檔案通知
環發〔2013〕16號
各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團環境保護廳（局）、發展改革委、財政廳（局）：
為貫徹落實黨的十八大關於建設生態文明和美麗中國的理念與精神，推進《全國主體功能區規劃》、《國務院關於加強環境保護重點工作的意見》實施，加強國家重點生態功能區環境保護和管理，增強區域整體生態功能，保障國家和區域生態安全，促進經濟社會可持續發展，提出如下意見：
檔案全文
一總體要求
（一）重要意義。國家重點生態功能區是指承擔水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態功能，關係全國或較大範圍區域的生態安全，需要在國土空間開發中限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，以保持並提高生態產品供給能力的區域。加強國家重點生態功能區環境保護和管理，是增強生態服務功能，構建國家生態安全螢幕障的重要支撐；是促進人與自然和諧，推動生態文明建設的重要舉措；是促進區域協調發展，全面建設小康社會的重要基礎；是推進主體功能區建設，最佳化國土開發空間格局、建設美麗中國的重要任務。
（二）基本原則。堅持以科學發展觀為指導，加快實施主體功能區戰略，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，以保障國家生態安全、促進人與自然和諧相處為目標，以增強區域生態服務功能、改善生態環境質量為重點，切實加強國家重點生態功能區環境保護和管理。
堅持生態主導、保護優先。把保護和修復生態環境、增強生態產品生產能力作為首要任務，堅持保護優先、自然恢復為主的方針，實施生態系統綜合管理，嚴格管制各類開發活動，加強生態環境監管和評估，減少和防止對生態系統的干擾和破壞。
堅持嚴格準入、限制開發。按照生態功能恢復和保育原則，實行更有針對性的產業準入和環境準入政策與標準，提高各類開發項目的產業和環境門檻。根據區域資源環境承載能力，堅持面上保護、點狀開發，嚴格控制開發強度和開發範圍，禁止成片蔓延式開發擴張，保持並逐步擴大自然生態空間。
堅持示範先行、分步推進。選擇有典型代表性的不同類型國家重點生態功能區進行試點，探索限制開發區域科學發展的新模式，探索區域生態功能綜合管理的新途徑，創新區域保護和管理的新機制。
二主要任務
（一）嚴格控制開發強度。要按照《全國主體功能區規劃》要求，對國家重點生態功能區範圍內各類開發活動進行嚴格管制，使人類活動占用的空間控制在水平並逐步縮小，以騰出更多的空間用於維繫生態系統的良性循環。要依託資源環境承載能力相對較強的城鎮，引導城鎮建設與工業開發集中布局、點狀開發，禁止成片蔓延式開發擴張。要嚴格開發區管理，原則上不再新建各類開發區和擴大現有工業開發區的面積，已有的工業開發區要逐步改造成低消耗、可循環、少排放、“零污染”的生態型工業區。國家發展改革委要組織地方發展改革委進一步明確國家重點生態功能區的開發強度等約束性指標。
（二）加強產業發展引導。在不影響主體功能定位、不損害生態功能的前提下，支持重點生態功能區適度開發利用特色資源，合理髮展適宜性產業。根據不同類型重點生態功能區的要求，按照生態功能恢復和保育原則，國家發展改革委、環境保護部牽頭制定實施更加嚴格的產業準入和環境要求，制定實施限制和禁止發展產業名錄，提高生態環境準入門檻，嚴禁不符合主體功能定位的項目進入。對於不適合主體功能定位的現有產業，相關經濟綜合管理部門要通過設備折舊、設備貸款、土地置換等手段，促進產業梯度轉移或淘汰。各級發展改革部門在產業發展規劃、生產力布局、項目審批等方面，都要嚴格按照國家重點生態功能區的定位要求加強管理，合理引導資源要素的配置。編制產業專項規劃、布局重大項目，須開展主體功能適應性評價，使之成為產業調控和項目布局的重要依據。
（三）全面劃定生態紅線。根據《國務院關於加強環境保護重點工作的意見》和《國家環境保護“十二五”規劃》要求，環境保護部要會同有關部門出台生態紅線劃定技術規範，在國家重要（重點）生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線，並會同國家發展改革委、財政部等制定生態紅線管制要求和環境經濟政策。地方各級政府要根據國家劃定的生態紅線，依照各自職責和相關管制要求嚴格監管，對生態紅線管制區內易對生態環境產生破壞或污染的企業儘快實施關閉、搬遷等措施，並對受損企業提供合理的補償或轉移安置費用。
（四）加強生態功能評估。國家和省級環境保護部門要會同有關部門加強國家重點生態功能區生態功能調查與評估工作，制定國家重點生態功能區生態功能調查與評價指標體系及生態功能評估技術規程，建立健全區域生態功能綜合評估長效機制，強化對區域生態功能穩定性和生態產品提供能力的評價和考核，定期評估區域主要生態功能及其動態變化情況。環境保護和財政部門要加大對國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核力度，完善考核機制，考核結果作為中央對地方國家重點生態功能區轉移支付資金分配的重要依據。區域生態功能評估結果要及時送發展改革、財政和環境保護部門，作為評估當地經濟社會發展質量和生態文明建設水平的重要依據，納入政府績效考核；同時作為產業布局、項目審批、財政轉移支付和環境保護監管的重要依據。
（五）強化生態環境監管。地方各級環境保護部門要從嚴控制排污許可證發放，嚴格落實國家節能減排政策措施，保證區域內污染物排放總量持續下降。專項規劃以及建設項目環境影響評價等檔案，要設立生態環境評估專門章節，並提出可行的預防措施。要強化監督檢查，建立專門針對國家重點生態功能區和生態紅線管制區的協調監管機制。各級環境保護部門要對重點生態功能區和生態紅線管制區內的各類資源開發、生態建設和恢復等項目進行分類管理，依據其不同的生態影響特點和程度實行嚴格的生態環境監管，建立天地一體化的生態環境監管體系，完善區域內整體聯動監管機制。地方各級政府要全面實行礦山環境治理恢復保證金制度，嚴格按照提取標準收提並納入稅前生產成本，專戶管理和使用，全面落實企業和政府生態保護與恢復治理責任。嚴禁盲目引入外來物種，嚴格控制轉基因生物環境釋放活動，減少對自然生態系統的人為干擾，防止發生不可逆的生態破壞。要健全生態環境保護責任追究制度，加大懲罰力度。對於未按重點生態功能區環境保護和管理要求執行的地區和建設單位，上級有關部門要暫停審批新建項目可行性研究報告或規劃，適當扣減國家重點生態功能區轉移支付等資金，環境保護部門暫停評審或審批其規劃或新建項目環境影響評價檔案。對生態環境造成嚴重後果的，除責令其修復和損害賠償外，將依法追究相關責任人的責任。
（六）健全生態補償機制。加快制定出台生態補償政策法規，建立動態調整、獎懲分明、導向明確的生態補償長效機制。中央財政要繼續加大對國家重點生態功能區的財政轉移支付力度，並會同發展改革和環境保護部門明確和強化地方政府生態保護責任。地方各級政府要依據財政部印發的國家重點生態功能區轉移支付辦法，制定本區域重點生態功能區轉移支付的相關標準和實施細則，推進國家重點生態功能區政績考核體系的配套改革。地方各級政府要以保障國家生態安全格局為目標，嚴格按照要求把財政轉移支付資金主要用於保護生態環境和提高基本公共服務水平等。鼓勵探索建立地區間橫向援助機制，生態環境受益地區要採取資金補助、定向援助、對口支援等多種形式，對相應的重點生態功能區進行補償。
三保障措施
（一）切實加強組織領導。各部門要加強組織管理和協調，編制重點生態功能區區域規劃和生態保護規劃，明確相應的政策措施、資金投入等要求。地方各級政府要加強組織領導，強化協調溝通，切實建立和完善生態保護優先的績效考核評價體系，落實對轄區內重點生態功能區環境保護和管理的目標責任。
（二）完善配套政策體系。地方各級政府要建立健全有利於國家重點生態功能區環境保護和管理的各項政策措施及法律法規，統籌協調各類生態環境保護與建設資金的分配和使用，發揮各項政策和資金的合力，促進區域整體生態功能改善。地方各級發展改革、財政和環境保護部門要制定實施有利於重點生態功能區保護的財政、投資、產業和環境保護等配套政策，支持開展有利於重點生態功能區生態功能保護和恢復的基礎理論和套用技術研究，推廣適宜重點生態功能區的生態保護和恢復治理技術，加強國家重點生態功能區建設。
（三）加強監督評估工作。發展改革部門要加強對國家重點生態功能區建設整體進展成效的督檢查和綜合評估工作。環境保護部門要建立健全專業隊伍和技術手段，強化國家重點生態功能區生態功能專項評估和監管工作，並將評估與監管結果向全社會公布。有關部門要加強相互配合，相互支撐，形成合力。
（四）鼓勵開展試點示範。國家發展改革委會同財政部、環境保護部等部門在不同類型的國家重點生態功能區中，選擇一些具有典型代表性地區進行試點示範，指導地方政府研究制定試點示範方案，引導限制開發區域探索科學發展的新模式。國家從政策、資金和技術上對試點示範地區給予支持和傾斜，並及時總結經驗，促進交流和推廣，發揮試點示範地區在重點生態功能區建設方面的先行和導向作用。
國家發展改革、財政和環境保護等有關部門以及地方各級政府，要加強銜接協調，切實把實施主體功能戰略、加強國家重點生態功能區保護和建設作為推進科學發展、加快轉變經濟發展方式的重大戰略舉措，進一步轉變觀念、提高認識、強化責任，貫徹落實好相關政策舉措，提升區域整體生態功能水平，全面建設生態文明。
附屬檔案：國家重點生態功能區示意圖（略）
環境保護部 發展改革委 財政部
2013年1月22日
