規定，但不影響案件結論的正確性和效力的情形。
法律文書瑕疵是指法律文書的名稱、類型、文號、格式、文字、數字、語法、符號等存在不規範、遺漏、錯誤等情形，或者存在未依照法律規定簽名、蓋章、捺手印、註明時間等情形，不影響案件結論的正確性和效力的情形。
司法作風瑕疵是指人民檢察院工作人員在司法辦案中存在態度粗暴、蠻橫，作風拖沓、怠慢，語言不當等不規範行為的情形。
（三）關於檢察環節司法瑕疵的發現途徑
根據《瑕疵處理辦法》第九條的規定，對司法瑕疵的發現途徑主要有三個：一是上級院發現；二是本院業務部門在司法辦案過程中自行發現或者相互發現；三是本院案管以及紀檢監察等部門發現。
（四）關於檢察環節司法瑕疵的補正措施
對發現的司法瑕疵，根據訴訟階段及司法瑕疵具體情況，相關檢察院應當按照《瑕疵處理辦法》第四條至第七條的規定，單獨或者合併適用說明解釋、通知補正、賠禮道歉、司法救助等措施，對不規範司法行為進行補救，對當事人受損的合法權益進行彌補或者恢復，以取得當事人的理解、諒解和認同，重新塑造司法公信力：
1．說明解釋。根據《瑕疵處理辦法》第五條的規定，證據的收集、調取、保存、移送、使用等程式存在司法瑕疵的，辦理案件的人民檢察院或者相關辦案部門可以就收集、調取等過程作出書面說明或者合理解釋。
2.通知補正。根據《瑕疵處理辦法》第六條的規定，對原法律文書進行補正的適用情形為事實認定、法律適用、法律文書等存在的司法瑕疵。補正的方式有兩種：第一種是重新印製法律文書，送達當事人，並將撤銷原法律文書的情況告知當事人；第二種是在審查、複查法律文書中作出重新認定。
3．賠禮道歉。根據案件和司法瑕疵具體情況，必要時應當向當事人賠禮道歉，消解當事人的不滿，以取得當事人的諒解。
4．司法救助。《瑕疵處理辦法》第八條規定，人民檢察院存在司法瑕疵，控告人、申訴人的訴求具有一定合理性，但通過法律途徑難以解決，且生活困難，符合司法救助條件的，可以告知控告人、申訴人申請司法救助。
另外，《瑕疵處理辦法》第十條規定，人民檢察院在辦理訴訟監督案件中，發現人民法院、公安機關存在司法瑕疵、執法瑕疵的，根據案件具體情況，可以向人民法院、公安機關提出檢察建議。
四、完善終結退出機制，努力解決無限控告、申訴問題
十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立涉法涉訴信訪依法終結制度”。四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“落實終審和訴訟終結制度”。按照中央決定和涉法涉訴信訪改革精神的要求，最高檢對2005年的《人民檢察院信訪案件終結辦法》進行了修改，進一步明確了終結案件的範圍、責任主體、終結標準和條件、終結申報和決定程式、終結後當事人權利的救濟等內容。
（一）關於依法終結的基本涵義
依法終結的涵義直接關係到案件終結工作的實踐意義和價值取向。按照中央政法委相關檔案的規定，依法終結是指當事人不服司法機關生效法律結論，其救濟權利已經充分行使、放棄行使或者已經喪失，所反映問題已經依法律按政策公正處理，仍反覆控告申訴、纏訪纏訴，除有法律規定的情形以外，依法不再啟動複查程式。該規定明確了終結應具備的三個方面要件：一是程式要件。從當事人角度看，當事人救濟權利已經充分行使、放棄行使或者已經喪失；從司法機關角度看，從程式上為當事人救濟權利的行使提供了充分保障。二是實質要件。指司法機關對當事人的控告、申訴已經依法律按政策公正處理。司法機關的審查結論客觀公正，司法錯誤已經依法糾正，司法瑕疵已經妥善補正，善後工作已經落實，司法責任已經依法追究，對符合條件的給予了必要的司法救助，進行了釋法說理等工作。三是信訪要件。指在具備程式、實質要件的情況下，當事人仍反覆控告申訴、纏訪纏訴，繼續堅持沒有事實和法律依據的訴求或者不合理訴求，不願接受審查（複查）結論和善後工作方案等。
（二）關於檢察機關終結案件的範圍
按照中央政法委相關檔案的規定，檢察機關案件終結範圍不包括訴訟監督案件。按照修改後《案件終結辦法》，人民檢察院可以對下述控告、申訴案件予以終結：1．不服人民檢察院不起訴、不批准逮捕、撤銷案件、免予起訴決定以及其他刑事處理決定的，但人民檢察院對不服公安機關決定或者人民法院刑事判決、裁定的控告、申訴所作的監督決定除外；2．請求人民檢察院進行國家賠償的；3．最高人民檢察院認為可以適用本辦法的其他控告、申訴案件。另外，如果控告人、申訴人提出的訴求涉及多個司法機關，其主要訴求屬於前款規定範圍的，人民檢察院可以依照本辦法將該主要訴求予以終結。
（三）關於案件終結的標準和條件
中央政法委相關檔案對終結標準提出了“四到位”的要求，即法律問題解決到位、執法責任追究到位、解釋疏導教育到位、司法救助到位。結合檢察機關近年來開展案件終結工作實際，《案件終結辦法》第七條對“四到位”標準予以具體化，從審查複查程式、案件實體處理、糾正錯誤、責任追究、教育疏導和司法救助等方面提出了硬性要求，只有在相關條件全部具備的情況下，才可以申報終結、決定終結，以此確保案件終結質量。
（四）關於終結申報和決定程式
從近年來案件終結工作實踐看，申報終結的控告、申訴案件一般都是比較疑難複雜的案件，移送其他業務部門審查更具有專業性，更能保證審查質量和結果的公正性。另外，中央政法委相關檔案規定，申報終結、決定終結應由相關單位的審委會、檢委會、廳（局）務會集體研究決定。因此，《案件終結辦法》對終結申報、決定程式提出了以下要求：1．申報由案件審查複查部門提出；2．申報決定應當經檢委會審議決定；3．由省級院的偵監、公訴、偵查、刑申等部門審查提出是否同意終結的意見；4．終結決定由檢委會審議作出。
（五）關於案件終結決定的效力
終結決定的效力是指終結決定對控告申訴人、司法機關等相關方的約束力。按照中央政法委相關檔案的規定，對於已經終結的信訪事項，司法機關不再啟動複查程式；各級黨委政法委和司法機關不再作為涉法涉訴信訪事項進行統計、交辦、通報。據此，《案件終結辦法》規定，案件終結後再次控告、申訴的，除有法律規定的情形外，檢察機關將不再受理、不再啟動複查程式，上級檢察機關也不再進行交辦和通報，以防止控告人、申訴人濫用權利，避免司法機關在部分無理纏訪案件上耗費過多的司法資源。
（六）關於終結案件的退出機制
中央政法委相關檔案就案件終結退出工作規定了兩個原則，即“同級通報”原則和“基層組織負責終結後續工作”原則。在實際工作中，各地要按照《案件終結辦法》的要求，加強與信訪聯席會議、黨委政法委、綜治辦等單位的溝通協調，推動確定一個具體的牽頭單位，建立明確、順暢的移交、退出機制。
（七）關於終結案件的備案
就其本意而言，備案是相對於“審批”的一個概念，指向上級機關報告有關事由以備考查，但該有關事由並不需要上級批准。為了節約司法資源、提高備案效率，避免信訪上行、矛盾上移，根據中央政法委相關檔案的規定，《案件終結辦法》規定，省級院對依法終結的案件，應當在終結決定作出後十日以內報最高檢備案。最高檢今後對報送備案的終結案件將主要作形式審查，不再作實體性審查。但也不是“備而不查”，如果發現不符合備案要求的，最高檢將通知相關省級院予以糾正。
（八）關於案件終結後當事人權利的救濟
案件終結是當事人相關訴求辦理程式的完結，並非當事人訴訟權利的終結。對當事人提出新的證據或者線索，足以影響原處理決定的，相關人民檢察院應當按照《案件終結辦法》第十四條的規定，本著“實事求是”“依法糾錯”的原則，啟動相應的糾錯程式，重新調查處理並依法糾正，切實維護控告人、申訴人的合法權益。
